香港政府在推进家庭生活教育服务中的角色、职能变迁及启示

许亚静 吴航

【摘要】近年来，我国香港社会历经转型与变迁，导致家庭职能和结构遭到强烈冲击。经过几十年的探索，香港自下而上建立了完善的家庭生活教育服务体系，促进了家庭的和谐与社会的稳定。其中，香港政府在其家庭生活教育服务的推进中发挥了重要的作用。本文通过梳理香港政府的角色发展历程，探讨其在家庭生活教育服务中承担的具体职能，旨在提升我国内地家庭教育指导服务的便捷性、有效性与联动性。

【关键词】香港政府；家庭生活教育；家庭教育指导服务

【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）05-0007-04

【作者简介】许亚静（1995-），女，河南洛阳人，华中师范大学教育学院硕士研究生；吴航（1974-），女，浙江嵊州人，华中师范大学教育学院学前教育系主任、副教授，教育学博士。

我国香港地区人口、政治、经济的变革造成家庭结构核心化、类型多样化，这使得家庭生活教育服务日益为人们所关注。家庭生活教育服务是一种面向家庭生活的、兼具预防与发展功能的社区教育服务，通过服务支持、个别辅导等家庭生活服务范畴的形式，教导人们掌握家庭生活相关知识技能，协助家庭成员履行家庭中的角色与责任，适应家庭压力，巩固家庭关系，预防家庭破裂，以此增强香港家庭的凝聚力[1]。过去的几十年间，在香港政府的推动下，家庭生活教育服务经历了从以往主要依赖志愿者提供支持，到今天由家庭生活教育者推行专业化服务；从以往主要依赖社会救助支持，到如今政府承担绝大部分的福利开支责任[2]。香港已经形成了比较完善的家庭生活教育服务体系，为香港地区家庭和谐与社会稳定奠定了良好基础。

目前，我国内地家庭教育的公共性日益凸显，家庭问题愈发具有公共问题的性质和特征，家庭教育也更多涉及整个社会的共同利益。2019年全国政协各界别小组会议上，家庭教育成为热词，多名委员就家庭教育的“短板”发声，呼吁政府重视家庭教育指导服务的开展，从而实现“以家庭建设为起点，建设和谐家庭文化，建构良好家庭内外关系，促进个体身心健康”的目标[3]。基于此，本文旨在通过分析香港政府在不同发展时期承担的家庭生活教育服务角色，梳理其发挥的具体职能，并结合我国内地家庭教育指导服务现状，尝试提出推进内地政府角色与职能多样化的举措与建议。

一、香港政府在推进家庭生活教育服务中的角色演进

（一）角色缺位期：20世纪70年代之前

作为自由市场经济的典范，早期香港政府奉行积极不干预哲学， 香港家庭主要由慈善组织和教会团体提供补救型服务。《1935年房屋委员会报告书》指出，香港的贫穷触目惊心，许多家庭根本无力支持房租，部分家庭只能支付极低的租金[4]。1938年教会发起家庭辅导服务机构——教会社会服务中心，以个案的方式积极帮助有需要的家庭。然而，在动荡的社会背景下，个案的援助方式注定了其所提供的家庭服务收效甚微。二战之后，香港人口持续增加，给原本紧缺的房屋问题再次增加压力，对许多人来说“家”的含义仅仅是一个床位[5]。50年代以来，香港物价上升，人们工作压力大、生活苦，原有的家庭保障濒于崩溃，慈善和教会组织已经不能满足家庭和社会发展的需要。鉴于此，香港政府于1958年设立社会福利署，开始有限地介入社会工作，最早开设家庭服务，保护妇孺及伤残人士[6]。这一时期香港家庭生活教育服务以社会支持为主力，政府角色式微，家庭生活教育服务成效不高。

（二）引领发展期：20世纪70年代至香港回归

20世纪70年代以来，香港家庭类型多元化、家庭“解体”、妇女就业和人口迁移导致家庭教育功能弱化和外部化趋势凸显[7]。基于香港中文大学研究中心发布的《青少年暴力罪行社会成因》，政府认识到青少年的犯罪、辍学与不和谐的家庭状况有关，开始积极筹备开展家庭生活教育服务[8]。1973年政府出台《社会福利白皮书》，发起“社会福利发展五年计划”，明确提出要扩大家庭和儿童的服务范围，改善服务质量[9]。1979年政府又发布《进入八十年代社会福利白皮书》，概述家庭生活教育的发展计划，并通过“家庭生活教育宣传运动委员会”就家庭当前面临的困境，制定相应的宣传活动，预防家庭问题的产生[10]。据调查资料显示，90年代虐童个案减少，反映了家庭生活教育服务初见成效[11]。在這一阶段，政府作为推进家庭生活教育服务的规划者、引领者，颁布了一系列福利政策，并确定了由政府资助非政府组织在地区层面开展具体家庭生活教育服务的体系。

