政府采购项目招标文件编制问题及改进

赵文淼

（中华女子学院国有资产管理处，北京100101）

0 引 言

政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为［1］。随着我国政府采购规模的逐年增大，社会公众对其关注度不断上升，国家也加大了对政府采购行为监督检查并公示的力度，审计署自2010年起开始单独公告中央企业财务收支审计结果，并将行政事业单位和国有企业的采购招标违规问题列为每年通报的重点［2］。提高政府采购质量的迫切性比较突出。

在多种采购方式中，因参与公开招标的投标供应商不确定性而形成了其他采购方式不可比拟的竞争充分［3］优点，公开招标被确定为国际领域政府采购的主要采购形式。尽管我国近年来不少地方提高公开招标数额标准，相应减少了公开招标项目数量，但是，从占全国政府采购规模的比例来看，公开招标仍占主导地位［4］。因此，公开招标的质量在一定程度上能代表政府采购的质量。影响公开招标质量的诸多因素中，招标文件的编写是关键。招标文件作为公开招标过程中购销双方博弈的基础，其作用贯穿采购的全过程，它既是潜在供应商响应投标并编写投标文件的依据，也是评标过程中评审人员评审投标文件的依据，还是招标结束后采购人与中标人签订合同的依据。实际工作中，“许多招标项目由于招标文件的编制出现问题或存在疏漏而导致重新招标、中标无效、招标失败，其不良结果重则违法违规，轻则拖延招标时间，降低采购效率”［5］。笔者曾对财政部截至2017年7月31日公开发布的政府采购信息公告进行梳理发现，在财政部受理并检查属实受到相应处理的投诉举报项目的违法违规问题中，招标文件编制方面问题最为突出，占了问题总数42%；在财政部对采购代理机构进行监督检查发现的违法违规问题中，招标文件编制方面问题排在其他问题的前面，占了发现问题总数的41.9%［6］。

基于此，本文拟对招标文件编制中存在的问题进行分析，探究其产生的原因，并提出改进措施，以期对政府采购质量的提高产生推动作用。

1 国家政府采购法律法规对招标文件编制有着明确的要求

1.1 编制政府采购项目招标文件受法律法规制约

采购本身是市场上一种常见的交易行为，当采购主体被限定在政府机构范围时形成了政府采购，政府采购与私人采购既有相同点，也有很多的差异。美国学者道布勒认为，政府采购与私人采购的“最重要的区别是公共采购部门履行的是托管人的职能”［7］，因此政府采购是“一个受管制然而却透明的过程，受到无数法规和条例、司法或行政决定，以及政策和程序的限定和控制”［7］。公共采购法律具有对采购人和供应商的规制与激励的复式特征［8］。美国学者裴季也曾指出，政府采购程序事先经过严格规定，同私人采购比，政府采购者没有什么灵活性。招标文件编制是政府采购项目执行公开招标方式时的重要程序之一，受到国家政府采购法律法规的约束实属必然。

1.2 法律法规对招标文件的具体制约分析

我国政府采购自1996年试点、1998年逐步扩大、2000年全面铺开，至今走过了20多个年头，相关法律法规相继出台，仅国家公布的专门针对政府采购的法律法规就有近60部，形成了较为完善的政府采购法律框架［9］。其中，对政府采购项目招标文件编制提出较明确要求的，主要有《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）和《政府采购货物和服务招投标管理办法》（以下简称《管理办法》）。

2015年1月颁布出台的《条例》规定了招标文件编制的格式和基本内容，如招标文件“应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制”。“招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标办法、评标标准以及拟签订的合同文本等”。继而，《条例》对前述具体内容做出了进一步的解释，如可以向供应商提出相关条件要求，但“不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇”“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求”，应当完整明确；评标办法只可以采用最低评标价法和综合评分法；如果要求投标人提交投标保证金，“投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%”；如果要求提交履约保证金，“数额不得超过政府采购合同金额的10%”等。为了督促招标文件合规合法编制，在最后章节中，《条例》还规定了采购人、采购代理机构违反相关招标文件编制规定需承担法律责任等惩处措施。

