幼儿园办园行为督导评估的实践、问题与思路

【摘要】为研究安徽省学前教育督导工作开展的最新现状，研究者以合肥市为例，于2019年11月先后走访调研了F县与S区各20所幼儿园（公、民办参半）。督查的范围涵盖农村偏远地区和市直属的幼儿园，并与相关主要负责人开展座谈。从中了解到安徽省合肥市已实施幼儿园督学责任区和责任督学挂牌督导全覆盖、建立幼儿园责任区督学挂牌督导制度依法督导、配备专兼职学前精干督学队伍实施常态化督导、落实督学责任区专项经费以保障挂牌督导实效。但也发现了其存在的县域学前教育督学队伍专业化力量亟待加强、专职督学职称评定等督导管理制度有待完善、幼儿园督学的督导水平与业务指导有待提升等问题。据此，本研究提出，加强学前教育督学整体队伍的专业化建设、完善学前教育督学职称评定等管理制度、提升学前教育督学整体督导的科学水平等改进思路与对策。

【关键词】合肥市；幼儿园办园行为；督导评估

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）05-0016-05

【作者简介】李辉（1992-），男，合肥人，合肥师范学院教师教育学院助教，硕士。

在国家三期的学前教育三年行动计划以及《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等政策的推动下，我国学前教育整体迎来快速发展的黄金期，公办普惠性幼儿园数量、幼儿在园数量都大幅度提升，为有效缓解“入园难、入园贵”，进一步满足人民群众的教育需求奠定了坚实基础。然而，在办园整体规模快速发展的同时，更需重点关注規范办园及其教育质量的保障与提升，而学前教育督导评估是解决当前学前教育存在问题、提升学前教育质量的关键[1]。为此，国务院、教育部及各地教育部门相继成立了学前教育督导工作委员会，负责进一步督导促进各地规范办园和办园质量。自教育部2017年印发《幼儿园办园行为督导评估办法》（教督〔2017〕7号）文件以来已有两年多[2]，其间对我国学前教育的发展发挥了强有力的推动作用，因此研究当前幼儿园办园行为督导评估的实践现状尤为必要。为落实党中央、国务院关于推进学前教育发展的有关文件精神，深入基层了解学前教育督导工作进展，推进各地完成有关工作任务，安徽省教育厅于2019年11月组织各地相继开展了学前教育督导评估的相关工作。其中，研究者作为督查调研成员之一，对合肥市的幼儿园办园行为督导评估实践现状做了重点调查。

一、幼儿园责任督学挂牌督导工作基本现状

（一）实施幼儿园督学责任区和责任督学挂牌督导全覆盖

在此次合肥市一县一区的督查调研中，了解到S区和F县分别在2018年和2019年，相继实现区、县域内幼儿园挂牌督导全覆盖，具体涉及行政区域内所有经审批注册的幼儿园（含民办园）。其中，F县按照地理位置和校园分布，在全县内划分6个督学责任区。每个督学责任区配备3～4名专职督学和5～8名兼职督学及若干义务教育监督员，具体包干责任区内中小学校、幼儿园的责任督学挂牌督导工作。此外，S区在2018年按幼儿园教研辅导网片和行政管理网片设立了两个学前教育督学责任大区，形成13个学前督学责任片区，将全区所有公、民办幼儿园（134所）纳入监督监管范围，全方位实施学前教育挂牌督导，实现了对区域内幼儿园挂牌督导全覆盖。与之相应，合肥市还在幼儿园食品安全方面实施“明厨亮灶”项目全覆盖，即对区域内所有注册幼儿园设置厨房24小时智能联网监控。这一举措便于责任督学对幼儿园食品安全的全方位高效督导，而且家长也可从幼儿园大厅显示屏中全方位查看监督。

（二）建立幼儿园责任区督学挂牌督导制度依法督导

《幼儿园办园行为督导评估办法》制定出台的目的是希望通过督导评估推动各地加强和改进对幼儿园的管理，督促幼儿园把握底线标准，依法规范治教，提高办园水平[3]。此次督导调查的所有幼儿园都能按照要求，在幼儿园入口醒目处悬挂责任督学公示牌。标牌由各区、县人民政府教育督导委员会统一规范制作，基本信息涵盖督学姓名、照片、联系方式、督学职责，所有信息向社会公开。其中，督学职责包括监督指导幼儿园安全管理、规范办园、师风师德建设以及其他工作任务，从而也便于人民群众对幼儿园办园情况的监督。此外，为保证幼儿园责任督学挂牌督导工作有序有效开展，各区县制定印发了责任区督导规则。例如，各区、县印发了有关责任督学挂牌督导工作手册和工作平台使用指南等指导工具，明确了责任督学工作职责和督导内容，对责任督学实施经常性督导、专项督导、综合督导以及责任督学协作督导作出明确规定，对责任督学到园实施挂牌督导工作流程予以要求和规定。与此同时，S区还设计出了各项督导工作用表：幼儿园责任督学单项督导记录表、幼儿园责任督学综合督导记录表、幼儿园责任督学观课记录与评价表、责任督学挂牌督导整改通知书等。由此，保障责任督学依法督导，规范运作。