（三）全面监管期：香港回归至今

香港回归之后，市民加强了对家庭生活教育服务的关注，呼吁政府提供更加多元、优质的服务。为此，香港政府开始关注家庭生活教育服务的专业化发展，大力培育非政府组织，并对其服务质量进行专业评估。针对家庭服务供给状况，香港大学在政府的委托下发布《家庭服务检讨顾问研究报告》，建议将家庭生活教育纳入相关服务体系，以便更有效地满足市民需求。基于此，2005年，香港各地区设置“综合家庭服务中心”，一站式提供预防、支援及教育补救服务[12]。在2010～2011年间，香港家庭生活教育机构共举办活动1355项，设立综合服务中心62间；到2016～2017年间，举办活动2935项，设立综合服务中心65间[13]。家庭生活教育服务的影响力逐渐扩大。这一时期，香港政府一方面转变自身职能，将家庭生活教育服务交给非政府组织承担；另一方面，积极培育和发展非政府组织，推进其能力建设，在家庭生活教育服务方面形成了以政府组织为主导，非政府组织为主体的运作模式。

二、香港政府在推进家庭生活教育服务中的职能

（一）整体性运作机制的建立者

香港家庭生活教育服务的发展既是香港社会政治经济发展的客观需要，也与其规范合理、行之有效的整体运作机制分不开。在香港，实际开展家庭生活教育服务的组织共两大类，一类是政府组织，另一类是非政府的社会组织（图1）。香港社会福利署负责在中央积极规划社会服务，其下属的家庭及儿童福利部负责家庭生活教育服务的整体规划、统筹和监察；家庭生活教育资料中心负责向市民提供可视化的资源，如通过开发课题资源、提供活动指导、进行广泛宣传，向市民传递家庭生活教育的相关知识技能[14]。香港路德会、家庭福利会同属于非政府组织，受政府政策和资金支持，在地区层面提供直接综合化的家庭生活教育服务，如路德会下设的儿童及家庭服务组，本着“家庭为本，促进儿童全人发展”的理念，一方面致力于培养儿童品德及价值观，另一方面注重提升家长素质及能力[15]。二者既是推动香港家庭生活教育服务发展的平等实体，又是相互配合的合作伙伴。

此外，香港政府还确定了家庭生活教育服务的运行方式，即社会福利署按照社会和家庭现实发展情况统筹规划家庭生活教育服务工作，各个组织的服务机构向社会福利署提出服务承办申请，“福利服务编配委员会”依法审核申请机构的资质，包括服务目标、服务手段、人员配置、基础设施建设等，从而选择、确定承担各地区家庭生活教育服务的具体机构，并为他们提供必要的服务设施和财政支持。之后，社会福利署进一步负责各服务机构的年度考核、审计、评估与指导[17]。

（二）规范化非政府组织的培育者

香港政府通过经费支持和监督评估的方式培育非政府组织，提升其服务能力，规范其服务行为，从而开展更优质的家庭生活教育服务。

1. 提供经费支持。一方面，确立合适的资助方式。20世纪80年代，政府采用“控制投入”的方式，实行修订标准成本模式、模拟成本资助模式[18]。但是由于其不够灵活、程序繁琐，2000年政府采用“整笔拨款制度”，将服务机构的产出进行量化的评估和问责，进而提升服务组织的自我管理能力[19]。另一方面，建立多种融资方式。政府通过降低服务机构注册门槛，免除慈善组织税费，或采用公开投标的方式向社会批出服务，鼓励社会开展家庭生活教育服务。此外，政府“奖券基金”和民间筹资的公益金，赛马会等都对家庭生活教育服务机构进行资助。截至2002年，香港社会福利总支出为635亿，其中对非政府组织的资助达145亿，占23%。在各项服务中，家庭与儿童服务福利占4.9%，青少年服务占3.1%，安老服务占11.1%，为家庭生活教育服务提供了充足的经费[20]。

2. 实施监督评价。为了提升非政府组织的服务水平和服务质量，增强服务的透明性和问责性，香港政府于2002年确立“服务表现监察制度”。该制度规定社会福利署与承办家庭生活教育服务的非政府组织共同制定服务协议，明晰服务标准。非政府组织根据协议自我评估其服务量、服务成效等指标，做出统计报告，并及时调整不达标的服务。社会福利署在3年中至少有1次到服务承办单位进行评估探访或进行服务使用者满意度调查，对于未达标的机构，采取严格整顿措施，甚至终止资助[21]。