2017年财政部新修订的《管理办法》按照简政放权、放管结合，从过程导向向结果导向转变的政府采购改革新理念，以《条例》为基础，进一步强调采购人的主体责任，“强化了采购人对采购需求的管理以及加强了履约验收的义务”［10］。在招标文件编制方面，细化了对采购人的要求，如要求“采购人应当在货物服务招标投标活动中落实节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政府采购政策”。“应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算”。相比《条例》中的规定，进一步将采购需求“完整明确”细化为了7个具体衡量标准，明确了不得对投标人实行差别待遇或歧视待遇的6个规定条件和采购进口商品以外货物服务的4个资格要求，从16个方面规定了招标文件包含的内容，要求投标人提供样品的情况提出了制作、提交、评审的具体规定的要求，总体上提出了招标文件内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则等。

综上所述，国家法律法规主要从规范采购需求的编写以保证采购效益、规范投标门槛的制定以促进充分竞争、规范评分方式及产品节能环保特质以发挥政策功能等角度对招标文件编制提出了要求。

2 招标文件编制中存在问题分析

《管理办法》规定招标文件应具备16项内容。其中，投标邀请、投标人须知、投标文件编制要求、采购资金支付方式、投标有效期、投标截止时间、开标时间及地点、采购代理机构代理费用的收取标准和方式、投标人信用信息查询情况等大多数内容属于具有比较规范的格式和要求、编写难度相对较小的内容，不管是由采购人还是采购代理机构的工作人员编写，出现问题的概率较小。招标文件编制问题主要发生在其他方面，具体情如下：

2.1 对采购项目的技术规格、数量、服务标准、验收要求等的描述不恰当

技术、服务要求等是供求双方交易的具体指向，是一个采购项目的核心，该部分是招标文件16项内容的重要部分。但在实际编写过程中，存在着描述过粗或过细两种极端现象。①过粗即描述很宽泛，提交的采购需求含糊空洞，往往发生于采购人只知道大概需要什么，又不愿或没时间出去进行市场调研的情况。据此进行招标必然会给投标人留下质量优劣、价格高低均过大的空间，最后容易因不同投标人所投内容差异悬殊不可比而无从判断，引发招标失败或者形成低质低价产品中标的结果，而这些都与采购人意愿相左。②过细的情况，是指采购人事先看好了某一家的产品，于是照搬某一家公司的特定产品的特征和参数编写招标文件。此种情况下，会因招标文件带有太强的指向性，无法形成竞争，不符合公开招标的要求，被质疑或举报，招标失败甚至受到处罚。

2.2 对投标人提出不合理资格条件，排斥竞争

允许采购人在招标文件中设定投标人资格条件，是为了防止不具备基本条件的供应商承接采购项目引起采购质量低下情况的发生，但是这并不等于允许采购人任意排斥有效竞争。笔者对财政部截至2017年7月31日公开发布的政府采购信息公告披露的招标文件编制问题进行分析发现，利用招标文件对供应商设置注册资本金规模、地域、供应商经营年限等不合理资格条件的情况占了问题总次数的25%，居于所有招标文件编制问题排序的前列（见表1）。

2.3 评分方法选择不合规、评分标准制定不科学

《条例》及《管理办法》规定可以使用的招标评分方法有2种，最低评标价法和综合评分法2种，进一步限定技术、服务等标准统一的应该采用最低评标价法。最低评标价法是在满足实质性条件情况下选取投标报价最低的；综合评分法是以综合评审得分最高为中标候选人，且综合评审得分中的价格分采用低价优先法即以满足招标文件要求且投标报价最低者作为价格分的满分。但是，实际工作中，有的招标文件将应该按照最低评标价法的采用了综合评分法；有的在价格分部分采用平均值优先等不符合规定的计分规则，不严格执行政府采购的综合评分法。其次，按照规定，价格分之外的评审因素应该与投标人所投质量相关且细化量化，但是某些招标文件中罗列与项目不相关的评审因素，或者设定不合理评审得分等。从表1可以看出，这个问题也是招标文件编制中的突出问题之一。

