全面建成小康社会背景下中部地区“全面崛起”的实证检验——基于中部地区6省81个地市级政府的绩效考察

徐 阳

(教育部社科中心，北京 100080)

作为中国经济社会发展的重要区域，中部地区包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省及湖南省，辖制6省81个地市级行政区域。长期以来，相对于全国尤其是东部地区，中部地区在经济、社会等领域均存在着明显差距(1)王圣云，许双喜：《中部经济崛起度动态评估与新常态下促进崛起的战略对策》，《华东经济管理》，2016年第1期。。自2004年政府工作报告提出“促进中部地区崛起”以来，我国开始进一步加大对中部地区发展的支持力度。中部地区的“崛起”战略，以及近期一些研究中提出的“中部坍塌”等现象，正持续获得全国上下的高度关注。

全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步。党的十八大报告明确指出，要坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上对全面建成小康社会中“全面”这个关键词作了明确阐释：“全面建成小康社会，强调的不仅是‘小康’，而且更重要的也是更难做到的是‘全面’……‘小康’讲的是发展水平，‘全面’讲的是发展的平衡性、协调性、可持续性，要实现对领域、人口和区域的全面覆盖，这对中部崛起提出了更高的要求。”(2)中共中央文献研究室：《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，中央文献出版社，2016年，第1页。在全面建成小康社会背景下，如何深入推进中部崛起战略的实施，实现中部地区在经济发展、市场监管、社会管理、平衡发展以及政府内部管理等领域的“全面崛起”，是时代赋予我们的重要使命。作为战略落地的主要执行者，中部地区地市级政府在中部地区“全面崛起”过程中扮演着关键角色。因此，为了检验全面建成小康社会背景下中部地区全面崛起的效果，本报告依靠海量数据集成的地方政府绩效信息数据库(3)本文所使用的地方政府绩效信息数据库、评估指标体系及历年评估数据，属于中国社会科学院政治学研究所贠杰研究员主持的中国社会科学院创新工程项目“行政管理体制改革与政府绩效评估研究”(2016ZZXS004)的成果。本项目的一级指标包括政府对外管理职能绩效和政府内部管理职能绩效；在二级指标中，前者包括经济发展、市场监管、社会管理、公共服务和平衡发展等五类绩效，后者包括依法行政、行政效能、行政廉洁、行政成本、政务公开等五类绩效；三级指标则是由120个具体评估指标组成；指标数据均取自国家和地方各级统计年鉴、部门专项年鉴、各级地方综合年鉴、地市级政府工作报告、地市级政府经济与社会发展统计公报、地市级政府信息公开年度报告、各类专业数据库等公开数据源。具体内容可参见贠杰主编的《中国地方政府绩效评估报告No.1》(社会科学文献出版社，2017年)一书，本文不再赘述。，针对中部地区81个地市级政府的绩效数据(4)贠杰：《中国地方政府绩效评估报告No.1：实验性评估》，社会科学文献出版社，2017年，第12页。，按“全面覆盖”的要求，从综合绩效、分职能领域绩效等方面(5)贠杰：《中国地方政府绩效评估：研究与应用》，《政治学研究》，2015年第6期。进行评估分析。需要特别说明的是，鉴于地方政府绩效的展现具有一定的时滞，以及考虑地方政府绩效评估对象的当期压力因素，本文选取的是2014年的数据。另外，为应对政府绩效评估的“复杂多变性”(6)张书涛：《政府绩效评估的多层治理与偏差控制：一个政策协同的分析框架》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第6期。，该项评估的对象涵盖全国4个直辖市、15个副省级市以及317个地市级政府等多个层次，本文选取的数据仅为地市级政府一级。

一、地市级政府综合绩效的特点

作为评价各级政府的基本标准，政府综合绩效是本项评估中最重要的部分。整体而言，2014年度中部地区所辖地市级政府综合绩效不太乐观，一是区域政府综合绩效整体水平有所下滑，二是区域内政府综合绩效均衡发展状况堪忧。另外与2012年类似，2014年度中部地区区域内政府综合绩效领跑者竞争依旧激烈。