此外，香港政府还开展研讨会与非政府组织交流在部门协调、机构管理等方面的意见和经验，多方面培育非政府组织。

（三）专业化多元主体的联动者

香港政府首先积极培育社会组织，培养专业的社会工作者，在各地设立“综合家庭服务中心”，进而协调、促进不同主体之间的联动，形成了以“综合家庭服务中心”为平台，社会组织为载体，专业化社会工作者为骨干，义工为基础的家庭生活教育“三社联动”服务模式。这种“三社联动”的服务模式首先表现在香港政府积极扶持社会组织。如上所述，香港政府自70年代就明确了与社会组织的合作关系，并通过提供经费支持和实施全面监督，因势利导地扶持社会组织，促进社会组织朝着专业化、规范化的方向发展。其次，鼓励高校培养专业社会工作者。香港政府规定，凡是申请助理社会工作主任及以上级别的岗位，仅聘用有社会工作学位的毕业生担任。在政策的倡导下，香港大学、香港中文大学等6所高校在20世纪90年代就提供了包括家庭教育在内的二十多个专业社会工作训练课程，为专业化家庭生活教育服务的开展储备了人才[22]。最后，以“综合家庭服务中心”为平台，促进社会工作者、社会组织与社区的联动。社工组织根据居民生活状况，整合资源，制定家庭生活教育的服务计划，并配合社工展开实施；当地“综合家庭服务中心”为社工组织提供居民信息，并邀请当地义工参与，全面调动可以利用的资源，预防、解决各类家庭问题；社会工作者作为专业支撑，则负责指导社区活动，通过个案或小组的方式直接接触居民为其提供服务[23]。香港政府針对不同主体，建立了分工明确又互相联动的服务模式，保障家庭生活教育的服务质量。

三、对内地家庭教育指导服务的启示

（一）政府要做好“布局者”，保证家庭教育指导服务便捷开展

家庭教育的公共性体现了政府参与的重要性，内地政府要发挥规划的作用，坚持“政府引导、部门协调、社会参与”的原则，明确中央及地方家庭教育指导服务的管理主体与服务主体，并规定相应职责。在内地，教育部门具有推进家庭教育指导服务天然的优势，可作为规划、协调、监督家庭教育指导服务的最高机构；在各省（自治区、直辖市）地方教育局，设立“综合家庭教育指导服务中心”，由地方教育部门直接负责，并与关心下一代工作委员会、卫生与计划生育管理局、民政部门等配合，就家庭教育指导服务的开展进行具体规划与分工；在县及县以下，设立“家庭教育指导服务站”，隶属省（自治区、直辖市）级的服务中心，根据各地具体情况，直接开展“儿童发展与健康”“亲子关系与沟通”等家庭支持的服务。由此，形成一套从中央到地方、从整体规划到具体实施、层层衔接的家庭教育指导服务体系，为人们解决家庭教育的难题。

（二）政府要做好“统筹人”，促进家庭教育指导服务有效落实

开展规范、可持续发展的家庭教育指导服务，需要政府转变自身职能，统筹解决“钱”和“管”的问题，使得服务落到实处、取得实效。首先，政府要构建筹资机制，通过购买服务、财政补助、设立专项基金等方式，号召、激励社会组织开展家庭教育指导服务，并对开展家庭教育指导服务的社会组织实施减免税收政策，保障服务组织的合法权益。其次，完善家庭教育指导服务组织登记制度，明确服务组织的准入制度，制定服务标准，确保提供服务的是有资格、规范化的机构。最后，加强对家庭教育指导服务组织的监督管理，每年进行不定期的服务组织等级评定，或实行使用者满意度调查，增强服务的问责性和透明性。在政府的扶持、监督下，提升社会组织的服务水平，使家庭教育指导服务得到有效落实。

（三）政府要做好“牵头人”，形成家庭教育指导服务联动机制

家庭教育指导服务的良性开展，需要发挥政府作为“牵头人”的角色，构建不同主体间的联动机制。首先，倡导地区形成“家家联动、家校联动”，即以孩子年龄为依据，在学校的引导下，促成相似家庭背景之间的联动沟通，发挥优质家庭教育资源的引领利用，提升家长的家庭教育素养。其次，明确社区是开展家庭教育指导服务的重要载体，以社区为平台设置“家庭教育指导服务中心”，并与地区家庭教育指导服务组织相配合，为社区居民提供专业化的家庭教育指导。最后，创新“互联网+”的服务方式，实现“区域联动”，搭建家庭教育指导信息服务平台，促成高校教师、地区服务组织、社区服务中心与家长之间的在线互动，并定期召开讲座、研讨会，就家庭教育的理念、方法相互交流，促进地区家庭教育指导服务蓬勃发展。

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通讯作者：吴航，1044637599@qq.com

（助理编辑 王平平）