珠三角地方政府融资平台市场化转型建议

文=王瑞民 申现杰

珠三角地区融资平台通过剥离政府性债务、拓展新的融资渠道、提升资本运作能力、盘活土地等闲置资产、在传统平台业务基础上开展市场化经营集团化运作等方式加速谋求市场化转型。

在城市化与工业化发展进程中，地方政府融资平台曾发挥了积极的作用，但也因此形成了大量的政府隐性债务。2014年，中央为防范地方隐性债务风险，出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着融资平台公司的政府信用被抽离，地方政府不再允许新增融资平台类隐性债务。同年，修订后的新《预算法》明确了发行地方政府债券为地方政府融资的主要方式。融资政策的全面收紧，倒逼地方政府融资平台进行市场化转型。

为了解地方政府融资平台市场化转型进展、转型过程中遇到的突出问题，我们选择珠三角地区的广州、珠海、阳江、江门四地市进行调研，与政府相关部门、融资平台企业进行了座谈，并实地考察了广州水务集团、珠海城建集团等投融资企业。在此基础上，提出了加速地方政府融资平台转型的相关政策建议。

珠三角地方政府融资平台市场化转型进展

珠三角地区的地方政府融资平台大多数崛起于2008年国际金融危机爆发后国内提出四万亿元刺激计划期间，部分融资平台企业在43号文之前就已经开始探索市场化转型路径。广州市城投集团、广州水投集团分别在2011年、2013年退出了银监会的融资平台监管目录。

总体来看，珠三角地区在地方政府融资平台市场化转型中，不搞一刀切，而是根据原融资平台公司资产结构、主营业务及经营状况的差异，分类推进其市场化转型。对于只具备单一融资功能，偿债完全靠财政资金的“壳”类融资平台，主要采取“关、停、并、转”的改革方式。对于从事城市基础设施的融资、建设与运营，资产组合中兼有经营性、准经营性和公益性项目的企业，继续发挥其在城市建设中的作用。对于主营业务、核心优势突出的平台公司，则支持其做大做强，实现企业发展与公共服务相结合。接下来，将对除了“壳”类平台公司外的市场化转型举措进行梳理。

一是剥离政府性债务，退出银监会融资平台监管目录。沉重的债务负担是阻碍融资平台公司转型的重要因素。融资平台前期积累的存量政府性债务通过分批发行政府债券置换。如，广州水务投资集团在亚运会治水期间形成的190.2亿元政府性债务，于2018年4月全部通过政府债券置换完毕。市场化转型后债务负担大大减轻，可以“轻装上阵”，参与市场竞争。与此同时，通过政府注入资产、完善公司治理结构等举措，达到退出政府融资平台的条件，使其具备投资、运营准经营性项目的能力。广州向其所属的各投融资集团注入优质的国有经营性资产，改善其资产结构与现金流，使其债务规模与偿债能力相匹配。

二是拓展新的融资渠道，提升资本运作能力。广州市通过开展PPP项目资产证券化、发行企业债券、申请国家资本金专项建设资金等方式拓展新的融资渠道，资本运作能力大大提升。2018 年上半年，广州地铁集团、广州发展集团等投融资企业累计获批发行企业债券16支，金额561.1亿元。上述企业债券的发行，提高了融资平台公司直接融资比例，有效降低了融资成本，增强了企业自身的竞争力。

三是盘活土地等闲置资产。通过盘活土地等闲置资产，为融资平台市场化转型提供资金支持。广州水务投资集团在建设石井净水厂时，将净水设施建在地下，而地上整治、开辟为环境优美的公园，在公园周边的地块开发房地产，用公园的一流环境为房地产提供溢价，用房地产开发的收益来补贴污水处理资金的不足。珠海城建集团在建设珠海大剧院的过程中，配套建设了相应的商场、超市等商业设施，用出租商业设施带来的稳定现金流应对大剧院建设后的偿债压力。

四是在传统平台业务基础上开展市场化经营、集团化运作。针对经营收费不足以覆盖投资成本、仅靠市场难以达到供求平衡，需要政府补贴部分资金、资源的准经营性项目，广州市以资本金注入方式支持所属国企开展市场化融资。2017年，广州市实施城市轨道、铁路、城际轨道、综合枢纽、高速公路、粮食基础设施等资本金注入项目42个，年度计划投资450亿元。其中，广州市本级财政注入资本金189亿元，引导带动社会资本投资261亿元。