(一)区域政府综合绩效整体水平有所下滑

分析发现，中部地区所辖地市级政府综合绩效整体水平位居全国中下游。图1显示，2014年度中部地区所辖地市级政府综合绩效平均得分为5.0分。与2012年相比，中部地区不仅继续被东部地区的5.7分甩在身后，还被东北地区的5.2分所超越，排名下降到全国第3名；同时也应看到，中部与东部的平均得分差距由2012年的0.5分进一步扩大到2014年度的0.6分，与全国平均水平的差值也有所上升。以上数据都说明，中部地区地市级政府在2014年度的综合绩效有一定下滑。

(二)区域内政府综合绩效均衡发展状况堪忧

研究发现，中部地区所辖各地市级政府之间综合绩效的均衡发展状况堪忧。图2中可以看到，在2014年度中部地区地市级政府综合绩效中，二、三等绩效比例为69.1%，比2012年的76.5%下降了7.4个百分点，相对于西部地区的领先优势也在缩小。另外，中部地区的四等绩效地市级政府数量由2012年的10个升至2014年度的18个，而东北地区则由7个降至仅4个。这在一定程度上反映出，2014年度中部地区所辖地市级政府在综合绩效层面不仅整体不佳，而且相较于东北地区，其在各层面上的均衡发展状况也不容乐观。

(三)区域内政府综合绩效领跑者竞争依旧激烈

2014年度中部地区地市级政府综合绩效领跑者的竞争状况与2012年类似，依旧十分激烈。2014年度，芜湖市、合肥市和马鞍山市成为中部地区地市级政府综合绩效前3名，其中芜湖市和合肥市也是中部地区进入全国绩效前20名仅有的2个市。可以看到，安徽省地市级政府综合绩效在2014年度中表现极为出色。2012年的中部第7名全国第34名的安徽省省会合肥市2014年度升至中部第2名全国第14名，但依旧与其在2010年中部第1名全国第8名的表现有一定差距，其在省内虽然反超马鞍山市，但仍被另一个后起之秀芜湖市所压制。2012年刚刚杀到中部第1名全国第13名的长沙市本次再次回落至中部第8名全国第59名，但在湖南省还是一枝独秀。领头位置更迭如此频繁，说明中部地区当前正处于飞速发展的阶段。

在具体排名中，一方面，中部地区的前10名中仅有4个进入了全国的前50名，较2012年少了5个，且省际分布不够均衡。其中，安徽省的芜湖市、合肥市、马鞍山市、铜陵市所占4席依旧牢固。湖南省原占的2席目前仅剩长沙市，株洲市则大幅下滑至中部第13名。江西省原占2席的南昌市、新余市全部掉出前10名，景德镇市后来居上。河南省的郑州市依旧稳居前10名。山西省则在太原市基础上增添了晋城市，湖北省则依旧没有地市级政府进入中部地区前10名。安徽省淮北市排在中部地区第10名，位居全国第70名，相比2012年中部第10名铜陵市所居的全国第54名，退后了16个名次。另一方面，就中部地区后10名的地市级政府而言，则依旧全部“稳居”全国第250名之后。其中，湖南省的怀化市、张家界市、娄底市占3席。2012年仅占1席的湖北省此次占了3席，即黄冈市、咸宁市、随州市。河南省的周口市和信阳市占2席。山西省仅吕梁市占1席。江西省仅吉安市占1席。安徽省原占2席已全部“脱困”，此次没有地市级政府进入中部地区后10名。可以看到，安徽省地市级政府不仅在领头位置表现出色，且在发展中没有出现“顾头不顾尾”的情况，呈现出良好的发展势头。

