国有科技型企业混改探索新模式——技术转移型PPP模式

文=付学博 胡 钰 肖 雪

目前，利用混改手段支撑国有科技型企业市场化改革的实施措施有限，大多集中体现在人才激励机制上，而对于如何利用混改方式提高国有科技型企业科技创新能力和科技成果转化效率的方式方法很少涉及，因此本文探索性地提出将技术转移型PPP模式应用于国有科技型企业的混改当中。

近年来，国有企业混合所有制改革不断深化，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，指出了发展混合所有制经济的若干路径，具体到企业混改层面，要求国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，为科技创新领域实施混改提供了方向。同时，国务院也印发《改革国有资本授权经营体制方案》，强调最大限度减少政府对市场活动的直接干预，积极引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能，这也为市场主体参与混改提供了更好的空间。在这种形势下，PPP模式也逐渐成为国企混改的一种模式。

另外，财政部、科技部和国资委联合发布《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》，股权激励等中长期激励工具再次被启用，之后，国资委又相继发布《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》和《关于中央科技企业实施分红激励工作指引》，对中央科技型企业实施分红和股权激励提出了具体要求。国务院国资委也出台了《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》，强调激发科技创新动能，增加科技创新的转移转化、科技创新价值、科技创新的产业化等重要内容，提出要充分发挥科技型企业在技术创新决策、研发投入和成果转化中的主体作用。

国有科技型企业PPP模式理论研究

（一）科技创新领域PPP模式在国有科技型企业中应用的理论基础

早在2008年，很多创新型国家已经大力发展PPP模式，在科技创新领域形成一股PPP热潮，目前，有大于70%的OECD国家采用PPP模式来发展科技创新，PPP模式逐渐成为国际上的主流创新政策工具。习近平总书记在2014年两院院士大会的讲话中明确指出：“要着力从科技体制改革和经济社会领域改革两个方面同步发力，改革国家科技创新战略规划和资源配置体制机制”。2015年5月19日，《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》出台，明确要求推进科技领域PPP合作，公私合作模式在科技创新领域的应用几乎涉及所有方面，在重大创新专项、战略研发项目、科技成果转化项目、风险投资领域、科研设施设备领域、科研机构建设领域等均有所应用，这一系列的政策支撑也为国有科技型企业采取PPP模式进行混改提供了新的路径和方向。

目前对科技创新PPP模式的定义主要有两个比较权威的说法，第一个是OECD为完善科技创新体系，针对不断变化的创新环境，促进区域经济发展，于2005年对科技创新PPP做出如下定义：“公共部门和私人部门建立一种合作伙伴关系，并且双方在决策过程中，联合研究，共同投入资金、人力、设施，共享信息，用以实现科技创新领域的特定目标”。我国国有企业混合所有制改革在科技创新领域的应用可以借鉴科技创新PPP模式，通过利用国有企业和私营企业的合作等方式，共同投资、共同研发，最终实现双赢的局面。同时，OECD根据不同的政策目标将科技创新PPP模式分成四种类型，这四种类型之间并不相互独立，存在一定交叉关系。第一种类型是任务导向型科技创新PPP，主要目的是保证技术发展初期所需的融资；第二种类型是市场导向型科技创新PPP，主要目的是帮助企业构建其自身的技术竞争力；第三种类型是产业与科技关系导向型科技创新PPP，主要目的是推动技术、公共产品、公共服务以及社会福利的发展；第四种类型是网络集群导向型科技创新PPP，主要目的是通过提高个体区域创新能力的发展从而提高地理集群技术的整体发展。

我国学者郭铁成在OECD对科技创新PPP定义的基础上进行改进和补充，重新进行定义：“公私合作中的‘公’是指公共部门或公共领域；‘私’是指企业等市场主体或市场领域，公私双方通过市场化运作的方式，来完成公共项目的过程。”因此，国有科技型企业可以作为公共领域代表，确定项目的标准，提供部分资金或特许权，私营企业按照合同约定提供产品和服务。

