如何理解和把握新时代、新形势下财会监督的内涵与外延

李悦

在财政新常态的背景下，随着财政体制机制的不断深化改革，财政监管的内涵外延不断优化完善，对财政监管工作提出了新的要求。财政监督是一项政策性、专业性很强的工作，要适应财政改革发展的新形势，适应职责优化调整的新使命，切实提高政治站位，夯实履职基础，加强统筹协调，推进干部队伍建设，综合运用监督检查、核查、评价等多种方式，不断提高财政监督履职能力和水平。

一、研究的内容

财政监管内涵进一步深化。自上世纪90年代以来，财政监管基本形成以强化财政管理和服务财政改革为核心的全过程财政监管机制，成为经济运行监督体系的重要组成部分。十九大报告中提出加快建立现代财政制度，转变政府职能，创新财政监督方式，增强政府公信力和执行力。2019年全国财政工作会议要求着力强化财政管理监督，切实提高财政资金使用效益。以财政信息化建设提升监管能力，建立健全财政资金分配使用全程留痕、责任可追溯的监管机制，加强预算执行管理和监督，不断提升财政管理效能和资金绩效。财政监督外延进一步扩展，新《预算法》要求实施全口径预算管理，将政府全部收支纳入预算监管并编制四类预算。财政监督由传统的收入、支出、会计、内部监督逐步外延，覆盖了全部政府收支和由政府管理的社会保障支出。此外内部控制、信息公开等均纳入了财政监督管理的范畴。因此，财政监督外延的不断扩大，对监督工作提出了更高的要求。通过调查问卷的方式，了解到财政监督工作存在的突出问题，并提出几点可供参考的对策建议，形成以下调研报告。

二、目前存在财会监督方面的问题及原因分析

（一）对财政监督职能的认识不够

对财政监督职能的认识直接关系到财政监督执行的效率和效果。传统上，人们普遍认为财政监督仅是一种事后惩罚性监督，只有触犯到财政规章制度才会受到处罚，割裂了财政监督与财政管理之间的关系，将财政监督与财政管理混为一谈，忽视了在财政管理活动中开展财政监督的重要性，使得财政监督与财政管理脱节。由于对财政监督认识不足，使得财政监督不能适应财政形式的发展，经济秩序混乱，财政资金使用效率低下。在这些错误观念的影响下，当前的财政监督更多的停留在行为监督层次，财政监督的广度，深度和力度都受到了极大的限制，难以充分实现财政监督的职能。

（二）财政监督法治环境尚未完善

迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，在相关法律法规中关于财政监督的规定也很不明确，法律体系不够健全。目前我国财政部门对于财政的监督适用《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《行政处罚法》等的法律条文规定。而这些法律并没有对财政监督这一特有的行为作出法的规定。财政监督是对财政收支行为的综合监督管理，其中包含了对税款征收、财政资金管理、财政财务行为监督管理等，每项行为都蕴涵着巨大的经济利益，稍有偏差，就可能对国家或公众利益带来损害。处理问题时对违法违规行为处罚过轻，起不到震慑作用。财政监督使用行政手段较多，法律手段用的少。以往对违法违规问题的处理经常受到人为干预，责任追究不到位，重检查、轻处理，落实效果不理想。各种法律规章对财经违法违纪行为的处理规定比较笼统，执行中随意性大。这样就出现问题越积越多，监督流于形式的现象。

（三）财政监督方式单一，防范、教育功能没有很好发挥

随着社会主义市场经济体制的发展和完善，财政监督的内容也越来越广泛，传统的监督方式已经难以适应经济发展的需求，受制于财政监督职责权限及监督力量等因素，我国财政监督的监督领域过窄，监督方法过于单一仍然以直接检查为主。在实务过程中，财政监督主要依据国务院和地方各级政府的统一部署，缺乏自主性和协调性，停留在对预算单位财政性资金收支情况的监督检查上，侧重财政分配结果的监督，对财政资金的分配过程及使用的监督相对较少;主要以突击性专项性检查为主，忽视对日常活动的监督;看重集中性和非连续性的事后监督，轻事前、事中监督，现行单一的财政监督方法极大地制约了财政监督的力度，难以全面发挥财政监督的职能，更难以适应瞬息万变的市场经济环境。具体表现在：对全方位监控及资金使用的跟踪问效少，对外部的监督较多，对财政部门内部的监督较少，各业务部门很难从财政整体利益去把握，造成各环节相互隔离，相互脱节，使财政监督流于形式，整体效率较低。

