新西兰政府学前教育经费投入：类型、监管与启示

【摘要】新西兰政府非常重视学前教育经费投入，设置了学前教育经费补助金、20小时免费学前教育津贴、公平基金、偏远地区学前教育服务年度补贴等不同经费类型，为保障学前教育的发展提供了坚实基础。借鉴新西兰的有益经验，我国政府可从明确在学前教育经费投入中的主渠道职责，完善对学前教育经费投入配置的结构引导，加强对学前教育经费投入中利益主体的约束力度等方面，进一步完善学前教育经费投入体系。

【关键词】新西兰；学前教育经费投入；经费类型；监管

【中图分类号】G619 【文獻标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）03-0002-04

【作者简介】李慧（1988-），女，甘肃景泰人，东北师范大学教育学部博士研究生，讲师。

经济基础决定上层建筑，故学前教育经费是关乎学前教育事业质量水平的重要保证。新西兰教育体制被认为是世界上先进的、科学的教育体制之一，其教育达到国际先进水平[1]。为了确保学前教育的健康发展，新西兰政府通过制定相关的学前教育经费政策，在不断的修订和更新中，建立了较为完善的学前教育经费投入体系。通过审思其理念和做法，可以为我国完善学前教育经费投入体系提供有益借鉴。

一、新西兰政府学前教育经费投入的基本类型

（一）学前教育经费补助金

学前教育经费补助金是政府资助已注册学前教育机构的最主要经费类型[2]，也是政府用于支持学前教育机构运营的最基础性经费。该经费主要资助两种类型的学前教育机构：一种是以教师为主导的学前教育机构；另一种是以父母（或毛利家庭）为主导的学前教育机构。其中，以教师为主导的学前教育机构主要包括托儿所、幼儿园、儿童保育中心等。这类机构要求教师必须在新西兰教师委员会（New Zealand Teachers Council）注册。以父母为主导的学前教育机构主要指服务场所位于护理者或者教育者的家庭。该类机构包括注册的游戏中心和毛利语言所，它们都是由家庭管理和实施，为6岁以下的儿童提供学前教育服务。学前教育经费补助金主要通过可资助儿童时数来进行计算，所谓可资助儿童时数指儿童注册某机构所接受服务的时数。学前教育机构能够为每个儿童席位申请每天最多6小时，每周最多30小时的学前教育经费补助金。

（二）20小时免费学前教育津贴

20小时免费学前教育津贴的资助比例要高于学前教育经费补助金。它主要用来资助学前教育机构为3～5岁的儿童提供每天最多6小时，每周20小时的免费教育服务[3]。该经费要求申请的学前教育机构须已经注册，且能够连续开放，提供的免费学前教育服务必须能够面向所有符合条件的儿童，并确保每周中每天至少为儿童提供2.5小时的免费学前教育服务。国家规定儿童自满3周岁时便可以享受20小时免费学前教育的服务，而学前教育机构在儿童满3周岁时便可以为其申请20小时免费学前教育津贴；而当儿童满6周岁时，国家便会终止为其提供20小时免费学前教育津贴。另外，对于注册在小学的儿童、等候名单上没有参加服务的儿童、非正式登记且没有参加服务的儿童，政府都将不予提供20小时免费学前教育津贴。