英国的独立创新部门“创新英国”与私营部门通过科技创新PPP模式进行合作，在整个创新链中，从基础研究到商业化应用，“创新英国”及时提供所需资金，这些投资创造了全新的技术市场和行业，这些投资也是作为普通私营部门不能也不敢轻易提供的。也有学者将PPP模式在俄罗斯科技创新领域的实际应用归纳为：技术转移型、需求导向型、资源整合型，并发现其公私合作缺乏基础和创新的内在动力，同时其风险投资发展得比较薄弱；日本创新领域PPP模式可以划分成了四种类型：重大创新专项型、技术转移型、技术预测型和合作网络型；伯昂研究院创始人崔丽君，从事PPP项目相关理论和应用研究多年发现，PPP市场朝着新的热点领域发展，投资主题也朝着多元化的方向推进，PPP项目为了追求规模效应，开始大量促进投资巨大的云服务和数据中心业务等科技相关项目的崛起。而在创新驱动型下，科技创新、管理创新和金融创新等创新驱动力将会催化出新兴的PPP行业市场，而具有创新能力的私营企业也将更受PPP市场的欢迎，也将逐渐成为众多国有科技型企业实施混改的首选。我国学者万劲松对典型国家以PPP模式撬动社会资本投入科技创新的方式做了总结与归纳，将其分成三种类型：（1）建设PPP机构、平台或网络；（2）设立PPP计划或基金；（3）发展多层次创新伙伴关系。

具体计划清单如下所示：

国外也有很多机构和学者对科技创新PPP进行研究：例如，爱尔兰科技创新咨询委员会研究发现，近年来，越来越多的科技研发项目强调公私双方的合作关系。PPP模式在过去的几十年中逐渐成为非常重要的更具目标性和针对性的科技创新形式，在很多地方成为国家的重要任务。国外学者Bingisser认为，科技创新领域PPP模式是一种新型的合作理念，主要用于解决区域层面、国家层面以及国际层面的不同领域的问题，例如：城市规划、经济发展、环境保护、知识和技术转移等问题，该理念主要帮助政府解决某些特定的目标，因此没有一个确切的定义，主要将其作为一种具有新文化特征的解决问题的公私合作方式；Asakawa和Som表示，在一些新兴国家或发展中国家，科技创新领域PPP模式，最初的目的可能是用于基础设施建设，但很多企业参与其中的主要动机却是增加自身的隐性知识，他们认为这对他们核心研发团队的发展以及技术系统的集成尤为重要。

现阶段，国有企业已经不再仅仅作为市场化创新产品的借鉴者和应用者，而在科技创新方面也承担重要角色。因此，利用公私合作模式开展我国的创新服务，有效促进各类创新主体合作共享，增强创新资源的整合能力。

（二）技术转移型PPP模式在国有科技型企业中应用的理论基础

科技成果转化又称为技术转移，主要指将企业或者高校、研究机构中的创新成果，通过商业化的运作方式转移到市场的过程，而技术转移型PPP模式属于科技PPP的一个重要方面，主要是指利用公私共同投资入股等方式展开技术转移项目，同时私营企业可以根据合作项目的技术成熟度、融资规模以及项目实施周期等不同的属性，选择最佳的合作方式以及合作规则，签署与之相适应的合作协议。

科技成果转化项目或称技术转移项目对于国有科技型企业而言，一般提供的是服务国家战略的产品或服务，因而一般关注更多宏观的公共效益，对于微观的市场化运作效果没有判断能力，因此很难识别科技成果转化项目中的各类创新风险。而私营企业以市场为主体，通过企业运营科技成果转化项目，可以提高创新效率，能更好地优化配置创新资源，实现利益最大化，在理论层面上具备可行性。

近些年，很多国家已经开始利用PPP模式来推进技术转移项目，例如：韩国未来创造科学部于2016年展开了“未来技术对接”活动，帮助公共领域的研发成果在私营企业中吸收消化，并进行创业以及推进技术转移项目；英国政府商业、创新与技能部下属的科技战略委员会开展了“英国知识转移伙伴计划”用于帮助企业和公共领域建立合作伙伴关系，旨在协助企业在研发过程中能更好地利用知识单位的科研成果，从而促进科研成果产业化、商业化的进程。该计划支持英国大学生带着科技研发成果到中小企业中，通过1-3年的工作，帮助科研成果产业化，公共领域提供科技成果转化过程中75%左右的资金，经统计每1英镑投入可以得到5英镑的回报，创造4个工作机会；日本文部科学省下设的日本科学技术振兴机构（JST）为集中解决国家技术转移任务与私营部门合作开展了具体的技术转移计划项目，主要有A-STEP计划、S创新计划以及COI计划等；以色列利用PPP模式的研究成果转化计划——诺法（NOFVA）帮助研究群体充分了解市场需求和趋势，私营企业也能获得活动领域下的突破性研究成果。一般来讲，PPP模式在技术创新领域的应用为三种，适用于竞争前沿技术的公私伙伴，适用于关键共性技术的企业伙伴，适用于技术转移的转移伙伴，构建PPP创新投入机制，建立技术创新的市场导向机制，可以更好地引导社会资金投入国有科技型企业技术与产品研发、知识技术转移和商业化应用。