（三）配备专兼职学前精干督学队伍实施常态化督导

为实现幼儿园责任督学全覆盖，F县与S区都配备了幼儿园专、兼职督学，所有督学全部配证到岗。其中，F县共计配备专职督学21名、兼职督学若干名，但其中只有城镇地区的兼职督学是以具备学前教育专业背景的幼儿园园长为主，而全县专职督学与农村地区则严重缺少专业督学。与此同时，值得借鉴的是S区幼儿园责任督学的构成全部为学前教育专业人员，全区共计配备了幼儿园专、兼职督学和特约督学共计17名，134名督学联络员。督学联络员由每一所园园长担任，负责与兼职督学联系。所有督学都须经过岗前督导工作相关法律、法规、政策、工作流程和信息化平台使用等一系列内容学习培训，其他督学则主要在暑期集中培训，如F县督学需培训90学时。在此基础上，责任督学对责任区的幼儿园实施常态化督导，入园督导每月不少于1次，任务较多时则会督学2～3次。根据《国务院教育督导委员会办公室关于开展幼儿园办园行为督导评估工作的通知》（国教督办〔2017〕59号）等相关要求[4]，督学对责任区每一所幼儿园视情况随时督导，在督导结束后做好督导工作记录，及时报告反馈，提出意见建议并督促整改落实，同时还开展督导回访。

（四）落实督学责任区专项经费以保障挂牌督导实效

为保障区域内学前教育督导的有效进行，各地学前教育管理部门都已根据要求设置教育督导专项经费，涉及专兼职督学和特约督学交通补助费、相关培训经费。F县2014年、2015年安排督学责任区专项经费30万元，每个责任区6万元。2016年、2017年分别安排督学责任区专项经费40万元，每个责任区8万元。督学责任区经费账户设在县教体局，专账管理，专款专用，封闭运行。同样，S区教育督导经费也在财政预算中单列且逐年增长，教育督导经费充足。2016年初该区还投资建立具有S区特色的教育督导工作信息管理云平台，实现了该区责任督学挂牌督导工作的信息化管理。此外，各督学责任区都设置有相应的督导办公场地。F县督学责任区的办公地点设在辖区学校。办公面积不少于50平方米，统一配备办公桌椅、沙发、空调、文件柜、打印机、照相机等，同时还为每位督学配备一台笔记本电脑。S区则是每所幼儿园都挂牌设置督学办公室，具体分布在每所幼儿园的园长办公室或独立办公室内。

（五）开展幼儿园规范办园行为督导评估工作情况

此次督导从合肥市教育局幼儿园规范办园行为督导评估工作平台中，具体了解到了合肥市当前幼儿园督导评估工作的总体进展，包括辖区内公民办幼儿园的自评、区级督评、市级复评。由图1可知，从2018年到2019年，合肥市相继组织开展了幼儿园规范办园行为督导评估工作，其中2018年完成自评709所、督评554所，2019年继续完成自评323所、督评425所。此外，图2显示的是截至目前合肥市各区县幼儿园自评完成进度，从中可发现合肥市各区、县所有幼儿园已全部完成自评。而在督评方面除Y区、B区、G区、J区以外，所有区域都已通过审核。另外，从图3、图4显示的数据中，可以清晰反映出F县与S区2018年与2019年的督导评估进展。从数据来看，2019年F县已完成98所幼儿园的自评和73所幼儿园的督评工作（图3）。2018年S区开展了第一轮幼儿园办园行为督导评估工作，111所公、民办幼儿园进行了自评，其中56所幼儿园参加了区级督评。2019年S区继续组织开展第二轮幼儿园规范办园行为督导评估工作（图4），有64所公、民办幼儿园参加，7～8月份完成自评工作，截至11月12日已全部完成区级督评工作，完成提交评估数据和评估报告工作。对评估发现的幼儿园办园困难和问题，根据督评要求给每一所幼儿园下达评估意见书，提出限期整改要求，不断规范办园行为，提升保教质量。

