重构简约高效基层治理体系的中国经验——一个内外平衡机制改革的解释性框架

李 文 钊

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

理想的基层治理体系应该是一种平衡的治理体系，它需要各方力量有效平衡以实现其问题的解决、民众需求的满足和社会的良性运行(1)周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。。现实中，作为基层治理核心的基层政权由于处于国家政权的末梢，其自身的能力、资源与专业的有限性，与自上而下的压力与自下而上的需求的双重冲击形成了鲜明的反差，导致了基层治理体系的不平衡，这种不平衡诱发了各种基层治理的困境与问题。从不平衡走向平衡是基层治理改革的方向，也是理解各个地方开始推行基层治理改革的“钥匙”。简而言之，基层治理改革的路径存在差异，但是总体方向是从一种不平衡的基层治理体系走向平衡的基层治理体系。北京市基层治理改革始于“街乡吹哨，部门报到”的机制改革，并尝试通过街道改革、权责调整、社区共享共治的结构性、制度性和系统性变革来建立简约高效的基层治理体制。这使得基层治理的北京市经验，受到越来越多的学者关注，并且也上升到国家改革的顶层设计层面。北京市基层治理改革通过机制改革、制度改革、机构改革和社会改革等一系列举措，重构了内外平衡的基层治理体系，实现了不平衡的基层治理体系向平衡的基层治理体系转型。对于北京市基层治理改革，一些学者从问题解决、街道赋权等角度进行了讨论(2)孙柏瑛，张继颖：《解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑：北京市“吹哨报到”机制观察》，《中国行政管理》，2019年第4期。。本文基于重构平衡的简约高效基层治理体系视角，将基层治理嵌入中国国家治理体系之中，为北京市基层治理的经验提供一种新的解释。

一、国家政权末梢的基层政权体系：不平衡及其问题

郡县治，天下安。地方治理是国家治理的基础，其治理能力和水平直接关系国家长治久安。很多学者将改革开放以来中国经济增长归因于地方政府间的实验与竞争，这进一步说明了地方治理的重要性。基层治理又是基础中的基础，它是国家与社会之间互动的界面和接触点，一方面国家的法规、政策和计划都需要在基层中落实，所谓“上面千条线，下面一根针”，另一方面民众直接与基层政府打交道来实现自身诉求，此所谓国家治理的“前端 ”。这意味着，作为基层治理的重要治理主体，基层政权既是国家和地方政府的代理人，又是民众诉求的主体，基层政权的多重角色、民众的多样性诉求和基层公共事务的复杂性使得基层治理面临着较多的挑战和难题。因此，国家政策的落实和民众的获得感，都依赖于基层治理的质量。

越来越多的学者认识到，国家治理应该遵循平衡逻辑，只有建构国家治理的平衡观才能够实现国家治理体系和治理能力现代化(3)何哲：《构建平衡的国家治理观：破解国家治理的单一理论神话》，《探索》，2019年第2期.。罗豪才教授最早将平衡论思想引入行政法，强调现代行政法不应是管理法、控权法，而应是“平衡法”，其存在的理论基础则应当是“平衡论”，认为在行政机关与相对一方的权利义务关系中，权利与义务在总体上应当平衡(4)罗豪才, 袁曙宏,李文栋：《现代行政法的理论基础：论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》，1993年第1期。。何哲对国家治理的单一理论神话进行了批判，提出了建构一种平衡的国家治理观的设想，并认为平衡意味着体系之间的平衡和条件约束、人与制度之间的平衡，这从理论的角度论证了国家治理平衡观的重要性(5)何哲：《构建平衡的国家治理观：破解国家治理的单一理论神话》，《探索》，2019年第2期。。事实上，财政联邦主义学者很早就认识到平衡性对于政府间关系的重要性，他们主张财政联邦主义的理论基础之一就是实现财政平衡原则，认为在不同层级政府之间划分职责时应该遵循该原则(6)Olson, M. The principle of “fiscal equivalence”: the division of responsibilities among different levels of government. The American economic review, 1969, 59(2), 479-487.。