国有科技型企业运用技术转移型PPP模式的必要性分析

（一）三维目标分析

对于国有科技型企业传统的科技成果转化项目，一般仅仅设立上级单位或项目计划中要求的单维的技术研发目标，并没有综合目标和整体解决方案，而引入社会资本后的科技成果转化项目，在设计目标时，私营企业会更关注后期产品的市场化效果，因此从技术研发到生产再到最后的科技成果商业化的整个创新过程都要制定合理的目标，将研发目标、生产目标、市场目标融合起来，形成三位一体的工程目标。例如，日本科技振兴机构作为公共领域代表，采用技术转移型PPP模式启动了一系列科技成果转化项目，其中包括A-STEP项目，A-STEP项目在立项阶段，为每个项目制定三维目标，其中，日本JST与日本CYBERNET有限公司合作开展的信号波型整形技术转移项目在立项时，制定其技术研发目标：利用该技术解决低电压导致的信息通信设备信号质量和强度较弱的问题；确定其产品目标：生产出低电压也可以适用的印刷电路板；确定其市场目标：截至2012年，该项技术生产的印刷电路板相关电子元件在全球市场规模达到4万3000亿日元，截至2025年，市场规模需达到6万4000亿日元。同时，技术转移型PPP模式的另一大特点是在三维目标的基础上，更强调维度与维度之间的适配关系，例如，技术研发目标与生产目标的适配、生产目标与市场目标的适配，其目标的设立需要将三个维度整合起来，保障其协调一致性，因此，利用技术转移型PPP模式可以帮助国有企业在推进混改进程中，能充分考虑各个环节的目标定位。

（二）双向需求分析

国有科技型企业利用技术转移型PPP模式在开展科技成果转化项目时，会涉及两大需求，一个是国有企业所要支撑国家战略、承担社会责任的公共需求，另一个是引入私营企业后，私营资本的市场需求。公共需求体现在国家在转移转化某项技术过程中，例如，国家制定某个领域的专项计划，需要国有科技型企业重点支撑的基础研究中的科技成果商业化，发挥国有资本的使用效率。市场需求是指，企业为满足其自身发展而迫切需要的技术研发以及技术转移转化方面的具体需求。

公共需求与私人需求的作用是双向的，一方面，公共需求是宏观的，需要落实到具体的研发环节才能得以实现。因此，国有科技型企业在立项时，其项目内容需要对企业具备吸引力，项目所属的技术领域也要有一定的吸引力，才能更好地吸引私营企业来帮助国有科技型企业实现公共需求。另一方面，私营企业的研发或技术转移需求也需要与国有企业的公共需求相匹配。因为国有企业在选择合作伙伴时，对企业会进行一定的甄选，会优先选择拥有多年产学研经验并且其发展路线与国家战略方向相一致的创新型私营企业，其私人需求与国家的公共需求更匹配，国有企业与这些企业合作才能形成新的经济增长点，最终形成公私双赢的局面。

传统的国有企业开展的科技成果转化项目，其公共目标比较明确，申报模式一般为自上而下的模式，缺乏企业用户的需求分析，而技术转移型PPP模式的项目更注重企业用户的技术转移需求，形成了用产学研多个创新主体公共作用的新局面，促进了国有企业与私营企业双方需求相互协调一致，例如日本A-STEP项目中，会提供一个公募阶段，日本JST会根据企业的需求来立项，该阶段为了更好地考虑企业的需求，JST专门根据技术转移项目不同的技术成熟度设立三种项目方式供企业选择：种子产品挖掘阶段、种子产品实用化验证阶段、种子产品的市场化发展阶段，因此技术转移型PPP模式更能充分表达私营企业的市场需求，可以有效保障国有企业科技成果转化落实落地。

（三）招标程序分析

在招标程序方面，技术转移型PPP项目也有其自身的特点，首先是竞争投标系统的公开公正性，《特许经营项目融资（BOT、PFI、PPP）》一书中对发展中国家PPP项目成功的关键性成功因素做出总结，其中在招投标阶段中，竞争投标系统的公平、公正性尤为重要，只有建立在公平公开的基础之上，才能实现促进公私合作的进行。与传统的国有企业与私营企业任务式的垂直管理方式不同，PPP模式属于契约式的管理方式，适用于多个创新主体联合研发，更注重公私双方的平等性，有利于保障竞争投标系统的公开公正，这样才能帮助国有企业选择出最佳的合作伙伴，实现良好的效果；而技术转移型PPP模式另一大特点是其招标决策机制的柔性化，相比传统的科研项目一般采用公开招标、邀标的方式筛选合作伙伴，技术转移型PPP模式一般采用更为柔性化的方式，例如：竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等方式进行，这种方式使得整个招标系统更智能，有利于促进国有企业与私营企业双方沟通协作，容错率更高；招标的最终目的是选择合作伙伴，而对于技术转移类项目，其合作伙伴一般以产学联合体的形式出现，而产学联合体的合作能力越高，越能实现研发优势互补，提高战略协同性，企业会与高校或者研究机构合作进行技术的转移或转化的工作，因此投标联合体的合作能力也是考察合作伙伴的重要方面。因此，在招标流程上，技术转移型PPP模式更能有效优化国有企业科技成果转化机制和流程。