（三）公平基金

公平基金是为所有注册的学前教育机构提供资助的一种目标性经费类型。该基金旨在减少新西兰不同群体之间的教育差距，提高弱势儿童的入园率，支持学前教育机构提高它们的教育水平和教育质量[4]。公平基金主要包括以下四种类型。非英语类语言文化背景儿童扶助金是一种旨在支持学前教育机构提供多元文化保教服务的目标经费。从申请资格来看，如果注册的学前教育机构所提供的非英语类语言和文化教育服务，能够超过其所提供的正规保教服务的一半以上，那么它就能获得此类基金。偏远地区儿童扶助金是一种旨在缓解偏远地区学前教育机构运营成本过高而专门设立的经费补助形式。从申请资格来看，学前教育机构能否申请主要取决于该机构的偏远指数，该指数评定了机构的偏远情况。如果学前教育机构的偏远指数≥1.65，那么它就有资格获得此项资助。低社会经济社区儿童扶助金是一种旨在支持经济上处于弱势的儿童享受学前教育服务的经费方案。从申请资格来看，该经费主要根据公平指数来进行支付，该指数旨在将衡量学前教育机构所招收的来自低社会经济发展水平社区儿童的程度。如果学前教育机构的公平指数在1～4之间，那么它就有资格获得该项经费。特殊需要、非英语背景儿童扶助金是一种旨在资助学前教育机构中具有特殊需要或者非英语背景儿童的经费形式。从申请资格来看，该经费也是根据公平指数来进行支付，它与低社会经济社区儿童扶助金是相互结合的，因为大部分来自非英语背景的儿童，也是低社会经济社区的儿童。同样，当学前教育机构的公平指数在1～4之间时，它就有资格获得该项经费。

（四）偏远地区学前教育服务年度补贴

偏远地区学前教育服务年度补贴是为偏远地区注册的小规模学前教育机构所提供的资助。该经费旨在解决学前教育机构由于偏远而未能获得有效资助以维持运营的问题。该经费要求申请的学前教育机构必须符合下列标准：学前教育机构的偏远指数≥1.65；每年6月1日至次年5月31日，学前教育机构所申请的学前教育经费补助金、20小时免费学前教育津贴、公平基金的补助额在5000新西兰元至19999.99新西兰元之间[5]。在申请额度上，如果学前教育机构每年获得的三项补助额在5000新西兰元至10000.99新西兰元之间，符合资格的学前教育机构最高可获得15000新西兰元资助；如果学前教育机构每年获得的三项补助额在10001新西兰元至19999.99新西兰元之间，符合资格的学前教育机构最高可获得20000新西兰元资助（1新西兰元约合人民币4.69元）。

二、新西兰政府学前教育经费投入的监管

（一）保持记录

为了使学前教育经费分配更加正确和公平，教育部要求学前教育机构必须对其具体的实施情况保持详实的记录。该记录主要包括注册记录、出席及缺席记录。首先，学前教育机构须在注册协议表上对所有接受学前教育服务的儿童保持注册记录。记录内容包括儿童的姓名、出生日期和家庭住址，接受服务的开始和结束时间，每位儿童参加服务的预计时间。其次，学前教育机构须为参加学前教育服务的所有儿童保持出席及缺席记录，有效的出席及缺席记录可以为学前教育机构申请可资助儿童时数提供支持，还有助于学前教育机构跟踪儿童缺席的具体情况，以便采用缺席规则。记录内容包括儿童的姓名，儿童实际的出席日期和次数，儿童的任何缺席记录，对儿童出席及缺席记录的注解，员工每天2次的出勤登记。

（二）财务报告

学前教育机构每年都要向教育部和社区（包括家长、教师和毛利家庭）报告教育部提供的经费是如何支出的，且须报告经费支出的明细[6]。在每年的6月30日，学前教育机构都需要向教育部提交经过审计的上一个财政年度的财务报告。如果学前教育机构没有完成财务报告要求，学前教育机构可能会被取消经费补助。财务报告中应包括以下内容：会计政策的说明；财务效益说明（收益和损失明细），包括从教育部获得的具体资助，如学前教育经费补助金、20小时免费学前教育津贴、公平基金、偏远地区学前教育服务年度补贴；财务状况表（资产负债表）；权益变动表；说明每种经费支出情况的财务报表附注等。

