改革开放后中国政府治理之道变迁及展望

2020-05-18李秉坤许天贝

经济研究导刊 2020年10期

李秉坤　许天贝

摘要：改革开放以来，中国经济发展取得了丰硕成果，国家治理能力也有了很大提高。政治体制的巨大变化，也是政府治理方式的变化。十九大报告指出，要全面深化改革，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体制和治理能力的现代化。中国全面深化改革的一个重要组成部分，就是政治体制改革。在改革开放40年政治体制改革成果的基础上，进一步探讨政府治理的未来。

关键词：改革开放;政府治理;变迁;展望

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）10-0180-03

一、中国政治体制改革的历程回顾

回顾中国过去四十年政治的发展和政治体制的改革，发现以政治体制的改革为特色的民主政治的道路大体上是我国一直在探索的。中国特色社会主义民主政治制度是具体经营政治体制改革的总体政策框架，在此期间，确立了改革政治制度的目的，制定了必须遵循的政治原则。在目的和原则的指导下，中国政治体制改革分阶段进行，重点是探索，逐步向着折中、渐进、可控、稳步变革的政治路线发展。

1.奠定改革基础时期（20世纪70年代末至80年代中期）。中国政治制度化的完善将不可避免地要求改革政治制度。在中国政治体制改革的基础上，首先提到了中国政治体制改革的使命，这是中国政治体制改革奠定基础的时期。但是人民还有一个很关键的问题需要解决，就是如何从根源上吸取历史所带来的经验，以及如何从根源上防范错误再次发生。邓小平反复申述了“制度比个人思想作风更重要”的观点。在这方面，他具体分析了相关的国家干部制度和領导体制的一些问题。我们应当更加注重从制度的层面来处理问题，加大对政治制度的完善和改革，避免出现过去那样惨重的事情。这样，从提高政治的制度化水平的层面总结历史经验，我们得出推进政治体制的改革势在必行这个定论。从20世纪70年代末到80年代初，中国政治的政治改革出现了萌芽，并得到了邓小平同志的推动。其尖锐的观点从一开始就直接指向了原始政治制度的“一般疾病根源”和领导体制中过度集中的权力，尤其是领导者的个人高度和个人决策。在此期间，我们复原和健全了基本的政治制度，多党的合作以及中共选举领导的制度;自上而下，政府机构从传统的“简化和简单的管理”水平和精简的机构进行了改革;根据农村家庭联产承包责任制的实施，废除了人民政治和社会融合的公社制度，重建了农村基层的政治权利;成立了中共中央过渡性咨询委员会，取消了领导职务;对中央秘书处进行了从新的创立，撤除了中央主席的职位，对总书记的职位进行了改动;各个层级党委纪检委的恢复等，在制度的建立健全等方面都获得了开端性的成果。

2.改革转型期（20世纪80年代中期至80年代末）。中国政治体制改革，由党的第二代领导人以更加全面、系统的方式进行。1984年第十二届中央委员会第三次全体会议确定了“经济体制改革”，中国已经开始从以农村为中心的改革转向以城市为中心的经济体制的全面改革。在这一过程中，经济体制的全面深入改革越来越受到政治体制改革滞后的制约。为此，邓小平多次指出，政治体制改革应纳入议程，在此期间需要制定蓝图问题。1986年9月，根据邓小平的建议，中央政府成立了政治体制改革改革小组，并着手制定政治体制改革方案。1987年10月，中国共产党第十二届全国委员会基本同意“政治体制改革的一般概念”。中国共产党第十三次全国代表大会做出判断，认为现在是时候将政治体制改革纳入全党工作的时候了，并提出了建议实行党政分离，政府机构进行结构性改革，权力逐步深层下放，改革人事规章制度，构建社会对话与协商制度。其中，政治体制的改革重点是党政分离，明确政治上的领导和重要政策的决策者都需要党的领导党的领导。这些不是具体政府在行使职能事务时的领导，而是为了适应改革的客观要求而进行的对经济体制的改革的深化。1987年11月和1989年12月，全国人民代表大会常务委员会批准了该议案。“村民委员会组织法（试行）”和“居民委员会组织法”的实施。开始在基层社会生活中实现直接民主，对于缺乏民主传统的中国人，特别是农民来说，这样一套民主的规则和程序无疑是一种民主的启蒙和文化。在1989年6月中共十三届四中全会召开之前，中国政治体制改革涉及的方面和范围很多。改革党的制度的关键是党政分离和权力分立。在实际改革时，与经济体制改革密切相关的行政体制改革和功能是我们探索的切入点。总的来说，在这个蓝图的指导下，中国不断推进政治体制改革，取得了一定成效。