市场化转型中遇到的突出问题

一是基础设施建设资金不足。融资平台公司政府融资职能被剥离后，发行地方政府债券成为唯一的举债方式。目前地方政府债券发行采取限额管理，发债限额经“撒胡椒面”式的分配后，一个地级市往往仅能拿到几亿元的发债额度，与地方政府城市更新、城市片区建设与工业园区建设中的基础设施需求相比，实为杯水车薪。如，江门市“五大万亩园区”基础设施的资金需求达752亿元，目前仅到位10亿元。

转型中的融资平台公司主营业务受政府价格管制等原因，往往容易出现政策性亏损，难以靠自身的收益推进基础设施的建设与运营。就近年来兴起的PPP模式而言，由于每年从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，在各个地市基本为吃饭财政的情况下，能够提供的建设资金也极为有限。值得注意的是，2018年以来PPP政策收紧，市场化转型中的融资平台公司通过PPP方式参与城市基础设施建设的渠道也被堵死。财金【2018】54号文《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》中明确规定：“国有企业或者地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”。

二是“融资平台”摘帽难。如前所述，不少融资平台公司通过政府注入资产等方式，达到相关监管要求，已经退出了银监会的融资平台目录。但是向金融机构进行融资时，仍然被当作融资平台，即仍戴着融资平台的帽子。融资受到很大限制，资金成本较高，成为其市场化转型的掣肘。如，珠海城建集团在《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发【2013】10号）》中被划分为“退出为一般公司类”，即已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流量，能够全额偿还贷款本息，已整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。珠海市国资委也公开下发证明函证明，珠海城建集团不再承担政府融资职能。但部分银行等金融机构为规避政治风险和经济风险，仍然将珠海城建集团划分为“仍按平台管理类”类别，贷款审核标准收紧，不借或放款额度较低。相关企业负责人表示：“摘掉形式上的帽子容易，但是想真正彻底摘掉这顶帽子，消除在金融机构和社会公众心中的政府投融资平台的形象，仍然任重道远。”

三是薪酬待遇体系不够市场化阻碍转型。转型中的融资平台企业，其薪酬体系未与市场接轨，导致其“人才引入困难、流失严重、存量不足”，阻碍并延缓了企业本身的市场化进程。融资平台时期，主要承担为政府融资任务，不需要太强的专业技能与知识。转向市场后，必须依靠优质的人力资本为企业提供源源不断的活力，保持并增强其竞争力。而这些企业往往对人力成本采取“以岗定薪”而非“以人定薪”的方式，一年几万元的薪酬难以延揽优秀的人才加盟，在市场化转型中缺乏关键驱动力与竞争力。如，阳江恒财投融资集团在转型发展中，增设了金融板块，但其提供的待遇与当地金融企业的待遇相差甚远，难以招到理想的人才。

促进融资平台市场化转型的政策建议

合理定位地方政府融资平台职能。地方政府融资平台市场化转型，首要任务是合理定位地方政府融资平台职能。理顺政府与融资平台的关系，建立健全考核机制，通过注资、奖励、补助等方式促进融资平台转型。通过股权划转等方式，将市场化经营的国资企业股权划转至融资平台，扩充其现金流。建议在符合中央大政方针的前提下，部分基础设施和公共服务项目（尤其是投资大、回报率低、对社会资本缺乏吸引力的项目），可由政府直接委托基础设施领域的国有企业建设。此外，继续大力支持市场化转型中的融资平台公司积极扩展营利性业务板块，如三旧改造等，增强其自身的市场竞争力。

彻底摘帽，拓宽融资渠道。首先，对于已经退出融资平台目录的企业，应恢复其平等融资主体的地位，金融机构不应对其进行融资歧视。其次，积极拓宽融资渠道，尤其是直接融资渠道。一是降低债券融资门槛。对发行企业债券解决基础设施和公共服务项目的国有企业，适当放宽发行企业债券门槛准入、适当延长债券偿还时间。二是创新企业债券融资品种。目前，企业债券发债规模都比较大，通常都在5亿-6亿元以上，对应的发债平台净资产规模达24亿元以上，对于市、县级的国资平台而言，可考虑发行低市值的债券融资品种。

分类探索市场化的薪酬体系。对退出为一般企业类的融资平台，分类探索市场化的薪酬体系，积极引进一流的运营人才与技术人才。大力整合与引进人才相关的服务、培训、安居，以及子女教育、健康医疗等产业资源。尤其是对于传统平台业务之外的纯市场化业务板块，应在企业内部建立有别于融资平台传统业务板块的激励与考核制度，根据业务性质与业务能力，“以人定薪”，充分激发员工的积极性与创造力，为企业的市场化转型提供内生动力与可靠支撑。