浅析土地价值捕获理念及其机制构建

叶红 阮宇超

摘要：土地价值捕获是指将由于社会经济自然增長、政府土地使用规划管理或公共工程设施建设而带来的土地价值增长有效回收并重新投入社会的政策工具。世界上许多发达国家或地区，在城市发展的进程中构建出了包括宏观价值捕获、直接价值捕获、间接价值捕获等多种形式的土地价值捕获工具，实行了政府对土地收入和城市公共支出的有效管理和分配。中国大陆目前尚未建立起完善的土地价值捕获机制，仍是以土地出让为主获取大量的一次性收入，来为城市基础设施和公共服务设施的建设筹集资金，是一种不可持续的发展方式。鉴于此，本文通过分析美国、西班牙、香港等发达国家和地区的土地价值捕获制度经验，旨在为我国完善土地价值捕获机制构建提出一些可行性的建议。

Abstract： Land value capture refers to a policy tool that effectively recovers and reintegrates land value growth brought about by natural socio-economic growth， government land use planning and management， or construction of public engineering facilities. Many developed countries or regions in the world have constructed various forms of land value capture tools including macro value capture， direct value capture， and indirect value capture in the process of urban development， and implemented effective management and distribution of land revenue and urban public expenditure by the government. Mainland China has not yet established a perfect land value capture mechanism. It is still an unsustainable development method to obtain a large amount of one-time income based on land transfer to raise funds for the construction of urban infrastructure and public service facilities. In view of this， this paper analyzes the experience of the land value capture system in developed countries and regions such as the United States， Spain， and Hong Kong， and aims to put forward some feasible suggestions for improving the construction of the land value capture mechanism in China.

关键词：土地;价值捕获;机制

Key words： land;value capture;mechanism

中图分类号：F293.2                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）11-0019-03

1  土地价值捕获理念解读

1.1 土地价值捕获理念及发展历史

土地价值捕获是指归因于社会贡献的土地价值增值全部或部分被社会回收的过程，可以凭借税、费或其他的财政手段将其转化为公共财政收入，或是更加直接地让开发商把本质上来源于土地增值的资金投入到一些公共利益的支出中[1]。换而言之，土地价值捕获就是一种直接从土地使用管理或公共工程以及土地自然增值中获取价值的政策工具。

历史上，土地价值捕获经历了几个比较重要的发展阶段。最初是由乔治·亨利所提出的“单一税”理论，奠定了土地价值捕获理念发展的基础。1879年，乔治·亨利在他的著作《进步与贫困》当中指出：对于非个人劳动形成的土地增值收益应该收归公有，实行单一的土地税，并且是100%课税，以此来满足政府的财政收入，为社会所需的公共支出筹集资金[2]。同时他认为土地税可以迫使土地所有者以更理性的方式利用土地。其次是英国在1909年第一部城市规划法——《住房与城市规划法案》中提出的“国家改良征收费”，该法案提出：“地方当局有权从政府规划管理项目的运作所带来的增值中收取一半的财产”。同样在英国，1948年在著名的《尤斯瓦特报告》中提出了“转移价值”和“浮动价值”两个概念，明确了土地价值的动态变化及市场投机性质。随后，米耶史考斯基和汉密尔顿在1972年和1975年先后提出了“资本税”和“收益论”两个与土地价值捕获密切相关的理论机制，进一步推动了土地价值捕获理念的发展。

1.2 土地价值捕获的方式

在全球一体化和市场经济的发展进程当中，在世界各个国家和地区社会经济水平、城镇化飞快发展的背景之下，不同国家和地区政府在财政收支、公共服务制度建设等方面也不断变革和完善，同时也进一步导致了多种不同类型土地价值捕获工具的形成和发展。主要分为以下三种类型：

1.2.1 宏观价值捕获

宏观价值捕获并不是一种独立的财政政策或机制获取工具，而是被根植于一些国家的宏观调控或土地政策制度当中，受到一些更广泛的理论和意识形态的驱动。主要包括：所有土地国有化、长期公共租赁替代私人财产、土地储备和土地调整等四种方式。