二、存在的问题与挑战

（一）县域学前教育督学队伍专业化力量亟待加强

此次督导调研中，发现S区的学前教育督导整体专业化明显高于F县，具体表现在S区的所有专、兼职督学都是学前教育专业人员。相比而言，F县的专职督学中具有学前教育专业背景的普遍缺少，多是以在中小学从事8年以上一把手管理工作的校长担任。同时，因为他们目前年龄普遍偏大，加之县域地区幼儿园分布广散，导致部分督学缺乏工作活力。只有城镇区域的幼儿园兼职督学，才以具有学前教育背景的幼儿园园长为主，但是在农村乡镇地区仍然严重缺乏专业兼职督学。这主要与学前教育师资分布有关，优质师资绝大多数分布在城市区域内且数量相对充足，而县域及乡镇农村地区则表现出学前专业师资的明显不足。与此同时，因督学人员数量少致使学前教育督导队伍的整体力量仍然相对薄弱。虽然，合肥市的督学人员与幼儿园数量配备比中要求控制在1∶5以内，但就实际而言部分地区已经明显不在上述范围内。例如，F县的城镇中督学数与幼儿园数配备比在1∶5或1∶6，部分地区甚至达到1∶7左右，而仅仅只有在农村地区才可以控制在1∶5以内。

（二）专职督学职称评定等督导管理制度有待完善

据了解，F县每个督学责任区每年有8万元的办公经费，主要用在督学的交通补助及劳务补贴，具体平均到每人一年1万左右，督学的主要福利也只体现在目标考核和绩效考核。但是，调研中发现，普遍关心的一个问题是专职督学的职称评定，这与其切身待遇利益有关。当前专职督学的职称评定还未打通，相关人员表示目前缺失针对专职督学的职称评定。同时，相关专职督学对此明确表示，在担任专职督学以前所在的各自中小学时，因所从事的是具体中小学校教学与管理工作，所以职称评定晋升通道完全畅通。但是，在受聘专职督学岗而脱离原先具体工作岗位后，因缺乏具体教学等而导致无法参与职称评定，因而在很大程度上影响了督学工作的积极性及其队伍的稳定性。因此，相关人员普遍呼吁要尽快打通教育督导专职督学的职称评定通道，从而稳定专职督学队伍并进一步激发其工作积极性。此外，学前教育挂牌督导管理中还存在督学准入、聘任管理、待遇、工作规程等系列问题，具体表现在相关制度的制定还不完善、幼儿园督学督导的实际运行操作还有待进一步规范和提升。例如，对个别教育督学离任的幼儿园没有及时补充新任督学，以及对幼儿园责任督学公示牌信息的更新替换。

（三）幼儿园督学的督导水平与业务指导有待提升

因现有的学前教育督导督学整体队伍中存在专业化不足的问题，尤其是县域及农村地区的幼儿园这一问题更加突出，普遍缺乏学前教育专家及具有丰富经验的幼儿园园长等专业人员，从而影响专兼职督学对幼儿园办园整体业务指导的针对性、深度性及有效性。例如，在F县某管委会中心幼儿园座談时，相关非专业督学与幼儿园园长就对幼小衔接中幼儿的识字问题产生困惑与疑问。专业能力的不足直接导致乡镇农村地区非学前专业的专兼职督学，在对这些更具学前专业深度理论化的幼儿教育指导中，缺乏专业领域中深刻而又坚定的认知理解，进而未能有效缓解家长与幼儿园之间的教育需求与实践间的问题。此外，幼儿园督学有关学前教育发展的教育意义及其使命担当的科学认识，以及对教育督导科学性操作运行还有待进一步提升。即从幼儿真实发展的角度，基于逐步采用量化与质化相结合的科学评价方式，实施对幼儿园更为专业化的教育督导以促进幼儿教育质量的不断提升。

三、改进的思路与对策

（一）加强学前教育督学整体队伍的专业化建设

首先，需要进一步充实学前教育督导专兼职督学队伍，增强幼儿园教育督导的整体力量。根据区域内的办园实际，确定督学人员配置标准，设立专职督学编制，综合掌握区域内学前教育专业师资分布情况以科学调配安排督导人员。例如，S区有关幼儿园督导队伍的充实强化举措可供F县借鉴。S区每次督导工作开展前还根据需要从幼儿园选择一些骨干教师、优秀幼师参与到督导工作中。其次，在整个市域范围建立学前教育专业督导优势资源对薄弱地区辐射的长效机制，从而带动县域乡镇农村地区的学前教育督导专业化。S区的幼儿教育督学人员中，有2位特约督学分别来自省教科院和合肥幼专的幼教知名专家；2位专职督学为该区的幼教特级教师和幼教教研员；13名兼职督学全部为省市一类幼儿园的园长，具有幼教专业技术中级职称。这些专业督学能充分把脉幼儿园的日常教学、管理中的存在的问题，洞察工作流程落实过程中存在的不足，指导幼儿园教师专业成长等能力和水平。因此，针对F县专兼职督学相对缺少学前教育专业背景这一问题，可以从S区专兼职督学学前教育专业全覆盖的角度思考，尝试利用S区学前教育督导团队的高度专业化优势，对F县进行辐射和带动。