二、地市级政府分职能领域绩效的特点

作为评价各级政府的另一类重要标准，政府分职能领域绩效也是本项评估的重点部分。本研究将政府职能划分为对外职能管理和内部管理两大部分。在对外职能管理中，又将其细化为经济发展职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能和平衡发展职能；内部管理职能则包括依法行政、行政效能、行政成本、行政廉洁和行政公开等5项评估指标。通过与全国各地区所辖地市级政府分职能领域绩效平均得分比较发现，中部地区各分职能领域绩效全部位居全国中游，其中经济发展、市场监管与平衡发展绩效名列全国第2名，社会管理、公共服务与内部管理绩效名列全国第3名。与2012年排名情况相比，2014年度中部地区各分职能领域绩效排名变动不大。围绕六大职能领域，本节将对中部地区及各省、各地市级政府的政府绩效进行分项评估。

(一)经济发展绩效

本研究使用经济增长、经济结构以及经济效果三个二级指标综合衡量经济发展绩效。分析发现，中部地区所辖地市级政府经济发展绩效整体水平位居全国中上游。数据显示，中部地区所辖地市级政府经济发展绩效平均得分为5.1分，继续高于东北地区的4.9分和西部地区的4.3分，位居全国次席，仅落后于东部地区的6.6分。联系中部地区综合绩效分等可以进一步看到，相比于综合绩效，中部地区在经济发展绩效的表现要更好一些，二、三等绩效数量达到65个，四等绩效数量较少。另外，就全国各地区所辖地市级政府经济发展细分领域绩效状况而言，中部地区经济增长绩效仅次于东部地区，但经济结构绩效表现稍差，经济效果绩效也仅高于西部地区，总体表现并不像经济增长一样出色。具体到地市级政府经济发展绩效的表现上，长沙市、郑州市、合肥市、南昌市四个省会占据中部地区地市级政府经济发展绩效前4名。其中，长沙市在经济发展领域继续着2012年的高光表现，高居全国第1名。郑州市紧随其后，居中部地区第2名全国第7名。合肥市和南昌市也进入了全国前20名。虽然在经济发展领域拿下了全国第1名，但就经济发展绩效进入全国前150名的地市级政府总量来看，中部地区从2012年的44个大幅度下跌到2014年度的38个，整体上表现不佳。

(二)市场监管绩效

为了更好地衡量市场监管职能的绩效，本研究将市场监管职能划分为企业行为监管、产品质量监管以及市场秩序监管三个子领域，进而计算各指标得分并排序。分析发现，中部地区所辖地市级政府市场监管绩效整体水平位居全国上游。从全国各地区所辖地市级政府市场监管绩效平均得分中可以看到，中部地区所辖地市级政府市场监管绩效平均得分为5.3分，高于东部地区的5.2分和西部地区的4.8分，仅低于东北地区的5.8分，居全国次席，延续了2012年的良好发展态势。在六大职能领域中，市场监管领域是中部地区2014年度不多的表现较好的领域。在中部地区所辖地市级政府市场监管绩效前10名和后10名中可以看到河南省地市级政府在市场监管领域的强势地位。河南省在2010年中部地区市场监管前10名中占据7席，在2012年评估中下滑至2席，而2014年度包揽了中部前10名，其中驻马店市、濮阳市、南阳市、焦作市、鹤壁市、洛阳市、商丘市7个地市级政府集体进入全国前10名。另外，河南省市场监管绩效最“差”的漯河市实际上也位于中部地区第21名全国第32名。在2014年度全国前30名中，中部地区占19个，占比高达63.3%。江西省虽然没有2012年亮眼，但依旧有3个地市级政府进入全国前30名。虽然就后10名来看，中部地区市场监管也不是尽善尽美，如湖南省全部14个地市中的9个位于150名以外，其中，湘西自治州甚至位列全国倒数第2名。但就整体而言，以河南省为代表的中部地区市场监管绩效水平已经达到了一个比较高的层次。