1.2.2 直接价值捕获

直接价值捕获工具是一种寻求将不动产的全部或部分价值增值的政策，其明确的理由是，土地所有者将其社区财富的一部分捐献给公共财富，这是法律或道义上的义务。作为财富再分配工具，直接价值捕获通常被认为是一种税收，需要立法机关[3]。直接价值捕获通常包含两种方式，第一种是获取自然增值，即土地价值的上升与政府的具体决策无关，而是与整体经济或社会趋势联系在一起。另一张是获得改善，其获取对象是指那些价值的上涨直接源于与物质发展相关的政府决策，如公共基础设施建设和土地使用管理。

1.2.3 间接价值捕获

间接的价值捕获一般是通过为特定的公共服务创造收入或者实物替代品来实现，而不是获取土地本身的附加值。间接价值捕获通常在地方政府层面实行，向土地所有者或开发商征收资金，土地或建筑服务以换取额外的开发权或放宽某些规定。它是一种不断变化的政策类别，在国家和地区之间差别很大，尤其以美国为典型代表。

2  发达国家和地区的土地价值捕获制度

不同类型的土地价值捕获方式适用于不同的社会经济和制度背景，它们各有各的优点，但也存在许多不足之处。仅仅依靠某一种价值捕获方式很难满足政府土地财政收入的需求，也无法应对各种复杂的市场变化情况。一个国家或地区，通常会形成以一种土地价值捕获方式为主，其他价值捕获工具或手段为补充的土地价值捕获制度，从而为政府获取足够的资金完成城市基础设施和公共服务设施的建设，推动城市发展，构建相對公平的社会价值体系。

2.1 美国——以灵活的间接价值捕获工具为特色的土地价值捕获机制

美国的土地价值捕获的方式包括了财政性的方式和相关管理手段，是一种直接价值捕获和间接价值捕获并行的获取机制。财政性方式主要是通过税、费来实现政府对土地价值增值的回收。而管理手段则是美国独具特色的土地价值捕获工具，各地方政府根据不同的社会背景和实际情况，针对性地设计出不同的制度政策，以实物支付的方式要求私人业主或开发商为社会提供公共或基础设施，将本质上来源于土地改善增值的资金投入到社会公共利益当中，比如提供一定面积的开放空间、一定比例的公共房屋或基础设施等等。

美国的土地价值回收管理手段主要包括奖励区划、额外收费、发展权转移、包含区划、开发协议、土地征用等六种形式。其中比较典型的如“奖励区划”：当开发商愿意向社区提供一些额外的公共利益的时候，地方规划部门允许开发商超过原有的区划控制来开发土地，从而提高了分区规划控制的弹性和适宜性。再如“包含区划”，规定了当开发商的建设项目超过某一特定单元数时，必须在总的开发单元中包含一定的比例用于中低收入家庭的保障性住房，减轻了政府为社会提供廉价住房的财政负担。

美国这种灵活多样的管理手段为以建立在较为完善的税收体系之上的土地价值捕获机制形成了必要的补充，使得地方政府能够适应复杂多变的市场情况，以一种更容易让人接受、相对公平的机制来获取土地增值，从而促进实现社区经济、政治、环境等方面的目标。

2.2 中国香港——基于公共租赁制度的土地价值捕获

香港的土地价值获取是一种建立在土地政府所有及公共租赁制度之上的，基于宏观价值捕获基础而以直接价值捕获为主要方式的机制。公共租赁制度保证了土地价值的增量部分应当归政府所有，而不是开发商和个人。政府通过收取土地及不动产租金，征收各种形式的依附于土地及不动产的税费，形成政府收入，进而将这些收入在城市基础设施与公共服务中进行重新配置的过程[4]。