表1 招标文件编制问题被查实情况统计

2.4 政府采购政策不落实

政府采购的目标之一是实现宏观调控政策，如支持环保、节能产品，支持中小企业发展等。但是采购人往往从自身考虑，认为环保节能产品价格高，中小企业技术力量不够强大、产品性能不够稳定、违约补偿的保障力度较弱等缺陷，在采购中回避执行相关政策。从表1中可以看出，未落实促进中小企业发展政策的问题也是占有较大比例的。

2.5 拟签订的合同文本与采购项目契合度不够

招标文件是政府采购合同签订的依据，不仅仅因为其中规定了购销双方交易的技术服务标准等，而且因为招标文件中应包括“拟签订的合同文本”，即为政府采购合同的签订准备好符合项目特点的合同初稿。但是实际工作中，不管是采购人还是采购代理机构，一般不重视“拟签订的合同文本”的编写，只提供具有合同基本要素的内容，有的都达不到合同模板的信息量，更谈不上与招标文件所对应具体项目具有多高的契合度了。采购人与中标人签订合同时，往往需要从格式到内容都重新协商确定，仿佛这已经成为惯例。于是招标文件中需要包括“拟签订的合同文本”的规定流于形式。

3 招标文件编制问题产生的原因

造成招标文件编制问题的原因是多方面的，既有采购人的问题，也有采购代理机构的问题，有主观原因也有客观原因。

3.1 采购人的信息弱势及对采购结果的过高预期

行政事业单位等采购人自行设计并开发定制的产品和服务不多，采购的大多数属于市场上已经在售，因此，从对拟采购产品服务的内在技术服务等指标特征的熟悉程度来看，采购人相对于投标人具有先天的信息弱势，存在供应商准租［8］。当把项目委托给采购代理机构进行招标后，采购人较采购代理机构在招标开标评标经验上来看，也处于劣势地位，存在采购代理机构准租［11］。与此同时，采购人往往还对采购事项拟实现的功能存在一定高度的预期。在种种因素的共同影响下，采购人为了实现高预期，防止被投标人和采购代理机构“算计”，在编写招标文件阶段就表现出来偏好曾经接触过的企业，对未接触过的企业心存忌惮，具体来讲会在采购项目的技术服务指标、投标人资格条件甚至评标标准和计分方式等方面，为某一家企业“着想”，出现前述一系列问题。

3.2 采购代理机构的不当逐利动机

采购代理机构是受采购人委托从事政府采购代理业务的社会中介机构，独立承担民事责任的法人单位。采购代理机构根据与采购人签订的委托代理协议，可以向采购人或中标人收取中标金额一定比例的代理费用。作为自负盈亏的组织，具有逐利动机是可以理解的，但逐利要合法，不能放任。某些采购代理机构为了从采购人和投标人的交易中获取更多报酬，超越合法合规的底线，既不对采购人提出的不合理条件进行反驳，还竭尽所能减少成本，包括减少编写招标文件在内的招标成本，出现“采购需求表述模糊”［12］等问题。采购代理机构的不当逐利动机，在一定程度上助长了招标文件编制质量的降低。

3.3 监管机构的粗放式管理及较轻的处罚手段

政府采购监管机构对招标文件编写质量的监督，主要来自定期抽查采购代理机构当期的项目。近年来，“财政部按照‘宽进严管’思路，加强对代理机构执业情况监督检查，每年都组织全国省市县级财政部门开展全国联动的代理机构监督检查”［13］，并逐渐加大了抽查力度，2016年检查比例为不低于10%，2017年升至20%，2018年再次增加至25%［14］，每一个采购代理机构至少抽查5个项目。但是具体到某一个采购人来讲，其承担的采购项目被抽到的可能性很小。于是采购人进行合规合法科学合理地进行招标文件编写的主动性不足。即使被检查出违法违规问题，处罚力度不高，对其警示意义也有限［6］。