3.改革转折与调整时期（20世纪80年代末至90年代初）。社会和政治稳定迫切需要改革政治。受苏联解体、东欧剧变等冲击，中国政治体制改革的思路和内容将不可避免地受到影响，改革进程也有所放缓。有些人将苏联和东欧的改革归咎于改革，尤其是政治体制改革。这种思潮具有一定的市场，因而原有的“根本原因”原始系统的错误是过度控制管理的力量。更加健全人代会的制度和中共领导的多党合作的政协制度是由党政分离和权力向下级开放逐步演变而来的。尽管如此，邓小平仍然承受着来自左翼的巨大压力，强调十三大报告不能改变。自十一届三中全会以来，我们一贯坚持党的基本方针和政治路线。为了扭转极端“左倾”思潮，改革开放基本处于停顿状态。但是，政治体制的改革现状还没有回到中世纪末。在这一时期，建设适应市场经济的体系和促进其成长是更必要的一项改革。完善干部的选举、招聘、罢免、评估等制度，这一要求也是十三大报告中提到的人事的制度改革，属于政治体制的改革的广泛范畴。

4.改革稳步推进时期（20世纪90年代至21世纪初）。要建设社会主义市场经济，就必须改革政治体制。对经济的改革是改革的先锋队和切入点，与此同时也推进对政治的改革，中国的政治改革进入了稳定的改革时期。人民普遍认同市场经济，认为其有益于民主性，也适合社会的发展。我国以社会主义的市场经济为基础逐步把政权体系由高度集中变为民主开放，随之不断地开展，政治体制的改革也处于非常显眼的地位。随着社会主义市场经济体制改革的建立，十四大提出加强立法任务，实行政府机构改革。尤其是加快拟定及健全和改革开放紧密相关的政策法规，增强对国家宏观的调控以及对微观经济活动的标准设定。建立高效的政府管理的体制，降低财政支出，提升行政人员积极为人民服务的意识。同时，为了转变政府部门的职能，改变政企不分的现状从而实现政府中立的局面，要进一步完善公务员人事制度，建立一支高素质，专业化的干部队伍。中共第十四次全国代表大会之后，政企不分的状况得到缓解，政府机构持续精简，强调依法治国，基层的民主化有相当大的提高。但是，随着经济体制的改革迈进制度创新阶段，应进一步优化政治体制环境，以适应市场经济体制的关键因素。随着中国共产党十五大的召开，政治体制改革进入了下一阶段。在持续推动干部的人事制度、政府机构精简等制度的同时，中共中央精准地把住了中国又好又快发展的脉搏，解决了经济体制改革对政治体制改革失败的弊端，进一步提出依法治国的战略目标和任务，这是我们党初次树立“法治”的观念，撕裂了以往政治体制的改革整体思维，党可以进一步明确改革政治制度的思路和目的。党的第十五次全国代表大会定下了目前和未来改革的核心内容是健全人民民主的制度，推动改革，加大法治力度，完善监督制度，保持团结和稳定。

5.改革新思路形成时期（2002年至今）。21世纪初，以共产党为主导，把我国的政治制度与国内外的形势综合起来，持续促进政治的改革，深入探讨如何推进政治体制改革，完成新时期的任务。这一时期，我们对于改革这一主题有了更深层次的理解和掌握。在全面建设小康社会的同时，中国共产党十六大也提出了一种新的政治体制改革思路，有了更全盘、更深刻的解释，“加强党的执政能力建设”的任务正式提到全党面前。中共十七大提到要“深化政治体制改革”，并明确指出应该从稳步向深化转变。十八大关于政治体制改革的最大亮点是一系列关于民主的庄严提案。习近平总书记在十九届全国代表大会的报告中指出，要坚持全面深化改革。只有改革开放，才能发展中国。建立完整、科学、规范、有效的体系，坚持以人为本，坚持依法治国，完善党和国家监督制度。

二、中国政治体制改革的思路

理清思路是改革的前提，思路不明确，改革难以贯彻。中国政治体制改革思路主要基于以下三个方面。

1.选择适当的政治改革模式。政治模式的内涵通常包括两个层面。首先，这个国家的政治运作和政治行为有一些具体的机制、方法和程序。那么，政治改革模式的选择首先必须以国家的实际情况为根本，从实际出发。其次，要明确政治体制改革的目标。自党的十一届三中全会以来，党内重要文件经常讨论政治体制的改革目标，一是加强民主化，二是完善法制，三是维护人民成为国家主人的权利。

2.选择恰当的改革时機。关于改革进程，学术界通常分成三种意见。第一种观点是后政治后经济，但这种观点显然不符合社会改革的一般规则。第二种观点是两者是同步的，关于这种观点的争议相对较大，因为它在理论上是可行的，但实践起来却很困难。第三种观点是经济是后经济的，两者是协调的。这种观点不仅符合理论，也符合实际改革的客观要求。马克思说，经济基础和上层建筑是辩证统一的。因此，经济改革和政治改革的过程中，首先，两者相互影响，协调发展。