国家治理的平衡观，不仅是一种理论的存在，更是一种现实的存在。很多学者尽管没有提出国家治理的平衡观，但是他们使用了与平衡相对的“矛盾”来讨论国家治理的基本性问题，并将国家治理放入一对根本性矛盾中来讨论，而破解矛盾就是形成平衡的过程。周雪光是从矛盾论的角度研究中国国家治理逻辑的典范性学者，他在发现中国国家治理一系列矛盾的基础之上，将中国国家治理的根本性问题归结为“权威体制与有效治理”之间的矛盾，认为这一对矛盾可以解释中国国家治理中重复出现的现象，如集权与放权的交替往复、整顿治理的运动型机制、绵延不断但收效甚微的政治教化活动、举步维艰的科层政府理性化和法制建设发展、政策执行中的变通和共谋行为等(7)周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。。集权与分权的讨论，也涉及平衡问题，需要建立一个平衡集权与分权的中央与地方关系治理模式，以实现“统治风险”最小化(8)曹正汉：《中国的集权与分权:“风险论”与历史证据》，《社会》，2017年第3期。。

基层治理体系作为国家治理体系的组成部分，也需要建构平衡的简约高效治理体系。基层治理质量的高低，取决于平衡的简约高效基层治理体系的建构。对于基层治理体系而言，当来自上面的压力过多，或者来自民众的诉求过多，而基层政权又没有足够能力和资源应对时，就会产生不平衡的基层治理体系，这是基层治理问题产生的根源。由于基层政权处于国家治理体系的末梢，也是民众需求和诉求的前端，这使得不平衡的基层治理体系既可能来自体制内部，涉及基层政权与体制中条块政府的关系 ，也可能来自社会外部，涉及基层政权与民众和社会的互动过程。体制内部的不平衡主要是由自上而下的压力型体制与自下而上的反馈缺失所导致的，这意味着基层政权没有进一步释放压力的渠道，在缺乏与上级政府谈判力的情况之下，就会使得基层政权处于弱势而导致体制内不平衡。

为了讨论的方便，我们将基层治理体系的不平衡性划分为如下三类，即治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术不匹配、治理资源与治理需求不匹配。这些不平衡，导致了基层治理中面临的种种问题。基层政权与上级政府和国家之间是委托与代理关系，由于科层行政系统的特征，使得基层政权需要服从上级政府的命令，执行国家的政策、法令和规章。“上面千条线，下面一根针”就是对基层政权最好刻画，基层政权需要同时接受来自“块块”政府和“条条”政府的指令，这使得基层政府所面临的治理任务是多样化的。与多样化任务相比，基层政权的治理能力普遍不足，很多乡镇政府一般只有50个左右的编制，需要应对上级政府和50多个县级部门的行政要求。上级政府或部门为了自身任务的完成，通过采取监督的方式来促使基层政权完成任务，这使得基层政权面临着各种各样的检查和监督，检查和监督成为基层政权的新负担。

由于压力型体制和向上负责，使得基层政权在完成上级任务和回应民众需求中，将工作重点放在前者而忽略后者，这会形成治理资源配置与治理需求之间不匹配。这种不平衡性构成了基层治理体系的外部不平衡，它意味着基层政权不能够将资源有效配置到民众最需要的问题上。导致外部不平衡的最重要原因是上级政府的议程设置与民众的议程设置之间存在错位，基层政权的主要议程由上级政府设定，这使得基层政权主要以满足上级政府的需求作为主要职责，不能够及时回应民众需求。当上级任务与民众需求不契合时，基层治理会呈现出很多问题。在这种不平衡的基层治理体系之下，很可能会出现政府提供的公共服务并不是民众需求的，而民众需求的公共服务，政府又不能够及时予以供给。简而言之，在基层公共事务治理、公共问题解决和公共服务的生产方面，供给与需求之间不匹配，出现事务下移而重心没有下移等问题。这也会导致在基层治理中，政府与公民之间相互不信任。

二、迈向内外平衡的基层治理体系：理解中国基层治理改革的解释性框架

针对不平衡的基层治理体系，各个地方都开启了多样化的基层治理改革来应对难题，以提升基层治理水平和能力。在这些不同的基层治理改革路径中，目前比较有影响的、典型的改革路径主要有三种模式，即上海市改革、浙江省改革和北京市改革。上海市改革和北京市改革代表了在大城市中探索基层治理改革的路径，而浙江省改革则是省级层面实施基层治理改革的典型代表。它们的很多改革经验，都被广泛学习、研究和借鉴，有很多经验上升到国家层面在全国范围内推广。

