浅析税务机关规范税收处罚裁量权的措施

毕正一

[摘 要]税收征管体制改革让税务机关的执法权力更加集中，如何规范有效地利用税收处罚裁量权，对于打击税收违法案件、规范税收执法行为、提高国家税收收入、构建和谐的征纳双方关系具有重要意义。

[关键词]机构改革;税收处罚;裁量权

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.078

[中图分类号]D922.22[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）08-0-02

1     税收处罚裁量权概述

税收处罚裁量权是法律赋予税务机关一定的自由载量标准，税务机关在事实既定、证据充分的条件下，可以自主选择是否处罚以及在规定范围内以多大力度实施处罚的权力。处罚裁量权对于税务机关而言具有双面性，既能为税收执法工作带来便利，也难以避免地加大了税收执法的风险;那么规范恰当地使用税收处罚裁量权，不仅能提高税务机关的执法效率，也能在机构改革期间实现稳定过渡，保证纳税人的税收遵从，真正实现“为国聚财，为民收税”;而如果裁量空间范围过大，机关内部疏于监管，就会导致权利滥用，给纳税人、社会以及国家造成严重的利益侵害。

2     研究税收处罚裁量权的背景

2016年全面实施“营改增”以来，税务机关的征收管理系统不断更新，全国增值税发票电子底账系统多次升级更新，电子稽核系统逐渐步入正轨，国家税务总局与地方政府都花费了巨大精力大规模查处各类偷税漏税案件，越来越多的违法违规企业卷入了涉嫌偷税漏税的漩涡中，尤其是在“阴阳合同、天价片酬”等社会焦点事件的催化下，各级税务机关对企业税收违法行为的监管力度上升到了空前的高度。税务机关想要切实履行监管责任，妥善处理各类税收违法（规）行为，税务机关就一定要合理运用税收处罚的权利，而税收处罚裁量权更是频频从中发挥着重要作用。机构改革期间，总局将一些非税收入也纳入征收体系中，税务机关的权限范围随之不断膨胀，使税收处罚裁量权的应用领域不断加宽，但由于税收违法案件往往既涉及程序法又涉及实体法，案件处理越来越复杂，让税务机关在执法过程中不恰当使用税收处罚裁量权的情况越发明显。在机构改革的新形势下，研究如何合理运用税收处罚裁量权，对于打击违法案件、提高税收收入、规范执法行为、构建和谐征纳关系都具有重要意义。

自2018年增值税税率改革开始，各地税务机关先后经历了原国地税合并、新电子税务局上线、个人所得税第四次修订以及新一轮的减税降费、发票2.0系统上线等一系列重大变革，这种连续大规模的税改行动无疑为基层税务局增添了巨大压力，新老政策的交替、新旧平台的衔接，使基层税务局平稳过渡的道路困难重重。很多基层单位在原国地税合并以及新电子税务局上线期间，暴露出来很多的具体问题，难以适用具体的裁量基准，对纳税人的违法事项如何定性，税务机关应当如何处罚，处罚裁量如何适用，都值得深入研究。

3     规范使用税收处罚裁量权的意义

3.1   推进税收法制化进程

近年来，尽管国家税务总局与各省政府努力推进依法治税，但国内关于税收方面的行政复议案件仍呈现高幅度增长，其中，除了由税收征管的程序问题引起争议导致的复议行为以外，税收处罚裁量权运用不合理而引起的案件也占了很大比重。稅收处罚裁量权的不恰当使用为社会带来了很多危害，急需控制。因此，在实现税收征收管理法制化以推进依法治税的进程中，研究一套税务行政裁量权的有效控制机制，让税务机关规范使用税收执法裁量权，做到有错必罚、违法必究，坚决打击偷税漏税行为，坚决做到依法治税，执法行为有法可依，就能从源头上杜绝“不处罚、轻处罚、乱处罚”，保证税收执法过程中的公正与公平，不仅能够降低税务机关的执法风险，也在侧面提升了不法分子的违法成本，降低税收违法行为发生的概率，在源头上保障了税收收入。

3.2   提升税务机关工作效率，树立良好的政府公信力

税务机关在规定范围内使用裁量权利，可以有效依据税收法律法规对不同案件做出不同的行政处罚处理，对同类型的案件做出类似的处罚，不但能够减少纳税人不必要的误解与争议，避免负面舆情的发生，还能够从根本上保护纳税人的利益，和谐征纳双方的关系，增加纳税人获得感与满足感的同时，也提升了税务机关的执法公信力。

3.3   防止腐败滋生

税务机关处罚裁量权过于自由，会导致权力被滥用，滋生腐败行为。规范税收处罚裁量权，建立健全的裁量体系，加强对裁量行为的内部控制与社会监管，使腐败成本急剧提升，从而在一定程度上抑制腐败行为出现，降低税收工作的执法风险，有效从源头上防止腐败发生。