(三)社会管理绩效

结合理论研究和我国的现实情况，本研究将社会管理职能划分为三个方面：社会组织与人口管理、社会安全管理以及社会保障和就业，在此基础上计算各指标得分和综合得分。数据显示，中部地区所辖地市级政府社会管理绩效整体水平位居全国下游。2014年，中部地区所辖地市级政府社会管理绩效平均得分为4.7分，落后于东北地区的6.0分和西部地区的5.3分，与东部地区持平，与全国平均水平也有0.4分的差距。对比2012年数据可以看到，2014年中部地区一等社会管理绩效政府数量为3个，在2012年10个的基础上整整减少了7个，占比为8.6%，远远落后于东北地区的46.9%和西部地区的20.3%，仅略高于东部地区的7.9%。整体来看，中部地区地市级政府的社会管理绩效表现不佳。在地市级政府社会管理绩效排名上，2014年度中部地区表现也不理想，没有任何一个地市级政府在社会管理绩效方面进入全国前30名，表现最好的恩施土家族苗族自治州位列全国第40名。2012年中部地区社会管理绩效表现尽管也不出彩，但没有一个地市级政府排到全国前300名开外，而2014年度则有湖北和江西两省的鄂州、抚州、南昌、随州4个地市级政府位于这一“尴尬”行列。

(四)公共服务绩效

根据目前我国地方政府提供公共服务的实际内容，这一职能的范围可以划分为基础设施、科技教育、医疗卫生以及文化体育四个方面。分析发现，中部地区所辖地市级政府公共服务绩效整体水平位居全国中下游。2014年，中部地区所辖地市级政府公共服务绩效平均得分为4.9分，低于东北地区的6.0分和东部地区的5.7分，仅略高于西部地区的4.7分，居全国第3名。应当看到，中部地区地市级政府的公共服务绩效不仅与东北地区、东部地区存在一定差距，且同2012年一样都未能达到全国平均水平，与西部地区也未拉开差距，这都映射出中部地区公共服务绩效的“尴尬”境地。另外，中部地区各地市级政府在公共服务领域绩效的标准差也高于其他三大地区，表现很不均衡。例如在中部地区所辖地市级政府公共服务绩效前10名中，山西省和安徽省延续2012年的表现，继续包揽前10名，其中山西省的太原市、运城市、晋城市独占前3名，且位列全国第1、第4和第5名，表现出色；但遗憾的是，安徽省的阜阳市和宿州市位列全国前300名之外，给安徽省在本领域的表现增添了些许暗淡。河南省则“包揽”了后10名中的7席，与其在市场监管领域的亮眼表现形成了强烈反差。地方政府是否难以兼顾“管理严”与“服务好”？值得深思。

(五)平衡发展绩效

本研究以环境保护、城乡平衡发展以及区域平衡发展三项指标作为平衡发展的代理指标和变量。分析发现，中部地区所辖地市级政府平衡发展绩效整体水平位居全国中上游。数据显示，中部地区所辖地市级政府社会管理绩效平均得分为5.3分，位居全国第2名，落后于东部地区的5.9分，高于东北地区的5.2分和西部地区的4.7分。可以发现，中部地区得分虽然比全国平均水平的5.2分略高，但与东部地区依旧差距显著。在省份层次上，安徽省、湖北省及湖南省的平衡发展绩效得分继续2012年的良好表现，位于全国平均水平之上，江西省和河南省回落至全国平均水平之下，山西省在本领域则“一如既往”地表现糟糕，连续三次评估(2010年、2012年、2014年)都位列中部倒数第1名。应当看到，安徽省地市级政府在平衡发展领域拿出了高光的表现，有3个地市级政府进入到了全国的前10名，且黄山和池州两个市包揽全国前2名。山西省全部11个地市级政府中的4个位列中部后10名，虽然少于2012年的6个，但仍存在“积重难返”的问题。江西省则表现出一定的颓势，在后10名中占了4席，其在本领域两极分化的局面有继续恶化的趋势。联系江西省近两次评估中在经济发展领域的出色表现，不仅让人再次对经济发展和平衡发展能否共存这个问题产生困惑。

