超大型城市市政设施管理存在的问题与对策

胡坚良

摘要：市政基础设施建设对市民日常生活质量乃至整个城市的发展起到至关重要的作用，建设现代化的超大型城市需要与之相配套的基础设施，从而来创造良好的生活环境，提高城市经济效益和社会效益。本文通过概述城市市政设施管理内容，分析超大型城市在市政设施管理中存在的问题，围绕法律法规、管理体系、管理手段等方面探究优化超大型城市在市政设施管理中的途径，提升市政工程施工水平。

Abstract： Municipal infrastructure construction can play a vital role in the overall development of the city， and will have an impact on the city's strength， urban scale and so on. The construction of a modern， super-large city requires supporting infrastructure to create a good living environment and improve urban economic and social benefits. By outlining the management content of municipal facilities， this paper analyzes the problems existing in the management of municipal facilities in the super-large cities，and explores ways to optimize the management of municipal facilities in super-large cities around laws and regulations， management systems and management means，so as to improve the level of municipal engineering construction.

關键词：市政设施;超大型城市;基础设施

Key words： municipal facilities;mega city;infrastructure

中图分类号：F299                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）11-0043-03

0  引言

城市市政设施与居民生活和城市发展密切相关，优化市政设施管理能力是推进城市化进程和社会经济发展的一大前提。当前市政设施管理机制等不尽完善，管理水平与投资建设的发展差距较大，同时也无法与超大型城市整体的增容提级相互适应。有必要结合城市的具体情况加强管理，通过明确的管理条例、资金投入、规划统筹提升城市市政设施管理水平和质量质量，加快超大型城市的发展步伐，优化居民生活和出行品质。

1  城市市政设施管理概述

1.1 城市市政设施概念

大型城市基础设施可以直接、间接提升城市的生产效率和水平，属于城市进行多种社会经济活动的总称。市政基础设施是由国家投资兴建，供市民生活和城市生产的公用工程，通常也被称作市政公用设施。市政设施的重要特征是规模宏大，成本回收的周期性较强，是提升城市承载力、增加城市容量和发展的重要基础。城市（尤其是超大型城市）的发展进程中，吸引着社会生产力、产业、人口快速向其集中，市政基础设施的发展展现出大规模、专业化、系统化的特点。

市政基础设施是基础性建设、公用事业设施、市政工程设施，因此市政工程设施具备了公共产品属性，如下水道、隧道、道路、桥梁等结构，并具备消费无偿性[1]。

1.2 城市市政设施分类

城市市政基础设施属于系统化工程，具体类别如下：其一，城市的供水、排水设施，包括水资源开发和管理、自来水生产、雨水排放、城市中水利用、污水排放和处理等系统。其二，能源供应基础设施，包含电力生产和输送、煤气、汽油、液化气的生产和供应，热力生产和供暖管网系统。其三，环卫环保设施，主要包含城市的绿化带、道路清扫、垃圾收集、污染治理、环境监测等设施。其四，交通运输设施，其中主要包括城市快速路、高速公路、桥梁、隧道地道、市管道路等设施。

1.3 城市市政设施管理方式

城市市政基础设施所管理的主体是五要素，即时间、人、物、财、信息。管理系统组成和结构属于管理体系，包含中央、地方、企业、部门之间的权限职责、利益关系、管理范围，核心思想是设置管理机构，通过具体的规则、程序、技巧和技术手段完成市政设施管理[2]。

2  超大型城市市政设施管理存在的问题

2.1 市政设施运营养护的难题

2.1.1 市政设施养护管理“硬件”不足

首先，大部分城市中缺少市政设施维护专业人才，同时施工人员流动性较大，因此对市政设施的养护工作造成威胁。城市市政道路发展速度和维护技术不匹配，存在经验和技术方面的不足。其次，市政设施运营养护中，投入的机械设备差异性较大，经费分配不均，导致道路施工自动化程度较低。最后，部分基础设施施工现场缺少安全生产标准，未设置警示标志，影响施工安全性。