（四）多元投入分析

国有科技型企业的科研项目包括技术转移类项目，其项目资金来源相对比较单一，一般为国拨资金，虽然部分项目也会有私营企业投入，但企业出资规模有限，主要以国有资本为主体，企业进行配套，这种单一化的资金来源很难做到资源的合理配置。而通过技术转移PPP模式来实施科技项目，可以整合各方资源，形成资源优势，国有企业也可以通过杠杆作用撬动更多的企业投入，从而能更好地实现国企战略目标，除了国有资本投入和企业投入，技术转移型PPP项目还会提供更多元化的融资可能性，诸如投资银行、商业银行以及各种创新基金等都是主要的融资渠道，在日本A-STEP项目中，其多元化的投入方式包括：日本政策金融公库（JFC）、日本中小企业联合会、日本产业革新机构、以及日本SUCCESS等金融机构和投融资机构等，这种多元化的融资方式，可以有效提高国有资本的运营效率。

（五）权益分配分析

权益分配问题一直也是影响国有科技型企业科技成果转化项目成功的关键因素。PPP模式的科技成果转化项目相对于传统的技术转移项目，其主要特点是秉承风险共担，利益共享，合作共赢的原则，私营企业可以获得项目所带来的创新利润，而国有企业也会获得相应的经济效益和社会效益，在项目实施过程中，公私双方需要同时承担创新风险，一旦项目失败需要根据既定合同共同承担损失。技术转移型PPP利益分配主要体现在两个方面。一方面是利润类分配机制，另一方面是知识财产类分配机制。《技术转移绩效管理》中也强调合理的利润激励机制能调动私营企业的能动性和创造性，通过利益导向的分配机制更能有效地实现技术转移的发展目标；而对于科技成果转化项目其知识财产类成果等科技直接产出，具有重要的价值，因此其知识财产的分配机制也能极大地激励企业的研发动力，最终实现项目效益最大化。

建议及对策

一是柔性化合作机制有效优化资源配置。技术转移型PPP模式的一个重要特点就是采取阶段性的方式开展科技成果转化项目，一般会根据科技成果转化的不同时期分成种子产品的挖掘阶段、种子产品的实用性验证阶段、种子产品的市场化阶段，根据参与合作的私营企业的融资规模以及项目实施周期等采用不同的市场化合作方法，签署不同的合作协议。这种柔性化的合作方式可以实现资源的有效配置。我国国有科技型企业如果能吸取技术转移PPP模式的优势特点，就可以更好地降低合作运行成本，提升研发成果质量，最终实现国有资本保值增值。

二是市场主体参与促进技术转移精准对接。国有科技型企业传统的科研项目在立项评审等阶段，一般市场主体参与程度较低，主要利用的还是国有企业内部的评估审核机制，因此对处于种子期的科研产品的市场化发展方向定位不准确，而利用技术转移型PPP模式来开展科研项目，私营企业会更关注产品的市场化效果，因此在技术转移的每一个环节都会参与和关注，一般来说，技术转移型PPP模式会在技术产品的每一个阶段为参与主体提供一个过渡性的审核、评价以及反馈的空间，针对产品进行规范化的筛选和检验，这种承上启下的结构化的成果转化流程可以保证科研产品从生产到市场的连贯性和完整性，满足无缝转移的要求，促进国有企业研发和市场的精准对接，降低研发投入成本，提高成果转化效率和国有资本使用效率。

三是科技与经济紧密结合加快成果转化效率。国有科技型企业混改引入技术转移型PPP模式，可以有效地将国有企业的战略规划能力、重大决策能力与企业、高校等应用技术的研究开发和工艺创新能力相结合，加快科技成果向市场转化的效率。相比之下，我国现在一些国有企业所属的科研机构存在独立于市场之外的现象，科技与经济联系程度还不够紧密，若引入技术转移型PPP模式，可以更好地保证国有企业集中资金、人力和物力，发挥整体优势，提高技术开发能力，形成规模效应，加快国有企业的科技成果转化进程，推进国有科技型企业混合所有制改革不断深化落实。