4 提高政府采购招标文件编制质量的建议

4.1 提高采购单位工作人员的素质和能力

“为深入推进政府采购执法标准化建设，财政部发布了首批政府采购指导性案例”［15］，对于提高采购人的守法采购能力具有一定的促进作用。但是解除采购人的后顾之忧才是解决招标文件编制中问题的关键。正如前文所述，采购人和其他采购主体相比均处于信息弱势，于是才会不遗余力地设置这样那样的条件，以“保证”自己的利益。因此，建议政府鼓励和支持采购人为自己的业务人员提供知识获取和能力提升的机会，一旦业务人员具备了相应的技术、服务、验收等相关知识和能力，可以扭转劣势地位，采购人有较高的自信心，那么冒着违法违规风险设置歧视或差别待遇的可能性就会减少，从根本上提高招标文件编制质量，维护公开招标公开透明、充分竞争的良好秩序。

4.2 借助社会力量提高采购需求编写质量

行政事业单位采购人采购货物和服务的频率，毕竟不像企业采购原材料那么经常，采购单位的工作人员知识和能力更新的也不会那么及时，完全依靠采购人自己的人员力量熟悉产品或服务性能、验收的要点不够现实，因此，建议建立技术支持机制，①针对通用货物和普通服务项目，继续加大政府采购需求模版的开发力度；②对于特殊项目，鼓励采购人以支付设计服务费方式，寻求单位外部社会专业人员的技术支持，支持采购人编制需求至合同签订、履约验收等的全过程，同时建议预算批复部门支持采购人在所拨专项经费中列支该项费用。

4.3 加大对招标文件的审核力度

《管理办法》要求采购人提出采购需求时要事先进行市场调研；《条例》还把不按照规定编制采购需求，“导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失”，列为采购人、采购代理机构需承担法律责任的一条，说明政府对招标文件中采购需求的重视。但是仅此还不足以保证采购质量，建议分层级分情况加大对招标文件的审核和监督力度。首先，分层审核，即督促采购人、采购代理机构完善自身的审核机制；建立招标文件发布前在指定媒体上公示的社会监督机制［16］；继续扩大各省级财政部门抽查力度，并借鉴政府审计的审核当年项目出问题的要追溯检查往年类似项目的制度，尽量降低相关人员的侥幸心理。其次，分情况审核。即对于政府机构已提供招标文件模板的，审核其是否严格按照模板编制了；对于政府机构未提供模板的，审核是否经过了专业人士的把关；还要审核招标结束后采购合同与招标文件中“拟签订合同”的一致性。通过加大审核力度，杜绝招标文件编制不认真、不负责任现象的出现。

4.4 加大违规惩处力度

目前政府采购参与人违法违规的惩处力度偏小，难以对不良风气进行震慑。鉴于本文所谈的招标文件编制问题主要涉及采购人和采购代理机构，建议国家执法人员适度利用经济手段，加大对相关机构和人员的惩罚力度，以提高各参与主体的违法违规成本，促使有关责任人真正做到知法不敢违，对实现政府采购的公平公正、达到政策效果提供更有力的保障。具体包括：如采购人出现了违法违规，则适度减少对其下一年的预算拨付；如采购代理机构出现了违法违规，则适度延长禁止其承担政府采购项目的年限等。

5 结 语

我国的政府采购已经走过20多年的历程，从试点到全面推广，从小规模到大规模，从制度初建到制度日益完善，取得了较好的成绩，不仅提高了政府采购资金的使用效益，而且达到了保护环境以及支持优先发展产业的目的。当然，问题也不容忽视，主要体现在采购质量不够高、采购效率不够快等方面。为了解决这些问题，政府陆续出台了相关举措，对于解决问题起到了一定的作用，但是还没有治理到位，尚需从政府采购各参与主体，即政府管理部门、采购人、采购代理机构、供应商等多角度深入分析。限于文章篇幅以及资料的限制，本文仅仅聚焦采购人和采购代理机构在政府采购招标文件编制环节的问题进行了分析，没有把目前存在的问题全面涵盖进去，期待理论工作者和实务工作者密切配合，使得政府采购问题最大限度得以解决。