2.1.2 市政设施运营管理易被忽视

在市政道路建设过程中，极易忽视市政运营管理部分，或者存在多头管理问题，组织结构不清晰，降低了城市道路建设、养护、管理效率，浪费人力、资金、时间成本。在市政道路运行维护工作中，管理部门职责不清，缺乏固定的运维方案和工作人员，无法满足超大型城市市政建设需要。

2.2 管理体系存在的问题

其一，管理体系中存在法律体制问题。不完善的城市管理法规会影响执法力度，拖延工程指导工作的进展，无法有效约束不良施工行为。同时，执法监督力量不足会使监察队伍工作缺少方法和积极性，对于城市市政管理工作造成阻碍。

其二，管理职能的不足。现代化城市管理体系中，在市政、绿化、环卫、园林等城市维护部门中会存在政事、政企不分的情况。将公共服务和行业竞争相混淆，会使城市精神文明、建设运营、产业化结构等领域无法全面开展，影响管理效率。

其三，管理形式被割裂。市政设施管理有时会存在职能琐碎、政出多门和多头管理等问题，管理关系交叉，在检查和综合协调工作中无法同时兼顾。当前许多城市的管理权限、管理资源由职能部门决定，但是这些部门精力有限，甚至会出现延迟管理情况，使得管理形式被割裂，影响城市的专业化生产过程，对城市管理和发展效率造成阻碍。

2.3 管理技术存在的问题

首先，市政设施技术理论不够普及。超大型城市数字化城市的理念在我国的发展时间较短，企业和政府的信息化建设任重道远。因此，对于数字城市的分析和研究只停留在技术方面，理论基础和实践等方面均存在较大问题，导致数字城市的建设无序化，缺少系统的技术指导和框架构建。其次，对市政设施建设的定位不准确。部分数字化城市管理无法满足工作需求，在采集信息方面出现延迟性。同时在信息采集时过于重视流动性问题，进而忽视了关键部分;工作人员对于平台的操作不够熟练，问题解决能力较差，单纯依靠信息技术应用，忽视了对于人才的培养和开发，不利于超大型城市的发展。因此有必要结合具体信息对城市市政设施进行精准定位，分层制定长期和短期计划，优化城市管理能力。最后，认知程度不够。部分政府部门对于数字化城市市政设施的管理存在较大误区，单纯关注信息化建设，盲目引进网格化技术，缺少相关行政、法律、经费方面的支持，且档案管理机制不够健全，专业的技术操作人员数量较少，缺少对市政设施的相关管理和操作经验[2]。

3  超大型城市市政设施管理问题的解决对策

3.1 完善市政设施法律法规和机制

3.1.1 坚持有法可依、有法必依原则

城市市政基础设施管理的相关法律法规是保证其基础设施正常运行和规范化的前提，若想发挥其在市政基础设施中的正常运行和管理作用，有必要健全基础设施管理法律法规，当前我国已经出台关于《水污染防治法》、《环境保护法》、《公路建设监督管理办法》、《关于加强交通基本建设管理的若干规定》等法律法规，为政府、企业、市民提供优质的市政基础设施以及法律依据，明确部门和单位的适用权限和范围，进而确保超大型城市市政基础设施的正常使用[3]。法律法规在制定中会存在较多遗漏和疏忽，部分群众的法律意识相对薄弱，因此市政基础设施管理有必要围绕“有法可依、有法必依”的原则。若想突出市政基础设施管理的主体地位，需要制定健全的法律法规，注意突出地方政府职能和主导地位，同时积极鼓励社会民众、私营企业参与到城市的市政基础设施建设工作中，使法律法规为城市市政设施管理的多元化发展提供帮助。

3.1.2 降低改革政策的波动幅度

若想提升城市市政设施管理能力，建议降低政策改革波动幅度。通过对城市市政维护、制度改革等方面的调研，广泛征集企业和群众意见，进而调整好改革政策，降低波动幅度，确保城市基础设施的公平、公正性质。例如，上海市对于城市市政设施管理的要求较高，在城市制度优化试点工作中，围绕“管养、管干分离”原则，针对市政道路养护作业进行尝试，摒弃传统“统管包干”形式，提升城市基础设施资金使用效率，对设施开展日常维修和项目管理，优化市政基础设施改革方案，结合城市实际情况将管理模式由被动管理向主动管理靠攏。