香港的土地价值获取工具主要包括以下几种：①土地及不动产年税，②租赁收入税，③土地交易的投机收益税，④转让税与遗产税，⑤租约修订费，⑥土地拍卖和招标。其中土地及不动产税是香港政府总税收中相当重要的一部分，由差响、政府租金和不动产税三种税收组成。而土地拍卖和招标则为政府带来了巨大的土地出让收入，并且是所有土地价值获取工具中交易成本最低的，同时土地出让收入也是香港基本工程储备基金（CWRF）的主要来源之一。基本工程储备基金是香港政府为了能够合理地重新配置土地及不动产收入而成立的专门基金组织，来管理土地及不动产收入的分配和使用[5]。

总结来看，香港政府依托于公共租赁制度，利用各种土地及不动产税费来获取土地价值，并通过建立专门的基金组织来完成土地价值回收在城市公共服务和基础设施建设中的重新分配，形成了一套高效的土地价值捕获机制。

2.3 西班牙——构建特殊的土地价值评估体系

西班牙的土地价值捕获特别之处在于其2007年新的《土地法》所建立的土地价值评估体系。旧的土地评估制度是由1956年颁布的《城镇与乡村土地法》（T&CLA）制定的，这套评估制度是根据城市土地分类来评估土地价值，即根据土地的规划用途而不是当前的用途来估价[6]。也就是说，在过去的评估体系当中，土地可以根据其未来的功能用途来评定当前的价值。这种情况造成了规划收益补偿的不正当机制：如果被划分为可开发区域内的土地将被征用，那么政府需要向土地所有者支付因土地规划改善而形成的土地价值增长的部分。这显然是荒谬的，因为社会付出了自己所创造的价值[7]。基于此，新的《土地法》出台后改革了土地价值评估制度，依据土地当前的用途而不是未来的规划预期和条件来评估，避免了因政府决策而将带来的土地增值反而流向了个人。

同时该《土地法》规定了新的土地所有者需将建筑面积的10%-20%转让给公共行政作为规划的公共获取，即为社会提供一定比例的公共服务或基础设施面积。而另一方面，当土地使用规划确定征用某块土地时，几乎所有的改善增值都会被公共机构捕获，因为征地补偿价格不包括未来的规划收益。西班牙通过改革建立新的价值评估体系，从而实现了对土地价值增长的有效捕获。

3  对中国大陆的借鉴与启示

完善的土地机制捕获机制，能够为城市地方政府获取足够的财政收入，支撑城市公共服务和基础设施建设，维持土地市场的相对稳定与公平，促进城市经济、社会、环境的友好发展。中国大陆目前尚未形成全面完善的土地价值捕获机制，政府投入于城市公共建设的资金很大程度上仍然依赖于土地出让获取的收入，城市基础设施建设与土地财政紧密联系在一起，形成了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的城市化道路[8]。这种土地价值捕获制度操作方式相对单一，而且是一种不可持续的资本积累模式，随着城市化进程的加快，可发展建设用地逐渐减少，不久之后城市的土地财政收入必将成为问题。因此，中国大陆有必要参考发达国家或地区的制度政策经验，构建相对完善的土地价值捕获机制。

3.1 完善土地及不动产税收体系

当前，中国大陆主要还是依靠土地出让获取资金以支持城市公共服务设施和基础设施建设。这种土地财政虽然在发展初期，解决了城市建设的融资问题，带来了城市化的快速发展，但不可置否的是，这是一种不可持续的方法，难以支撑城市化后期的公共设施建设需求。因此，为了保证政府财政收入的稳定增长，填补土地出让收入减少可能带来的财政赤字，我国需要开辟新的税收来源[9]。鉴于此，中国大陆应当加快完善土地及不动产税收体系，参照香港、美国的相关税种、税制，通过直接价值捕获方式为政府获取长期、稳定、可持续的土地价值增长收入，同时通过税收体系调控土地市场平衡，抑制开发商的土地投机行为。当然，土地及不动产税收体系应当建立在地方政府拥有一定的税收使用权的基础上。今天中国，土地在地方，税收在中央[10]。依靠土地税收来获取主要资金来源的前提还必须建立在扩大地方政府的税收管理权限上。中央适当放宽税收权限，既可调动地方政府的积极主动性，又能促使地方政府因地制宜地调控税种、税制，更好地实现土地价值的捕获。