上海市改革可以追溯到2005年的区域化党建，大范围改革始于2009年，而2015年则是改革系统化的分水岭，它代表了上海市率先探索出了大城市基层治理改革的集成经验(9)叶敏：《城市基层治理的条块协调:正式政治与非正式政治：来自上海的城市管理经验》，《公共管理学报》，2016年第2期。。早在2005年，上海市就开始探索通过区域化党建来实现条块整合，党作为整合力量的雏形开始成型。2009 年，上海市委、市政府发布《关于进一步加强社会建设的若干意见》，街道被明确具有“监督专业管理”的职能。与此同时，上海市静安区探索在街道层级推行大部制改革，将街道原有的十几个科室调整为“六部一室”，对应街道职能调整了部门设置。上海市2014年将“创新社会治理，加强基层建设”列为市委1号重点课题开展调研，并于2015年形成了“1+6”文件成果，形成了基层社会治理改革的“上海经验”。“1”是《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，提出了创新社会治理加强基层建设的基本原则，“6”是“深化街道体制改革、创新居民区治理体系加强基层建设、组织引导社会力量参与社区治理、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、完善村级治理体系加强基层建设、社区工作者管理办法”等6个配套文件。上海市改革试图为建立完善的基层治理体系和治理能力现代化提供系统的解决方案，而其改革方案中最有影响的还是街道改革，主要是致力于解决条块矛盾，通过赋权增能来处理好街道和区政府部门派出机构与垂直机构之间的关系，这是体制内纵向和横向系统的全面改革，旨在实现属地管理与专业化管理的有效平衡。

与上海市在街道改革方面的影响相比，浙江省改革更多以社会改革为重点，在促进政府与社会良性互动、鼓励社会自治方面进行了有益探索。20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了发动和依靠群众，坚持矛盾不上交、就地解决的“枫桥经验”。1963年，毛泽东同志曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。此后，2013年开始，浙江省桐乡市率先开始探索自治、法治和德治合一的基层社会治理实践探索，成为新时代的“枫桥经验”。针对桐乡市的经验，有研究者指出：“桐乡市按照‘费随事转、权随责走’的原则，梳理了村(居)委会‘需依法履行的36 项事项’和‘需协助政府工作的40 项事项’两份清单，划清‘行政权力’与‘自治权利’界限，推动基层自治组织职能回归。”(10)郁建兴，任勇：《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》，《学术月刊》，2018年第12期。这意味着自治的前提是处理与政府之间关系，政府为自治提供框架结构。在促进“三治整合”的实践中，浙江省桐乡市发展了百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、道德评议团等来为自治、法治和德治提供组织基础。事实上，浙江省桐乡市“三治融合”只是近些年来浙江省基层社会治理改革的一个典型代表，浙江省其他地方还推行了类似变革，如“奉化等地探索的村务村民公决制度、天台民主决策的五步法，尝试为乡村公共事务治理建立规范化的民主秩序；温岭的系列‘民主恳谈’实践着力将协商民主引入基层治理过程，以协商增强公共事务治理的公共理性；武义的村监会及宁海的‘村级小微权力36 条’，尝试为乡村公共权力的运行建立有效的监督制约机制；新昌的乡村典章致力于糅和村民自治制度与村规民约，培育乡村秩序的内生机制；浦江通过弘扬教义文化，挖掘乡村传统道德资源在基层治理中的作用”(11)张文显，徐勇，何显明，姜晓萍，景跃进，郁建兴：《推进自治法治德治融合建设,创新基层社会治理》，《治理研究》，2018年第6期。。由此可见，基层治理的浙江省改革更多在重新发现社会，通过培育自治精神，让社会能够实现良性运行与协调发展，改变国家强、社会弱的局面。

北京市基层社会治理改革始于党建引领的“街乡吹哨，部门报到”机制创新，随后通过街道改革、权责调整、“接诉即办”、社会共建共享共治改革等一系列变革，逐步发展成为一场系统、全面和深入的基层治理体系变革，它是对上海市改革和浙江省改革的进一步深化和发展，有可能为中国社会基层治理体系改革提供重要的样本和经验。北京市基层治理社会体系改革，正在探索建立简约高效的基层管理体系。