（四）社会监督互动不足，监督渠道不畅

各监督机构间监督合力未形成。人大依法监督，政协机关的参政监督，监察机关的执纪监督，检察机关的执法监督与财政业务监督之间沟通、协调不到位，应进行类似联席会议的形式，把各方面的监督要求和建议融入到财政工作实际中去，体现出监督的连续性、有效性，形成方方面面的合力和效力。群众监督还比较困难。由于财政信息披露原因，社会公众监督还无法发挥更大的作用。需要加大财政信息公开力度，加强群众进行财政监督的意识。逐步落实群众监督权力。这些年来，通过建立健全政务公开、村务公开、厂务公开等各种办事公开制度、重大事项社会公示制度和领导干部述职制度使广大人民群众的知情权、参与权和监督权逐步落实。同时，国家也放宽了言论自由，人民群众可以在网络上表达自己对政府的意见看法，也可以在杂志上发表自己的见解。

三、對策建议

（一）正确认识财政监督的职能

在当前经济形势下，应该提高对财政监督职能的认识，创新财政监督理念，有效融合财政监督与财政管理。财政监督作为财政管理职能的一个分支，寓于财政管理之中，有效的财政管理需要高效的财政监督保驾护航。一方面，从其监督的内容来看，财政监督作为一种约束机制，主要对财政资金的收支活动进行监督，是财政的自我约束和监督;另一方面，从监督的范围看，它又不仅仅局限于财政内容，它是国家通过财政部门运用财政手段对国民经济各部门、行政机关、企事业单位自身资金活动实行的一种广泛而深入的管理行为，是政府对整个国民经济实施的宏观监控。所以，在实践中要进一步凸显财政监督的管理特色。财政监督仅仅是一种手段，通过监督改进和加强财政管理才是最终目的。

（二）建立健全监督法律体系汇编

建立健全财政监督法律体系是财政部门依法执行的首要环节。在《财政监督法》还未颁布的当下，将《预算法》《会计法》以及相关法律规章汇编成册，逐步完善财政监督制度，从法律上确定财政监督的地位，增强财政监督在社会主义市场经济执法监督体系中的地位。通过法律程序明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法、当事人权利义务、违反财政法规的法律责任等方面的问题、加强执法力度、坚持依法行政、提高财政监督工作的权威性和严肃性，创造良好的法制条件，从根本上解决行政執法的随意性，真正把财政活动纳入法制化的轨道，建立健全比较系统完整的财政监督法律体系。制定财政管理、监督各环节的行政法规及其实施细则，减少行政手段的使用，多采用法律手段，同时创造良好的内部环境，财政监督部门根据自身重点和需要，通过日常工作不断探索总结形成财政监督工作制度。主要包括监督计划、业务操作规程、信息交流共享制度，绩效考核、责任追究制度和财政执法监督机制等。

（三）加强财政监督过程全覆盖

由重事后监督、突击检查为主转变为日常监督与专项检查并重，事前、事中、事后监督并重的方向上来，实现财政监督的经常化、制度化。着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理当中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。日常监督通过对财政资金运行起始阶段的论证、预测，指定各项保障机制，确保目标的实现;通过对运行过程的跟踪，及时发现偏差并予以纠正;通过加强日常监督检查，使之与专项检查紧密结合，逐步建立起事前审核、事中监控与事后检查核证相结合，涵盖资金运动全过程的监督框架，以体现财证监督的严密性、及时性、防范性和有效性，充分法规财政监督的整体优势。

（四）促进各监督机构间监督合力的形成

人大依法监督，政协机关的参政监督，监察机关的执纪监督，检察机关的执法监督与财政业务监督之间沟通、协调不到位，应进行类似联席会议的形式，把各方面的监督要求和建议融入到财政工作实际中去，体现出监督的连续性、有效性，形成方方面面的合力和效力。逐步落实群众监督权力。实施财政监督的“阳光工程”，方便群众监督。定期和不定期披露公共财政信息特别是惠民政策的预算、资金拨付、资金使用等，接受人民群众的监督，促进阳光理财，民主理财。实施综合监督，提高监督成效。加快财政信息化建设，通过信息化，提高财政监督效率、降低监督成本，实现对财政资金运行全过程的动态监控，将违法为违规行为杜绝在萌芽状态。