3.2 構建多样化的土地管理手段

土地及不动产税虽说能够保证政府公共服务财政的稳定收入，但它毕竟是一种刚性的政策工具，无法完全适应和应对各种复杂多变的土地市场情况。因此像美国那样相对更灵活、更有适应性和针对性的土地管理手段也应当适度地构建，作为城市土地价值增长获取方式的必要补充。在土地价值回收的过程中，通过制度构建，让开发商以实物支付或费用的方式来实现土地价值增长的回收利用，既满足开发商的利益要求，也完成了政府对土地价值的捕获和再分配。

3.3 建立合理的土地价值评估体系

有效的土地价值捕获是建立在合理的价值评估体系之上的。西班牙的经验告诉我们，合理的土地价值评估可以保证政府对土地价值增长的有效获取，将社会创造的价值回收并重新投入城市建设，而不至于流向开发商。同时，土地价值评估体系也是土地及不动产税的实施基础，依照合理的价值评估，获取相应的税收收入，既有利于维持市场平衡，也有助于促进各方利益协调，实现共同目标，推动城市建设和发展。中国大陆，尽管已经建立了一些土地和不动产相关的税收，但是征税过程缺乏依据，逃税避税现象依然严重，需要通过建立相应的土地价值评估机构或制定相关政策，形成合理的土地价值评估体系，从而完善土地价值获取机制的构建。

3.4 设立专门的土地价值捕获管理机构

从香港的制度经验来看，其特别之处就在于政府通过设立专门的管理机构——基本工程储备基金，来合理的使用和分配由土地价值捕获工具所回收的资金，实现了土地收入的有效管理和利用。中国大陆目前还缺乏这种专门的资金管理机构，来统一使用和支配公共服务设施和基础设施财政资金。构建完善的土地价值捕获机制需要实现政府资金收入有效的、有针对性的管理和分配，而建立专门的管理机构正是完成这一过程的有效方法。因此，中国大陆可以借鉴香港的经验，通过专门的资金管理机构，将捕获的土地资金收入更加高效、合理，透明化地投入到社会公共服务的建设当中，推动城市发展。

参考文献：

[1]张俊.美国土地价值捕获制度及其借鉴[J].广东土地科学.2008，7（01）：43-48.

[2]蔡潇，刘卫东.政府土地收入管理的国外研究综述[J].中国房地产，2017（21）：71-80.

[3]Alterman， Rachelle. Land Use Regulations and Property Values：， The 'Windfalls Capture' Idea Revisited[M]// The Oxford Handbook on Urban Economics and Planning. 2012：pp. 755-786.

[4]张娟锋，刘洪玉. 香港城市土地价值获取机制分析[J].国土资源科技管理. 2009，26（3）：11-15.

[5]张娟锋，贾生华.新加坡、中国香港城市土地价值获取机制分析与经验借鉴[J].现代城市研究，2007，11：80-81.

[6]李蕾，陈成.西班牙《土地法》介绍及其对我国《土地管理法》修改的启示[J].国土资源情报，2007，10：48-51.

[7]Duarte C M. Novelties on land value capture in Spain： the 8/2007 Land Acts new paradigm on land valuation[J]. Cpsv， 2008.

[8]颜燕，满燕云.土地财政与城市基础设施投融资[J]. 中国高校社会科学，2015（06）：131-139.

[9]刘卫东. 《主要国家、地区的政府土地收入管理经验及对我国的借鉴》成果在京验收[J].中国房地产，2016（15）：2.

[10]赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与选择[J].民营经济报， 2014-01-08（16）.