结合前面对不平衡的基层治理体系的表现形式和问题的讨论，我们可以在国家与社会关系的框架之下，将平衡的基层治理体系总体上划分为内部平衡和外部平衡两个层面，重构平衡的基层治理体系是内部平衡和外部平衡的再平衡过程。一方面，平衡的基层治理体系依赖于国家政权能否为基层政权发挥作用提供良好支撑，这是基层治理体系内部平衡的核心内容。另一方面，平衡的基层治理体系依赖于社会自身的活力和自治力，基层政权与社会组织能否有效合作，是基层治理体系外部平衡的核心内容。基层公共事务是内部平衡和外部平衡的连接者，不同治理主体因为基层公共事务治理而发挥作用，共同形成了基层治理体系。只有内部平衡与外部平衡的有效平衡，简约高效的基层治理体系才有可能建构。在重构平衡的简约高效基层治理体系中，党的领导和人民中心发挥重要作用，党的领导是平衡的设计者、领导者、促进者和稳定者，而人民则是平衡的参与者、接受者和目标者，二者共同构成了平衡的简约高效基层治理体系的基石(见图1)。

通过图1的分析框架可以看出，所有的基层治理改革都需要探索基层政权与基层社会之间的关系，重心下移与赋权增能是针对基层政权而言的，共建共享共治的治理格局则针对基层社会而言，核心是两者之间关系的再平衡。上海市的改革者拥有系统性思维，他们将基层社会治理改革中各个要素、各个领域和各个方面放在统一的框架之下来思考，是大城市基层社会治理体系改革的最早探索者。浙江省的改革者主要是认识到社会具有自治的能力和可能性，通过激活和赋权社会，基层社会中很多问题就可以在自发秩序中得以解决。由于北京市改革具有良好的前期基础和后发优势，代表了基层治理体系改革的集成创新和最新探索，具有系统性、全面性和深入性的特征，为了叙述的方便，本文将结合北京市基层治理改革的经验讨论平衡的基层治理体系的建构方案。

三、内部平衡机制建构：吹哨报到、街道改革与权责调整

针对治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配，北京市以吹哨报到机制改革为先导，通过街道改革、条块关系再调整和整合机制建构等一系列举措，将治理重心和资源下移、实现权责匹配、治理专业性和能力性提升，开启了基层治理体系的内部再平衡。对于科层系统中的权责不平衡、资源配置不平衡和能力不平衡，基层人员用“看得见的管不住，管得着的看不见”“五指分散不成拳”“八个大盖帽管不了一个破草帽”等进行了非常形象的概括。这些问题，从根本上涉及基层社会中各种正式政府机构之间关系的调整，尤其是涉及街乡等基层政权与条块之间的关系，表面是基层公共问题得不到有效治理，其背后则是基层社会中政府机构的权力配置、职责关系和整合机制问题。只有建立内部平衡的基层治理体系，才能够对科层资源进行有效配置，实现基层政府机构与基层公共事务之间的有效匹配。对于基层公共事务治理，需要处理两个根本性问题：一个是不同的公共问题分别由哪些部门来承担，这是对基层社会中各种政府机构权责的界定；另一个是一个公共问题需要多个部门来配合，涉及跨部门、跨层级、跨领域的问题时，如何进行有效的集体行动？

北京市的基层治理改革始于处理跨部门、跨层级和跨领域的问题，它试图通过“吹哨报到”的机制改革来实现条块关系的整合。北京市对基层治理的改革发源于平谷区在治理金矿盗采时开创的“乡镇吹哨，部门报到”机制，在随后的系统思考中升华为“党建引领，街乡吹哨，部门报到”，并且纳入2018年的1号改革，在全市推广。为了更好地推行“吹哨报到”机制改革，北京市抓住了街道改革这一重点，开启了全方位的基层治理变革，其核心是以街道改革为主线，通过职能调整、机制改革和制度变革来建构适应基层公共事务特征的基层治理模式(见图2)。

对于基层社会的政权体系而言，以街道、乡镇为代表的基层政权和政府部门的派出机构是主体，基层治理体系的内部平衡主要是处理多层级的条块关系，建构一个重心下移、权责一致和相互协同，能够与基层公共服务相匹配的基层政权体系。如图2所示，我们将北京市重构内部平衡的基层治理体系改革划分为四个方面，即机构改革、职责改革、制度改革和机制改革，这些改革既是对中央精神的贯彻，也是北京市经验的探索。