3.2 创新市政设施管理体系

3.2.1 营造市政设施管理共赢氛围

市政设施管理新目标应摒弃传统“政府-社会”、“政府-市场”两分式思维形式，并摆脱双方对立情况，将“善治”作为政府、社会、市场合作共赢的原则。结合市政设施管理目标，优化组织体制，积极引进市场机制与社会公众力量，形成中心治理结构。我国超大型市政基础设施的管理需要具备全能政府特征，成为市政设施建设、管理、养护的主体。同时，政府应抓紧法规、规划的决策权，重点治理社会失灵、市场失灵问题。此外，建议实现多种主体合作治理模式，由于市民对于公共服务的要求较高，设施建设需要筹集大量的资金，在固定财政收入情况下，提升公共服务供给水平十分关键，因此应加强政府和市场、社会相互间合作治理力度，提供设施产品和服务相关供给决策，将施工建设生产和市场机制相结合，交由非营利组织、私人部门负责和具体实施，突出公共管理重点[3]。

3.2.2 引导公众参与监督市政管理

公众参与是设施管理的基本要求，城市生活的主人是居民，城市发展意义是提升人民的生活质量[4]。因此，城市的市政设施管理需要围绕“以人为本”原则。鼓励居民对城市建设设置期望，而政府则对公共期望进行实现。同时，在设施管理工作中应采集、分析、满足公众需求，结合具体情况完成决策工作，鼓励公众参与项目监督，将大众参与模式转变为政策引导，得到更多群众和市民的接受。此外，对于居民反对的政策议程，建议通过公众参与形式加强居民对该政策的理解力，借助热线电话、在线对话、公众论坛、民意调查、价格听证、决策听证等公众参与形式，优化超大型城市设施管理的质量。

3.2.3 延伸电子政务模块使用范围

电子政务模式一般采用保密性、安全性较强的政府内部中央网络数据库，结合先进的信息技术实现政府和其他机构之间的资源共享和交流[5]。新时期，现代化信息技术是促进城市创新发展的动力，是构建责任政府和透明政府的主要手段。因此建议管理部门使用电子政务系统，促进信息资源的快速传播和共享，提升政府和其他机构相互合作和互动频率，优化政府行动效率、办事质量。先进的电子政务模式还可以减少行政成本、信息传递成本，向城市居民提供便捷的公共服务，使其随时可以获取政府相关信息。

3.2.4 实行市政设施管理全面市场化

创新城市市政设施管理需要围绕“大部门体制”、“服务型政府”的标准，对行政组织和部门完成替换，具体管理模式的对比包含以下方面：部分发达国家如日本城市市政职能主要围绕社会监管、公共服务开展，政府主要职能是给予公共服务和社会服务，矫正市场失灵情况，为社会治理、市场运行提供良好的制度环境。我国城市体系中政府担负着发展经济、经营城市的重要任务，对于基础设施的管理主要集中在社会控制、发展导向层面，在公共服务领域的重视度不足。因此，建议政府贯彻落实“政事分开、政企分开”原则，将经济发展交给企业，政府则负责完成市场监管、调节经济和社会管理工作。此外，可以构建非营利组织，支持中介机构加入社会服务供给体系中，如日本东京下设了10个非营利服务机构，我国也拥有强大的市政设施管理机构。

3.2.5 推行信息平台网格化管理

城市信息化发展满足了基础设施安全运行需求，为监控及现代化服务提供数据资源，积累运行数据。为了加强对城市基础设施的安全监控，建议构建网格化信息管理系统。信息化安全监控平台可以对城市中道路、桥梁、照明等设施实现全面覆盖，突出城市运行的预测作用。例如，海南省于2020年1月建设基础设施信息管理平台，融合大数据、互联网技术，将全省范围内不同运营商的基础设施与省级平台相连，完成统一管理。

