科学事业单位内部控制体系构建研究

田梦懿

【摘要】科学事业单位从事探索性、创造性科学研究活动，具有知识和人才独特优势，是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的重要力量。？本文根据OE所所处的特定环境，对当前单位内部控制管理存在的问题进行分析，着重从内部控制环境、单位风险评估和单位业务活动内部等方面提出改进建议，以促进OE所内部控制的建设。

【关键词】内部控制  科学事业单位  体系构建

一、科学事业单位内部控制概念、要素及目标分析

（一）科学事业单位内部控制的概念

行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。科学事业单位有其特熟悉性，其内部控制为以科研成果作为导向， 在完成国家科技任务的科研活动中，为保障组织权利规范有序、科学运行、防范风险而建立的一整套内部管理系统，具体表现为单位内部建立的各项规章制度、经济业务的审批流程、内部信息沟通与监督、风险评估与报告等。

（二）科学事业单位内部控制要素分析

企业内部控制五要素包括内部控制环境、控制活动、风险评估、信息与沟通和内部监督，科学事业单位大多也是作为独立法人单位存在，在经济活动事项中也必须在市场环境的引导下开展科研生产活动，但科研事业单位处在特殊的经济环境中，有国家给予财政经费支持，经费不足又必须参与技术研发市场竞争来争取更多经费。科研事业单位聚焦国家重大需求，不以盈利为绝对发展目标，也就科研事业单位在内部控制具体实施中不同于企业。

（三）科学事业单位内控控制目标分析

内部控制包括五个目标：1.合法合规下运行各种经营管理;2.运营资产的安全;3.真实有效完整的财务报告和其他相关信息;4.经营效率和效果的提高;5.最终实现发展战略。作为科学事业单位建立和实施内部控制的目标也可按照企业内部控制目标结合具体实际也可分为5个方面：

（1）合法合规是科学事业单位经济事项的基本保证。与企业控制层面比较来看其范畴相同，作为科学事业单位同样不能超越国家法律法规，要在其基本框架范围内进行科研活动。

（2）合理保证科学事业单位资产的安全和使用效益。科学事业单位的资产为国有资产，现金、银行存款、科研仪器设备等资产都存在被贪污、挪用、盗窃的风险，所以必须加强内部控制，确保单位资产的安全完整。

（3）科学事业单位财务信息和相关报告的完整真实得以保证。财务信息是对单位经济活动的客观记录和反映，完整真实的财务信息才能使管理層有效掌握运营进展，也是责任解脱的重要手段。真实完整的财务信息都需要内部控制的保证。

（4）需有效防范舞弊和预防腐败。我国的科学事业单位掌握了大量的公共资源，由于监督力度不力等因素，在公共资源的分配过程中舞弊和贪污事件时有发生，对纳税人也是种不负责任的行为，更甚于是对国家公共资源的极大浪费。对该项内部控制的加强是科学事业单位内部控制的重要目标。

（5）不断提高公共服务的效率和效果。科学事业单位作为国家投入和建立的资源集中单位，有其整体责任使命。其为社会提供科研公共服务的效率和效果直接影响职责履行的好坏。其职责的最终履行是通过内部控制体系的建立健全来促进的。

二、OE所内部控制存在的问题

（一）内部控制环境存在的问题

在内部机构设置方面，OE所设立了八个职能处，由科技处下辖管理十一个研究室和四个试制加工中心，也结合了业务特点对内设机构进行设置，从表面上看明确了职责权限。但从中国现有科学事业单位的传统来看，课题制为主导的研究氛围必然影响科研管理部门权限，很多科研任务无法按计划开展。

（二）风险评估存在的问题

从OE所实际运行情况来分析，当科研任务新领域的竞争时，管理层更多的是采取风险避免措施，保守且不利于单位长远发展，缺乏有效的整体风险应对规划，静态风险更是全面避免。在研发新领域的风险分析中，过多考虑资金投入、人力投入以及资产投入等风险，其决策也受该分析政策的影响。但在现实中科研领域的研发往往是存在风险的，不是一再回避，而是应该采取有效的分析手段对该经济活动事项进行全方位地分析，权衡得失，科学是允许失败的，没有一次性成功的科学。各管理部门应从外部风险和内部风险进行分析，制定风险防范策略和措施，分析科学研发工作中的风险。相容岗位部分尚未相互分离，OE所基本确保了不相容岗位相互分离，建立了相应的分离措施，但在部分岗位上尚未做到不相容岗位分离。

（三）内部控制活动存在的问题

财政预算执行率不高一直是OE所存在的问题，单位年度经费实施预算编制滞后，每年二季度预算下发，前期工作相对滞缓，预算编制没有真正考虑标准和程序，以经费使用超支与否作为评判标准，未建立绩效评价体系。以使用国库集中支付项目的预算评价来看，按类款项使用预算经费，很多科研项目的预算完全“拍脑袋”，到实际使用时与项目预算无法完全对应，很多经费不能及时支付，造成预算执行率低下，被财政部通报批评。在人力资源政策方面，在年底员工绩效考核上流于形式，还是按照传统的课题负责人奖励制实施。这些人事考核及分配体系极大影响了新进员工的积极性。