“街乡吹哨，部门报到”的目的是为了通过机制变革来促进问题解决，其核心是条块关系的调整。一旦考虑在什么情况之下街道可以吹哨，政府部门的派出机构需要配合街道采取哪些行为，就涉及基层社会中不同治理主体的权责划分。北京市编办副主任吴松元明确指出，街道职责清单是吹哨报到的试点基础(12)吴元松：《街道职责清单:“吹哨报到”的试点基础》，《前线》，2018年第8期。。2018年4月，市编办、市委组织部联合印发《北京市街道党工委和办事处职责清单(试行)》(京编办发〔2018〕12号，以下简称《街道职责清单》)。《街道职责清单》分党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6个职责板块，共111项。在《街道职责清单》中，街道“负责”“承担”的主责主业约占24.1%，“组织”“协调”其他部门共同完成的职责约占34.5%，“参与”“协助”“配合”的职责约占41.4%。2019年出台的《关于加强新时代街道工作的意见》将街道的职责定位为公共服务、城市管理和社会治理三个方面，将街道能力建设概括为统筹协调能力、服务能力、管理能力和动员能力，这使得街道职能更加清晰，为建立简约高效的基层管理体系奠定了职能基础。

职能改革最终需要落实到机构上，这是中国特色的机构、职能与编制三定规定的核心内容。机构改革是建构内部平衡的基层治理体系的基础，其核心是处理基层社会中不同政府机构之间的关系，主要包括：(1)街道办事处自身内部机构的调整；(2)街道办事处与派出机构、执法机构之间的关系；(3)街道办事处与下级机构之间的关系。《北京市街道办事处条例》以6个职责板块为基础，分别设立民生保障、城市管理、平安建设、社区建设、综合行政执法等内设机构。对于派出机构，《北京市街道办事处条例》规定其职权为：“统一领导、指挥调度区人民政府工作部门派出机构，对其工作考核和人事任免提出意见和建议。”此外，街道还在从联合执法向综合执法转变，实体化街道综合执法机构以街道名义开展执法，公安、消防、市场监管等派驻机构需要接受街道的统一指挥调度。尽管街道是最重要的基层政权，但它要发挥作用，还需要更深入基层，这涉及对基层社会中更基本单元的组织。对此，《关于加强新时代街道工作的意见》指出：推动基层管理资源和工作力量向网格下沉，建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。街巷长和“小巷管家”等是街道向社区和基层延伸的具体体现，这也是街道机构改革的重要组成内容。

对于街道与条块的关系，主要是通过制度变革来实现街道赋权，这些权利为建构内部平衡的基层治理体系奠定了制度基础。《关于加强新时代街道工作的意见》重点下放给街道“六权”：(1)辖区设施规划编制、建设和验收的参与权；(2)全市性、全区性涉及本街道辖区范围内重大事项和重大决策的建议权；(3)职能部门综合执法指挥调度权；(4)职能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议权；(5)多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权；(6)下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。这些参与权、建议权、指挥调度权、统筹协调和考核督办权、支配权实现了“不平衡权力”的“再平衡”，让街道在承担属地管理职责时，拥有了更多与之相匹配的权力，避免了属地管理成为部门推卸责任的借口。

由于基层社会的复杂性，使得基层社会政权体系由一系列政府组织或机构组成，街道只是其中最重要的基层政权，这使得不同政府组织之间协调成为基层社会治理的重要难题。这些协调难题通常又被称之为“条块关系”，其核心是街道、乡镇政府与派出机构和政府部门之间的关系。为了让基层社会中不同政府机构和部门之间形成合力，北京市在地方探索的基础之上，形成了“街乡吹哨，部门报到”机制，要求在街道和乡镇吹哨之后，各执法部门及时报到，共同解决执法难题。为了规范不同类型的“吹哨”，北京市明确了“街乡吹哨”的三种类型，即综合执法类吹哨、重点工作类吹哨和应急处置类吹哨。对于“报到”，北京市在解决基层问题中，形成了四种“报到”形式，即驻区党组织和在职党员“双报到”、执法力量到综合执法平台“报到”、街道干部任街巷长沉到基层“报到”、通过“周末卫生大扫除”组织党员干部到现场“报到”。通过北京市的经验可以看出，“吹哨报到”作为一种整合机制，实现了基层治理内部体系的再平衡，它是建立内部平衡的机制改革路径。