（三）资金审计

教育部需要对资助经费进行审计，目的在于核实学前教育机构申请和收到的资助数额是否正确，核实学前教育机构是否满足保持记录的要求，提供建议并协助学前教育机构保持记录[7]。在审计开始前，学前教育机构须提供相关的文件给教育部的审计员。审计员会在访问学前教育机构前写信通知该机构，并说明访问的时间与学前教育机构需要准备的证明材料。一般情况下，审计员对一所学前教育机构的审计需一整天，并且由一名能够回答审计员提出的任何问题的工作人员陪同。在结束访问时，审计员通过口头报告的形式向学前教育机构汇报结果。通常在访问后的两周内，教育部会将一份正式的书面报告反馈给学前教育机构负责人。当然，若对审计结果有异议，负责人可以在20个工作日内以信件的形式提出上诉。

三、新西兰政府学前教育经费投入对我国的启示

（一）明确政府在财政性学前教育经费投入中的主渠道职责

学前教育经费作为支撑学前教育发展的关键条件，其主要分担者是政府和家长[8]，而鉴于学前教育是一种准公共产品，政府应该承担主要的职责。所以，明确政府在学前教育经费投入中的主渠道职责，是推动学前教育健康发展的保证。在新西兰，政府对学前教育事业的财政性拨款是学前教育经费的主要来源，通过设置全方位的经费类型，使其对学前教育经费的资助始终保持在80%左右，这个资助比重反映了新西兰政府对学前教育发展所承担的主要责任，同时彰显了学前教育的公益性。

与新西兰相比，虽然我国的学前教育经费一直在不断增加，但数量非常有限，与其他阶段教育经费相比，学前教育经费占总教育经费的比重也一直非常低，未超过1.5%[9]。正是由于我国政府对财政性学前教育经费投入不足，幼儿园收费标准较高，使得家长在分担学前教育费用时承担了较高的比例。我国学前教育成本分担目前的现实情况是政府分担40%左右，而家庭却承担了50%甚至更多的比重，这无疑给家庭带来了沉重的负担[10]，严重削弱了学前教育的公益性。因此，对于完善我国学前教育经费投入而言，理应进一步明确政府在经费投入中的主渠道职责，通过设置多方位的学前教育专项发展经费，以满足学前教育不同利益主体的需求，有效推动学前教育的健康、普惠发展，而这也是深入贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“非义务教育实行以政府投入为主”的客观要求。

（二）完善政府对财政性学前教育经费投入配置的结构引导

学前教育经费投入的合理配置是影响学前教育事业均衡发展的重要因素之一。投入到学前教育领域的经费能否得到有效运用，取决于学前教育经费投入配置的结构是否科学合理。为保证学前教育的均衡发展，新西兰政府以公平和质量为导向，注重以儿童生均资助和学前教师资助为抓手，设立了多元化的经费结构类型，一方面，重视对不同发展水平地区学前教育经费的均衡投入，如设立公平基金和偏远地区学前教育服务年度补贴；另一方面，强调对不同性质学前教育机构的均衡投入，如注册的公立和私立学前教育机构都享有平等的机会去申请经费资助。新西兰这种均衡的经费分配资助体系保证了来自不同地区、不同类型的学前教育机构都能获得政府资助，同时使来自不同文化和背景的儿童都有机会接受学前教育服务。

而与新西兰相比，我国财政性学前教育经费投入在配置过程中产生了不均衡现象。如在区域配置上存在明显的东中西差异，《中国教育经费统计年鉴》显示，东中西财政性学前教育经费投入总量的平均值分别为12.93亿、4.06亿、5.81亿[11]；在不同性质幼儿园的经费配置上存在明显的公办与民办差异，有研究显示，东部某发达省份2010年教育部門办幼儿园的生均财政投入为4746.26元，而同属公办性质的集体园为828.07元，民办幼儿园只有25.61元[12]。由此可见，经费配置不均衡是我国财政性学前教育经费投入所面临的主要问题，因此亟需完善政府对学前教育财政性经费投入配置的结构引导。借鉴新西兰的经验，我国要进一步加强对中西部及偏远地区的财政支持力度，提升对民办幼儿园的财政扶助水平，以生均资助和教师资助为关键突破口，增强对不同区域和不同性质幼儿园的资助力度，实现学前教育的均衡发展。