(六)内部管理绩效

内部管理作为政府管理中与对外职能管理相对的另一大领域，其绩效高低对于政府管理的意义也举足轻重。本研究从依法行政、政府效能、行政廉洁、行政成本和行政公开等5个领域近20项客观、可量化、以结果评估为导向的具体指标角度，对中部地区地市级政府内部管理绩效进行了全面的测量、评估和分析。数据显示，中部地区所辖地市级政府内部管理绩效平均得分为4.9分，低于东部地区的5.5分和西部地区的5.1分，仅高于东北地区的4.3分，居全国第3名，且低于全国平均水平5.1分。对比2012年的数据可以发现，中部地区与东部地区的差距再次被拉大。应当看到中部地市级政府在政府内部管理领域的发展难以令人满意。对比中部地区所辖地市级政府内部管理绩效前10名和后10名的情况可以看到，与2012年类似，中部地区地市级政府在内部管理绩效方面依旧缺乏突出个体，仅合肥和新余两个市进入了全国前20名，后10名被湖北省8个地市级政府集体“霸榜”。值得注意的是，湖北省剩余4个市也均未进入全国前150名，在本领域呈现出“崩塌”的境况。

三、结论与讨论

中部崛起是一项需要长期规划稳步推进的重大工程。通过中部地区综合绩效和分职能领域理解的评估结果可以清晰发现：当前，无论是就综合绩效而言，还是就分职能领域绩效而言，中部地区都尚未实现“全面”的“崛起”。评估结论本身或许并不重要，重要的是从评估结果中探求当前发展中存在的问题，以期为中部崛起战略的进一步完善提供启发。

(一)社会管理是中部地区综合绩效下滑的关键原因

从公共管理学科尤其是政府绩效评估领域的视角看，“好”的政府指的是综合绩效高的政府。借助于统计学中的正态分布方法，本研究引入绩效等级这一概念，为评判政府综合绩效或分职能领域绩效的高低提供了一种可行方法。绩效等级由基于各地市级政府绩效得分的平均值和标准差构建的正态分布所框定。其中，一级绩效为得分高于平均值加一标准差的区域，绩效表现好；二级绩效为得分高于平均值但低于平均值加一标准差的区域，绩效表现较好；三级绩效为低于平均值但高于平均值减一标准差的区域，绩效表现一般；四级绩效为低于平均值减一个标准差的区域，绩效表现偏差。

通过分析中部地区8个“好”政府(即一等绩效的地市级政府)的分职能领域绩效等级发现：四等绩效仅出现1次(合肥市的市场监管)，且仅有2个地市级政府(合肥市、郑州市)同时具有2个及以上三等或四等绩效。进一步扩展分析范围至32个“较好”以上政府(即一等绩效、二等绩效的地市级政府)发现：四等绩效仅出现9次，且没有任何一个地市级政府同时具有2个及以上四等绩效，具有四等绩效和2个及以上三等绩效的地市级政府也仅有3个(焦作市、黄山市、荆门市)。以上数据说明，若想成为一个“好”政府，需要在各分职能领域尽可能都达到“好”的标准，即实现全面发展。另外也能看到另一种现象，如三等绩效的鹰潭市、许昌市、长治市、鹤壁市和开封市都有一等绩效且无四等绩效，四等绩效的怀化市有二等绩效且无四等绩效，这些地市级政府实现了有一定特色的均衡发展，但综合绩效等级却未能更进一步，这也在一定程度上说明“全面”未必就“好”。

六大职能领域中有哪些职能“拖累”了中部地区综合绩效？其中哪个职能“拖累”的最为严重？对比本次评估(2014年度数据)和上次评估(2012年度数据)可以得到答案。在上次评估中，中部地区得分高于全国平均得分的职能领域有经济发展、市场监管、社会管理、平衡发展4个，低于全国平均得分的职能领域有公共服务和内部管理2个；而在本次评估中，中部地区得分高于全国平均得分的职能领域减少为经济发展、市场监管及平衡发展3个，低于全国平均得分的职能领域增加为社会管理、公共服务及内部管理3个。对比两次评估发现：中部地区的经济发展、市场监管保持了较高水平，但优势在缩小；平衡发展是不多的亮点；社会管理未能保持全国平均水平；公共服务、内部管理长期低于全国平均水平，且差距正在扩大。进一步分析2014年与2012年的差值之差可以看到，社会管理领域是本次评估中中部地区综合绩效下滑的关键原因。中部地区在社会管理领域的差值之差较大，远远超过其他5个领域，下滑最为严重，应引起有关部门的高度重视。