（二）完善学前教育督学职称评定等管理制度

关于幼儿园挂牌督导的相关管理制度中，首先需要确保的就是督导队伍的稳定性。为此，相关部门应尽快对专职督学的职称评定问题，作出切实有效的评估和回应。建立相应的保障机制并出台相关文件，切实解决好督学准入、聘任管理、职称评定与待遇、工作规程等系列问题，保障督学队伍的稳定性。与此同时，各地区学前教育行政管理部门应建立幼儿园督导联动协作机制，促使各方达成共识并多管齐下以形成合力。结合教育行政管理部门的“每月巡查”和教研部门的教研任务等要求，密切联系幼儿园责任督学根据督导要求，认真履行挂牌督导职责。做到每月巡查和随机督查，仔细梳理并及时反馈督导问题和意见建议，督促整改落实并开展督导回访，以此切实促进幼儿园规范办园行为，提升保育教育水平和质量。此外，为促使幼儿园教育督导持续发力，教育行政部门需建立督查汇报反馈长效机制。以S区为例，每月对巡查督查情况汇总后形成督导报告在局长行政会及校、园长大会上通报，重点反馈存在的问题、发现的亮点、提出的建议和整改的结果，强化问责制度。2019年《S区民办中小学幼儿园规范办学行为跟踪记分管理制度》出台并实施，充分发挥了挂牌督导的“督有权威、导有结果”的效力。另外，为进一步科学、规范地对幼儿园开展督导评估，教育督导等相关部门需要完善并形成相关评估指导标准。例如，教育部门可以结合本区域实际以及其他兄弟省、市的评估经验，继续完善并形成适合安徽省的幼儿园办园水平综合评估标准，以此强化评估职能增强支持力度，切实提高办园水平[5]。

（三）提升学前教育督学整体督导的科学水平

为进一步规范幼儿园教育督学的规范化科学督导，必须逐步建立并完善科学的培训制度。根据区域内督学配备的实际情况及业务安排，灵活设置专兼职督学培训计划，提供更专业、更精准、更灵活的培训模块和内容。既有按计划的会议培训，也有根据需要的岗前培训；既有专职督学的岗位培训，也有兼职督学、督导联络员的业务培训。在系统性的督学业务培训中，不断强化督导人员的整体素质与责任意识，提高督导的科学性和精准性，杜绝随意性与盲目性。例如，就幼儿园的业务督导应培训和指导相关督学如何系统地开展深入有效的评估，不仅关注对幼儿园的督导结果，而且也要开展过程性随机指导。即督学在教育督导中可以参与并指导幼儿园实施发展性督导评估，可以尝试构建同质评估和发展性评估相结合，随机视导、专项视导与综合视导相结合的督导评估模式，从而形成系统性的深入督评督改体系[6]。

同时，为提高幼儿园教育督学督导的实效性，需要进一步明确赋予相应督学的督导权利。以S区为例，该区责任督学对幼儿园问责处理、评优评先等具有监督权，对幼儿园年检、各类等级评估、专项检查具有督查和问责权，尤其是责任区幼儿园限期整改的进度和成效进行复核，核实结果作为对幼儿园主要负责人奖惩的重要依据。此外，在幼儿园教育督导的整个过程中，增加不同区域责任督学督导成果的定期相互交流与借鉴。对于园容园貌大有改观、管理日趋规范的幼儿园，完全可以作为典型案例用以交流研讨。责任督学可以注重发挥优质公办园示范和引领作用，为促进民办幼儿园规范办园行为，提高保教质量发挥积极的推动作用。

【参考文献】

[1] 秦旭芳，丁春宇.学前教育督导评估问题审视、问责与逾越[J]. 现代教育管理，2017（01）.

[2] 教育部关于印发《幼儿园办园行为督导评估办法》的通知 [EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A11/s6500/ 201705/t20170512_304460.html.2017-04-26.

[3] 柴葳.国务院教育督导委员会办公室印发《幼儿园办园行为督导评估办法》力推幼儿园办园“底线标准”全覆盖[J].中国农村教育，2017（06）.

[4] 转发国务院教育督导委员会办公室关于开展幼儿园办园行为督导评估工作的通知[EB/OL]. http：//jyt.hunan.gov.cn/ sjyt/xxgk/2017zwgk/jydd/yeyddpg/201711/t20171121_4782471.html.2017-09-18.

[5] 伍香平.《湖北省幼兒园办园水平综合评估标准（试行）》研制背景、创新之处及其反响 [J].当代学前教育，2011（01）.

[6] 高原.大连市中山区幼儿园发展性督导评估体系的建构 [D].大连：辽宁师范大学，2013.

通讯作者：李辉，892097402@qq.com

（责任编辑 张付庆）