（三）加强政府对财政性学前教育经费投入中利益主体的约束力度

资本的逐利性使得社会主体对学前教育的投入存在追求利润最大化的倾向[13]，因此，为规范学前教育经费的合理使用，必须加强政府对学前教育经费投入的利益主体的约束力度。在新西兰，政府建立了健全的经费投入运行方式，从经费投入的记录、财务报告、审计等方面对各利益主体的行为进行了严格约束。通常学前教育经费会由政府划拨给教育部，然后由新西兰教育部统一进行管理。教育部对学前教育经费的管理非常严格，符合条件的学前教育机构才能获得资助，且随时须保持儿童的注册记录以及出席和缺席记录，教育部将会根据学前教育机构所填写的申请表进行针对性的资助。同时，受到资助的学前教育机构须每年上交本机构的财务报告，向教育部、儿童家长、社区报告该机构学前教育经费的支出情况，使经费使用更加透明化。而且更为关键的是，教育部还会指派特定的审计员对学前教育机构的经费情况进行详细核查。正是完善的学前教育经费运行方式，确保了新西兰财政性学前教育经费投入的规范和有效。

而与新西兰相比，当前我国实行“地方负责，分级管理”的学前教育管理体制[14]，县域是发展学前教育的主体。但是我国县域学前教育经费管理机制却不健全，尤其在经费的预算、划拨、使用、监管、指导、调控等方面的具体制度和办法都不同程度地存在一些问题[15]，因此，亟需推动县域学前教育经费管理机制的改革。借鉴新西兰的经验，我国应严格管控经费的申请过程，确保符合经费资助条件并拥有办园资格的公办和民办幼儿园能够享有申请资格；规范经费的使用范围和标准，确保获得资助的幼儿园按照经费设立的目标去使用，引导幼儿园记录和公开经费的使用过程，促进幼儿园经费的透明化管理；强化经费的监管力度，明确财政、审计等相关部门对幼儿园的经费监督，对经费使用过程中的违法违规行为进行有效查处，以确保经费的合理有效使用。

【参考文献】

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[3] Ministry of Education.What is Equity Funding [EB/OL].https：//www.education.govt.nz/early-childhood/funding-anddata/funding-handbooks/ece-funding-handbook/chapter-10-equity-funding/10-1-what-is-equity-funding/.2018-12-15.

[4] Ministry of Education.Annual Top-Up for Isolated Services[EB/OL].https：//www.education.govt.nz/early-childhood/ funding-and-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/chapter-5-other-ece-funding/5-1-annual-top-up-forisolated-services/.2019-01-03.

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[6] Ministry of Education.Financial reporting： General information[EB/OL].https：//www.education.govt.nz/early-childhood/ funding-and-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/chapter-12-financial-reporting/12-1-financial-reportinggeneral-information/.2019-01-08.

[7] Ministry of Education. Funding claim audits and record keeping audits[EB/OL].https：//www.education.govt.nz/earlychildhood/funding-and-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/chapter-11-record-keeping/11-2-funding-claimaudits-and-record-keeping-audits/.2019-01-08.

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[9] 李宏堡，王海英.OECD 国家学前教育成本分担现状及其启示[J].学前教育研究，2015（3）：26-37.

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[11] 刘占兰等.中国学前教育发展报告[M].北京：教育科学出版社，2013：105.

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[13] 邬平川.我国学前教育投入的政府责任探究[J].教育學报，2014（6）：94-99.

[14] 庞丽娟，范明丽.“省级统筹 以县为主”完善我国学前教育管理体制[J].教育研究，2013（10）：24-28.

[15] 廖其发.我国县域教育经费管理体制与机制改革研究[J].西南大学学报（社会科学版），2015（9）：71-80.

本文系奕阳教育研究院青年学者研究项目“我国幼儿园园长退出机制研究”（项目编号：SEI-QXZ-2018-21）的阶段性研究成果。

通讯作者：李慧，lihui_shuijing@163.com

（助理编辑 王平平）