(二)“适度”的单极发展有利于全省发展

表1 2014年中部地区五省会首位度与各领域绩效全国排名

首位度的概念是城市发展理论研究中率先提出的。一般以第一位城市与第二位城市的常住人口比值来表示，也有使用GDP的情况(7)雷仲敏、康俊杰：《城市首位度评价：理论框架与实证分析》，《城市发展研究》，2010年第4期。。“首位度要体现一个省会城市的担当”，作为省内乃至区域的核心城市，省会应为省内的、周边的城市提供辐射带动、功能和服务，形成政策协同、分工配合、联动效应，构建伙伴园区、产业链、上下游，减少恶意竞争(8)《每经专访全国人大代表、南京市市长蓝绍敏:首位度提升以城市为中心,伴随而来的是更大的责任》，每日经济新闻：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627513054242412009&wfr=spider&for=pc，访问日期：2020年1月1日。。通过对省会首位度数值与五大职能领域(经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、平衡发展)，以及政府内部管理其他四个领域(依法行政、行政效能、行政成本、政务公开)，乃至政府综合绩效得分的比较分析，可以对省会首位度这一工具的具体应用场景进行初步探索。如表1所示，本文使用GDP比值的测算了2014年中部地区5个省会的首位度。(9)城市GDP数据引自国家统计局城市社会经济调查司编：《中国城市统计年鉴(2015)》，中国统计出版社，2015年。另外，由于4个直辖市、15个副省级市具有相近的行政规格、经济体量和人口特征，为了增强可比性，本项研究将19个直辖市和副省级市作为一个单独序列进行评估排序，将317个地市级政府作为一个单独序列进行比较评估，因此湖北省省会武汉市(副省级城市)不在本项对比之列。评估结果显示，各市首位度分别为：长沙市2.9，南昌市2.0，合肥市2.2，郑州市2.1，太原市1.9。应当看到综合绩效排名最高的省会，既非首位度最高的长沙市，也非首位度最低的太原市，而是首位度稍显“平庸”的合肥市。另外，这一现象在经济发展和内部管理两个职能领域也较为显著。以上数据在一定程度上说明，省会首位度过高过低都对本省整体发展不利，只有当首位度适度时，省会才能既集中全省的优质资源，又能通过产业转移、智力支持等方式反哺省内其他区域，进而实现全省全区域的共同发展。

在全面建成小康社会的关键时期，中部崛起作为中国经济社会发展的重要环节，应以在经济发展、市场监管、社会管理、平衡发展以及政府内部管理等领域的“全面崛起”作为现实目标。本文研究则显示，加强社会管理，推动“适度”的单极发展，或将成为中部地区实现“全面崛起”的抓手。针对中部崛起战略的实施，习近平总书记指出：“要坚持稳中求进工作总基调，紧紧围绕中部地区崛起，深化改革、发挥优势、创新思路、统筹兼顾，确保经济持续健康发展、社会和谐稳定。” 2016年12月国家出台的《促进中部地区崛起规划(2016至2025年)》对中部地区崛起的工作思路、重点任务以及政策支持作了进一步的明确，从中可以发现，党和国家对中部崛起的筹划和实施是全面和周密的(10)《〈促进中部地区崛起规划(2016至2025年)〉政策解读》，国务院新闻办公室网站：http://www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1535229/1535229.htm，访问日期：2020年1月1日。。未来，在党和国家关于中部崛起政策的指导下，中部崛起必将成为一次“全面崛起”。