四、外部平衡机制建构：问需于民、接诉即办与共建共享共治

当基层治理体系存在外部不平衡时，最终会通过一定的传导机制促使内部结构不平衡。简而言之，内部结构因为没有及时调整其结构而不能够适应环境，从而出现了结构的张力而出现不平衡。基层治理的内外平衡体系是一个动态调整过程，也是一个相互调适和相互作用的过程，内部平衡需要适应外部平衡而具有可持续性，外部平衡需要依据内部平衡而得以支撑。从基层政权体系存在的目的看，其内部结构是否平衡，其功能是否实现，最终需要接受环境检验和能够实现外部平衡。“群众无感，干部不满”是内外不平衡的真实写照和形象概括，而干群紧张和冲突更是外部不平衡的高级形态。由此可见，外部平衡具有决定性作用，其本质是基层政权体系的功能与环境需求相匹配。

治理资源与治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表现，其更深层次的不平衡是结构不平衡和互动不平衡。这样，结构不平衡、互动不平衡和供需不平衡构成了外部不平衡的三种表现形式，它们是基层治理体系外部平衡机制重构的着眼点。结构不平衡主要是强调国家与社会在基层社会治理中发挥作用的不平衡，无论是国家过强，还是国家过弱，都不能够很好地实现良好的基层社会治理，需要国家与社会的某种平衡。互动不平衡主要是强调国家与社会之间双向沟通存在偏差，要么国家不能够有效地从社会中获取信息，要么社会不能够及时将信息反馈给国家，双方有效沟通才是平衡的基础。供需不平衡主要是强调国家治理重点、治理任务、治理资源配置与民众的治理需求、社会的治理问题之间存在偏差，这种不平衡是由于结构不平衡和互动不平衡造成的。结构、互动与供需构成了分析基层社会治理外部不平衡的三种主要视角，也是重构外部平衡的路径。北京市基层治理改革在“吹哨报到”、街道改革和职责调整的内部平衡的基础之上，开始关注国家与社会之间的外部平衡，促进国家政权建设和基层社会之间良性互动，通过问需于民、“接诉即办”、共享共治格局的建构，实现结构平衡、互动平衡和供需平衡，重新建构基层治理体系的外部平衡体系(见图3)。

一般而言，治理视角下的基层社会中国家政权建设主要通过两种途径来实现，一种是直接治理，另一种是间接治理。直接治理意味着国家作为治理行动者在基层社会中发挥重要作用，根据其他主体发挥作用的程度，直接治理大致上分为等级治理、合作治理和参与治理三种形态(13)李文钊：《理解治理多样性：一种国家治理的新科学》，《北京行政学院学报》，2016年第6期。。等级治理意味着国家通过强制的方式来实现对基层社会治理，从某种程度上它可以看作是基层治理的“缺省状态”，即没有治理时的状态。合作治理意味着国家与其他主体共同对公共事务进行治理，政府与其他主体会受到规则的约束，相互之间通过信任、规范、网络来约束彼此行为。参与治理意味着国家在治理过程中处于主导地位，通过制度途径允许其他主体参与来实现权力分享，这是治理的最常见形态。间接治理意味着国家不直接参与治理过程，但会为治理过程提供规则和约束，并且当出现问题时，会成为争端和冲突的最后解决者。自主治理是间接治理的理想形态，如浙江省推行的自治、法治和德治的乡村治理体系就可以看作是间接治理的典型代表。从某种程度上说，间接治理属于“在国家阴影”之下的治理，表面上看没有国家，但是治理离不开国家提供的制度约束和规范。基层治理体系外部平衡机制的建构过程，就是对直接治理和间接治理重新调整的过程，通过平衡国家力量与社会力量来实现治理目标。

北京市在基层治理变革中，通过问需于民、接诉即办和共建共治共享治理格局实现结构、互动和供需平衡，从而推动直接治理和间接治理的各自平衡和整体平衡。要实现治理的供给与需求平衡，就需要问需于民。2019年2月，北京市出台的《关于加强新时代街道工作的意见》中明确提出，“推动基层管理资源和工作力量向网格下沉，建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系”。网格管理的目的是为了发现问题，以便能够及时解决问题。北京市为了实现基层力量的下沉和有效协同，以网格管理为依托，将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化体系“组团式”管理，统一调度使用。通过街巷长和“小巷管家”，根据问题和需求来供给治理，北京市对基层治理中供给与需求的不平衡进行了再平衡。