三、应对措施及内部控制体系构建

针对OE所内部控制的存在的问题，对内部控制业务具体活动事项进行构建，使各项工作能够在事前、事中和事后都能够得到有效的控制。

（一）内部环境控制建设

1.内部控制部门职责进一步明确

OE所现主要由八个职能处，根据现有编制将文书档案、科技、人事、资产、财务、保密、质量和内部审计工作明确，有效梳理各类经济活动事项、业务环节明确、风险策略确定、相应并及时健全内控制度和实施措施，督促所有在职员工认真执行所有内控体系规定。以质量内控职责体系为例，质量体系作为军工科研装备任务必要认证条件，必须建立明确的质量责任体系的建立。另外，传统的课题制已不适用于单位的整体发展，现电子口、航天口的单位已基本实现项目统筹管理，一方面科研人员安心于自身工作的开展，另一方面也便于资源的集中调配，提高科研生产效率。

2.加强内部控制有效执行

各职能处室梳理本部门业务流程，包括工作、资产管理工作、基建建设工作、签入签出合同管理、政府采购管理、科研生产管理等项经济活动的汇总分析，每个业务环节点都有明确的执行机制和监督机制，根据运作环境和实施情况细化每个业务流程。单位良好的内部控制必须由完善的内控制度，如各种财务内控制度、人事内控制度、资产内控制度、科研内控制度、质量内控制度等，这些制度的制定和修订并加以有效实施才能保证内部控制体系真正的贯彻实施，同时制定监督和奖惩方案，才能形成内控执行机制。

（二）风险评估内部控制建设

1.制定内部控制风险目标

事业单位往往忽略此项工作，通过分析认为应当制作符合单位实施条件的风险控制对象，才进而确定风险目标，对每个控制对象的风险目标有侧重点，如：银行资金支付的控制目标是确保在单位审批权限内支付资金并确保其完整安全，基建项目的控制目标则是在确保工程质量达标的情况下不超出预算控制范围。OE所应重点关注科研业务开展层面的风险控制，研发领域的与时俱进，科研设备材料等采购的质量把关，合同签入签出的管理、科研任务节点完成情况等，这样才能有效制定符合本单位风险控制的应对措施。

2.内部控制风险分析及应对措施

内部控制风险分析必须基于风险识别的基础上，以定量分析、定性分析两种方法对各种风险发生的可能性以及对单位战略目标实现的影响程度和状况进行全方位的综合评价，以便为制定风险应对策略、应对措施的选择提供详细分析。OE所在风险分析报告形成后，各相关部门提出解决方案，经管理层评价分析后选择最能满足战略需求和效益的方案予以实施。在保密内部控制上，对所有泄密事项必须实行风险全规避，在对外投资上根据市场环境和相应技术平台运作的可能性尽量选择低风险的方案，如果从长远的战略角度出发，可以适当的采用风险承受方案，以确保未来的整体发展。以上应对策略的选择，还需要各职能处室有针对性地设计风险控制方法给以保障。

3.进一步将不相容岗位分离

明确职责权限，特别是采购事项，科研人员只负责技术研发，采购事项不再参与，科研人员根据项目进展和项目预算提出采购指标后，资产采购部门负责按照国家相应法律法规政策进行采购，将购买行为与使用行为分离。

（三）业务活动内部控制

1.提高预算执行率

各部门和各课题组要根据项目的来源和性质的不同，分别按照相应的专项经费管理办法要求，严格按批准的《经费预算书》的预算科目和预算额度控制使用，准确计算直接费和间接费并予以分类。财务处作为核算部门应全面掌握不同科研项目经费的预算口径和额度，要大力降低成本，量入为出，避免赤字运行，严禁超预算开支各类费用。对大型设备、级别较高的材料、外协外包等作出具体执行问题分析，找出财政预算执行缓慢的原因，如招标未完成，设备禁运，施工设计变更等问题，及时解决问题，不是单纯的催报，不停留于纸面数据分析，深入了解项目进度进而促进财政科研项目预算执行率的上升。

2.优化部门绩效奖励考核控制

绩效考核在事业单位的方式方法和执行情况还是比较滞后，现阶段对部门考核还是偏重于合同签订经费量，个人考核以部门领导意志为主要评判点。绩效奖励考核在当前经济环境下，各种可实施且有效的考核指标才是发展的重点。OE所必须执行行之有效并不断改进完善的技术经济责任目标、职能管理目标考核管理制度以及建立个人考核绩效制度，并完善绩效奖励制度。科研基础研究的展开、应用基础科学的实施、优秀人才的凝聚和培养、新领域的开拓都离不开有效的考核指标和激励政策。根据单位实际运营情况按照研究室分类管理的原则，比如对国家重点实验室实行科研目标和经济目标相结合的考核方式，主要考核指标包括：研究水平与贡献;包括定位、研究方向及承担国家重要任务情况，代表性研究成果与国际学術影响;队伍建设与人才培养;包括队伍结构与创新团队建设，青年骨干人才、领军人才的培养，研究生培养;开放交流与运行管理;研究室运行的经济指标。

四、结语

好的内部控制保证了科学事业单位能优化业务流程，提高科研生产质量，促进平稳发展。科学事业单位如何建立有效的内部控制体系，需要通过借鉴国内外内部控制相关理论，实践经验也必不可少。需要各单位找准自身定位，设立合理的目标，根据实际情况探索和设计适合科学事业单位的内控体系，确保国有资产保值增值，不断提升自身核心竞争力。

参考文献：

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