3.找准改革的突破口。当邓小平提到改革政治制度的切入点时，他说这个问题太难了。每次改革所关系的每个因素都是很普遍和有深度的。它牵涉了许多人的益处，碰到了许多麻烦，需要谨慎。我们必须首先认定政治体制的改革领域，并找出从何处开始。1980年，邓小平同志在相关讲话中就指出了关于领导的体制问题，他指出，只有通过这些有规划、有节奏、干脆利落的改革，这些人才会相信我们的干部领导。只有这样，我们才会相信党，我们的目标才有无穷的力量。因此，中国政治体制改革的突破点应该是领导体制。

三、未来中国政治体制改革的基本走向

1.健全和完善政治协商及各项政治制度。努力完善党中央领导下的多党合作和政协制度，进一步落实这一政策。制度化和法治在基层逐步实现，如信访制度、信息披露制度、听证制度、决策咨询制度、问责制度和评价制度等。进一步增加群众参政和行使权利的渠道，使他们能够直接行使选举和监督等民主权利。此外，党内监督、行政监督、法律监督和公民直接监督，形成了全面的民主监督制度，监督取得了显著成效。这些具体的制度发展和完善，促进了政治向着更加民主的方向展开，也更大程度地展示了社会主义制度带来的好处。

2.深化行政体制改革，精简机构。深化行政体制改革，提高行政的效率，提高政府绩效的管理，积极构建以服务为目的的政府和人民满意的政府。简化政府机构，减少审批程序，明确议程，提高干部素质。针对行政组织中存在的机构重叠、职责交叉、权责划分不合理、权责脱节以及运行中不够协调等问题进行顶层制度设计。协调政党组织的建立，坚持原则上应由一个部门协调一类事项。科学地建立党和国家机构，正确定位，合理分工，增强协同作用，防止制度重叠，重复职能，重叠工作。对于职能相近，关系密切的部门，实行兼并设施或联合办事处，使党政机关的职能更加优化，权责更加协调，运作更加高效。

3.建立权力制衡架构，加大监督力度。建立与现代国家治理相适应的权力平衡结构，使政协、政府部门和司法机关能够实行权力分立和检查，加强权力监督。按照宪法规定管理国家的要求，按照宪法规定，全面实施宪法，确保公共权力的分配和运行得到监督和平衡。在不被滥用的情况下，可以实现法治与科学规则的结合，以打击腐败并防止腐败。为了使全国人民代表大会真正成为国家的最高权力机构，行政权力不能被立法机关和司法机关的权力所超越，将行政权力置于宪政、民主和法治的笼子里。中国政治体制改革的制衡取得了明显成效，某一层面上阻止了权力的混合和贪赃枉法、效率低下和缺乏可信度。首先，要科学地分散、规范选举制度，创新选拔和就业制度，确保权力高管处于高水平，各部门相互制衡。准备一个笼子系统，以避免集中力量，为扩大权力提供生存土壤，违反法律和纪律;其次，要加强监督制度，严格完善权力监督法律制度，理顺监督者关系，适当运用社会监督，司法监督，舆论监督等监督形式。各部门充分发挥监管体系的综合优势，确保监督工作科学、合法、普遍。

4.加强民主政治的建设，增强人民的民主意识。作为政治的重要脉络，民主必须进一步扩大民主国家作为全民的入口和政治参与的关键。自政治体制改革实施以来，人民民主一直是改革的主要动力。只有当人民的热情如此之高，乐于参加政治实践，才能使改革恢复旺盛的生命力和成功。如果人民的意识低落，人民参与政治热情的消退，改革将面临许多障碍，停滞将面临失败。随着人民生活条件的改善、社会地位的提高和参与政治的意识的提升，人民当家做主的意识会持续提高。政治体制改革和发展的趋势是尊重人民的开拓精神，尊重民主参政，倡导民主，优先民主，把民主作为改革的基本价值取向。建立自由的公众舆论平台，提供运用网络信息交流的便利，着力解决人民群众最关心的政治问题，巩固人民群众做主的政治地位。

总之，在很长一段时间内，改革，特别是制度的改革和完善，将是中国政治发展的根本方向。无论是在经济、政治还是社会领域，通过建立健全改革的制度，都将从源头上处理各种弊端。可以说，深化体制改革是中国迫切需要实施的系统工程，同时也会是中国进一步成长的根源力量。从根本上说，政治体制改革是社会主义政治制度自发的良性增长;从表面上看，政治体制改革是社会主义政治制度的更新和完善。因此，要不断发展社会主义政治制度，就需要有健全的改革方法。

回望过去40年来党和国家的努力，我们可以真正地看到政府体制的改革有很大的成绩，并在很多方面落实了治理层面上的改革。当然，中国在体制改革方面仍面临巨大挑战。面对这些严峻挑战，我们需要回顧过去，展望未来，明白现在能够作为的尺度，针对当下形势中存在的问题拿出切实可行的方案，从而保证政府的治理目标稳妥达成，为中国经济社会又好又快的发展提供前提。

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