除了问需于民外，北京市还通过“接诉即办”来回应民众的诉求，实现从政府与民众之间的单向互动向双向互动转型。从2019年1月1日开始，北京市将各类服务热线整合到12345市民服务热线，实现咨询、举报、建议、投诉“一号通”，集中受理群众的诉求，将街道(乡镇)管辖权属清晰的群众诉求直接派给街乡镇，街乡镇要闻风而动、全时响应和接诉即办，区政府同时接到派单并负责督办。这从两个方面改变了市民服务中心的功能定位：一方面市民与政府之间的互动媒介从多界面向单一界面转变，市民可以通过一个热线反应所有问题，这既有利于回应市民需求，又有利于政府对问题进行整合；另一方面问题的解决机制发生了变化，市民服务中心第一时间将问题反馈给直接解决问题的机构，减少了中间环节，有利于提升行政效率。为了实现“民有所呼，我有所应”，北京市还对328个街道的响应率、解决率和满意率进行考核，将排名靠后的单位进行通报，这使得办理时间、速度和效果都有所提升。

要实现基层治理体系的外部平衡，除了实现政府与市民之间的有效互动之外，还需要在合作治理和自主治理上下功夫，真正实现共建共治共享的治理格局。北京市非常重视社区和社会组织在基层治理中的作用，形成社区和社会组织参与基层治理的共建共享共治格局。实现共建共享共治的治理格局，一方面政府要通过购买服务、协作网络等方式来实现合作共治，另一方面也需要发挥社会自治力量，促进社区自治和社会组织参与社会治理。

五、内外平衡机制建构的基石：党的领导和人民中心

平衡的基层治理体系不仅需要内部平衡结构和外部平衡结构的建构，而且还需要内部平衡和外部平衡之间的相互平衡。内部平衡和外部平衡是平衡的一体两面，两者相互联系、相互影响和相互作用，真正的平衡是内部平衡和外部平衡的共同平衡。一方面，内部平衡结构需要适用外部平衡体系，只有与外部平衡相协调，才具有可持续性；另一方面，外部平衡结构也需要内部平衡体系来支撑，一旦内部平衡体系没有建立起来，最终也会导致外部平衡结构被打破，从平衡走向不平衡。这也使得内外平衡的基层治理体系建构成为一项复杂的人类技艺活动，它需要通过试错、实验、学习和设计等环节才能够实现预期目标。

在建构内外平衡的基层治理体系中，党的领导和人民中心是基石，前者是平衡的领导者，后者是平衡的目的。中国共产党和人民在内外平衡的基层治理体系中，承担着跨界性和纽带性的角色。党的领导意味着其可以统筹考虑基层治理体系的内外平衡，并且在内外平衡中处于领导者、调节者和沟通者的位置。从某种程度上看，党既是系统的设计者，又是系统的要素，党需要承担平衡的基层治理系统的设计者和参与者双重角色(14)李文钊：《从实验主义治理到设计主义治理：党和国家机构改革的新逻辑》，《教学与研究》，2019年第2期。。

人民既是内外平衡的基层治理体系的目标和评判者，又是内外平衡的基层治理体系的参与者。基层治理体系是否平衡，最终需要由人民来评判，也主要是满足人民的需求，人民的需求得到满足就是平衡的基层治理体系。人民也是内外平衡的基层治理体系的重要贡献者，他们在不同平衡体系和系统之间平衡都发挥着关键作用。一方面，他们将需求和信息向基层政权反馈，在一定权限范围内自治，实现外部平衡；另一方面，他们也是内部平衡体系的重要贡献者，人民的需求是内部平衡体系得以建构的重要参考点。

与其他地方相比，北京市非常重视在基层治理体系变革中坚守党建引领和以人民为中心。在2019年发布的《关于加强新时代街道工作的意见》中，明确提出“提高城市基层党建工作水平，加强党对基层治理的全面领导”，并且给出了实现党的领导的具体举措。在这些举措中，非常突出街道党工委对地区治理重大工作的领导体制机制，完善党工委对重大事项、重点工作和重要问题的决定权，并且强化党工委对各类组织的领导权。而党要实现对基层治理的领导，就需要加强自身建设，因此北京市非常重视城市基层党建体系。而党建最终需要提升基层治理质量和水平，这使得北京市非常重视党建和基层治理的深度融合，通过建设服务型党组织建设、发挥社区党组领导作用等来实现党建引领基层治理创新。以人民为中心是北京市推行党建引领街道改革的最终目标，更是判断一切工作好坏的最终准则。“民有所呼，我有所应”、“接诉即办”、“共建设共享共治”等举措都是回应人民需求、突出人民主体地位和以人民为中心的具体体现，北京市正在建立对人民更友好和回应更便捷的基层政权体系，推动基层治理体系的深刻变革。