3.3 完善市政设施管理手段

3.3.1 优化交通基础设施管理体制

完善基础设施建设过程中决策、监督、执行、咨询等制度，构建部门科学、权责明晰、操作有效的基础设施行政管理体系。通过设置勘察设计处、城市建设处、发展规划处、重点项目处等机构，构建市政委、建委、园林局的统一性市政行政主体。对基础设施工程的交易、质量监督、招投标、造价管理、安全管理过程进行系统化的管理，进而优化市政设施建设的质量。如日本东京在民航、铁道、水路、公路等交通管理方面的制度较为统一，而当前我国公路的管理和建设主要是依托公路局、国土交通局、道路管理局的三级化垂直管理机制。通过借鉴其他国家的交通管理规定，得出以下建议：从日本交通管理体系的转变和发展规律分析，其管理体系由分散向集中发展，因此集中化是交通运输业发展的必经之路。建议构建统一的交通基础设施管理机构，提升道路建设管理统筹、协调能力，实现政策、法规、规划的统一，加快超大型城市市政交通发展步伐。

3.3.2 加强对交通基础设施的投融资管理

交通基础设施建设市场的快速发展使得投融资管理成为主要内容，投融资管理的关键之处包含以下几点：其一，编制短、中、长期计划、制定年度交通基础设施建设的财政资金投入方案。其二，结合交通基础设施的项目进度、建设规划制定经费投入方案。其三，科学选择政策工具，并进行合理应用，突出市政设置建设的效率和公平性。其四，与设计部门合作，一同审计交通基础设施的相关项目经费。其五，设定专项资金，按照投资政策、资金标准，对市政设施建设工作进行监督。

3.4 稳固市政发展环境

当对超大型城市进行设施规划和资源保护时，需要围绕四条线管制模式开展工作，具体主要包含以下内容：绿地系统监管，禁止一切侵犯绿地系统的行为;紫线管制，对保护区进行管制，将历史建筑、遗迹归入紫线保护区范围中，对其进行科学的保护，防止其受到损坏;蓝线管制，即城市的水系设施管理，良好的水系管理手段有助于优化生态环境，防治环境污染;黄线管制，对城市市政基础设施中用地规划完成科学管制，针对城市市政基础设施的用地进行合理规划与分配，进而满足城市的发展需求，提高民众的生活质量。

例如，东京政府围绕城市规划法，将城市分成控制区和发展区两种。由于东京的城市密集度较高，包含赤坂、池袋、霞关、丸之内、銀座等市区，因此通过优化政策，围绕“升级旧区、优化土地应用、建设副中心”原则进行用地规划。由于日本经常会发生地震灾害，因此可以结合防灾规划进行管理，如设置避难基地进而切断火势;建造人工高地，避免洪水侵袭。此外，东京政府推出“绿地、蓝天设想”，主要建设目的是形成多点类型的城市设施结构，属于新城建设类型。例如多摩新城中47%属于住宅用地、11.3%是公园绿地、道路用地占15.9%、商业设施用地占3.7%、教育建设用地占10.4%，另外的11.7%属于其他公共福利设施用地[6]。

4  结论

因此，对于超大型城市市政设施建设管理中存在的不足，政府市政机构、规划设计、建造施工、运营管理等单位需要紧密衔接配合，补齐市政设施管理的短板、提升城市服务功能，为满足现代化城市发展需求，不断制定和调整多种阶段和时期的策略，构建城市市政基础设施的现代化管理体系，使人们的生活质量与现代城市发展相契合。

参考文献：

[1]孙梦敏.甘肃省城市公共基础设施投资的效应探究[D].兰州财经大学，2019.

[2]王坤.城市建设中市政设施管理养护工作[J].地产，2019（22）：85.

[3]肖旻.浅谈市政设施规划建设与管理[J].河南建材，2019（05）：156-157.

[4]赵立锋.关于加强市政工程设施工作的养护管理[J].建材与装饰，2018（28）：155-156.

[5]高金平.中小城市市政设施管理存在的问题与对策[J].住宅与房地产，2018（16）：154.

[6]中共北京市委党史研究室课题组，王锦辉.像绣花一样“绣北京”——超大型城市如何实现精治[J].前线，2018（05）：70-72.