4     健全税收处罚裁量体系的措施

4.1   顺应机构改革，优化部门配置

原国税地税的合并为税务机关优化部门配置埋下了伏笔，税务机关应该借此东风，完成自上而下的机构设置与人员安排，税务机关要不断完善征管机制，在现有征管体制的基础上，对业务部门进行科学、合理地精细分工，由法规或征管部门牵头负责规范税务机关税收执法裁量权的行使工作，对执法裁量行为开展执法检查和责任考核制度，坚决落实领导问责制度，加强组织领导，实现权力制衡、规范税收处罚裁量权，达到执法公开、公平和公正。充分应用数字化管理手段，全方位地提升内部控制管理体系，保证内部监督机制有效运行，为规范自由裁量权提供保证，制约税收执法的随意性。对高风险部门提供有效的监管，发挥纪检、监察部门的作用，让税收处罚裁量权不再滥用。

4.2   深化税制改革，依法治税

近年来，国家税务总局明显把税收立法工作纳入重点工作中，频繁地对增值税、所得税、消费税等税种进行探讨与研究，在法制化进程不断推进的时代背景下，税务机关同样应该把税收处罚裁量规范提升到一定层级，增强相关的法律权威性，从源头上制定科学的法律法规，降低税务机关执法风险，健全依法治税体系建设。例如：辽宁省税务局在近年来就不断推动本省的税收裁量体系建设，不断完善相关地方性法规，为了进一步规范税收处罚裁量权的行使，保护纳税人的合法权益，先后规范了税务行政处罚权利清单、辽宁省税务行政处罚裁量基准等相关政策，废止了旧有的制度，跟随时代变化制定了新的规定，有效促进当地税收裁量权的规范应用。

4.3   加强流程监控，推行内部制约

纳税人对税收处罚的争议焦点大多集中在“罚与不罚”“罚多罚少”两个方面，对于“同案不同罚”“全部适用最低处罚标准”等执法裁量行为，难免会引起纳税人的负面情绪，比如面临时下最热点的“阴阳合同”“天价片酬”等问题时，税务机关在行使税收执法裁量权应平等地对待行政相对人，不偏私、不歧视，在事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或者相似的情况下，给予基本相同的处理，按照事情影响范围的大小、舆论关注度的高低应该酌情予以裁量，造成极其恶劣社会影响的必须予以处罚，而对于情节轻微、初犯的，应该酌情从轻处罚，充分体现税收处罚在法制化过程中也带有人性化的合理性。税务机关针对这种情况应形成各部门明确分工、互相制约的局面，让同一类案件需要在不同部门之间流转审核与裁定，从处罚流程上对裁量行为进行监控，使直接参与裁定的部门在行使处罚权利的同时，受到审查部门的监督与制约，只有在流程上得到前后两个部门的同时认可才能行使该项处罚权，并严格依据裁量标准规范处罚力度;对存在问题的税收处罚行为，应及时加以改正;对于明显没有法律依据的裁量行为应该坚决予以制止并对直接责任人进行追责。

4.4   提升干部素养、落实轮岗制度

税务机关应积极开展征管规范与执法风险的相关业务培训，加强加大基层一线干部的教育力度，每年的教育培训要科学合理地制订完善的计划，总局应尽量向基层倾斜教育资源，丰富基层干部的知识体系，并形成真实有效的竞争机制，避免纸上谈兵，实施人才引入战略，加强基层干部的道德文化法治观念教育，提升综合素质，提高职业道德操守，让税务干部尤其是基层一线干部都能意识到处罚裁量行为中存在的风险性，增强广大税务干部的法律意识，树立良好的工作作风，牢牢地把税收执法权力关进税收制度的笼子之中，谨慎行使处罚职能，做到“能用”“敢用”“慎用”。同时，对于职务权力相对较大的部门科室，应实行办事干部和实际责任人的輪岗制度，不能让重点工作始终在一两个人的权利范围内进行，一方面，可以降低税务干部的税收执法风险，从管理体系上形成阻断机制，降低税务干部腐败行为发生的概率;另一方面，也能让税务干部不断提升自身综合素质与业务能力，避免同一干部长期在单一部门进行办公，长此以往，有利于我国税务机关培养复合型、全能型的优秀税收人才，造就一支名副其实的税务铁军。

4.5   强化社会监管，畅通诉求反映通道

建立畅通的纳税人诉求反映通道，让纳税人能够参与税收征管，让纳税人有参与感、有获得感，第一时间为纳税人解决相关诉求，保证信息公开，推动纳税服务工作向服务型转变，积极公示处罚信息，包括做出处罚的相关文件、受处罚企业的信息、做出处罚的负责人名单等。一方面，依法公开执法依据、理由和结果等执法裁量信息，让税务机关在行使税收执法裁量权时，可以依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，这种透明化的信息公开工作，更容易得到纳税人的认可;另一方面，对那些存在问题的企业进行曝光，从社会舆论角度起到警示监督作用，以树立反面典型方式来提升社会企业的纳税遵从行为，从而在根本上减少企业的违法违规行为，提升税源质量，增加税收收入。行使执法裁量权的决定文书应该及时送达并告知行政相对人，提示纳税人有申请行政复议、提起行政诉讼的权利，对于纳税人有争议的处罚案件，快速做出反应，查询相关档案材料，对于合法合理的处罚裁量，坚决执行;确有问题的，立即报送上级部门，并加以改正。

主要参考文献

[1]刘义.浅议如何规范税收执法自由裁量权[J].现代商业，2011（3）：158.

[2]陶婧.税务机关“发票管理”行政自由裁量权问题研究[D].南昌：南昌大学，2018.