低碳经济战略视角下碳排放交易市场研究

李 丰

（四川大学锦城学院 财会系，成都 611731）

一、问题提出

随着全球经济的不断发展，日益频繁的人类活动对地球带来的影响越加显著。根据联合国和世界气象组织发布的《2019年全球气候状况声明》，继2018年全球温室气体排放达到历史最高水平，2019年温室气体浓度持续增加，并成为全球有记录以来第二热的年份，到2019年结束时，全球平均温度比估计的工业化前水平高出1.1℃[1]。由于气候变暖，陆地和海洋热量的增加，海平面上升加速和积冰融化，对全球社会经济发展、人类健康、粮食安全以及陆地和海洋生态系统造成极大影响。

降低温室气体排放是全球各国共同面临的挑战。1992年，《联合国气候变化框架公约》确立国际合作应对气候变化基本原则，并明确发达国家率先减排以及对发展中国家提供资金技术支持的义务；1997年，《京都议定书》提出了三大履约机制：联合履行机制（JI）、排放贸易机制（IET）和清洁发展机制（CDM），并为缔约方超出限额的排放量提供了合理的交易途径；2015年12月，《巴黎协定》首次做出应对全球气候变化的行动安排，核心内容是全球各国政府应加强气候行动的国际间合作，将全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃，并将1.5℃作为努力的目标，同时尽快实现温室气体排放达峰；2018年12月，托维兹气候变化大会完成了《巴黎协定》实施细则谈判，制定各缔约方自主贡献导则，设计透明度框架等。通过对碳排放定价以控制温室气体的排放是目前全球国家和地区政府应对行动中最重要的措施。据世界银行2019年碳定价现状与趋势报告，在185 个向《巴黎协定》提交国家自主贡献（NDCs）的缔约方中，有96 个缔约方（其温室气体排放量占全球的55%）表示正在规划实施或考虑将碳定价作为实现减排承诺的工具。截止2019年4月1日，全球各个国家和地区共实施或计划实施57项碳定价政策，涵盖了全球20%的温室气体排放[2]。

中国在“十一五”规划中提出节能减排目标，开启了向低碳经济转型。2019年的政府工作报告提出的优化经济结构，加快火电、钢铁行业超低排放改造，发展循环经济、开发可再生清洁能源等绿色发展生态文明方针，都是进一步推进低碳国家战略的贯彻落实。2013年起，我国陆续建立碳排放试点交易市场，数据表明，试点市场地区在降低碳排放总量和强度方面效果显著的同时，各试点市场也表现出一些问题，如交易试点均为独立的封闭市场，市场整体流通性较弱，交易品品种单一。各试点市场交易量和交易价格的不均衡，2019年度试点市场中交易量最高4.46亿吨，最低5.11 万吨，交易单价最高83.27 元/吨，最低6.91 元/吨；各试点市场均显示出交易主体偏少、结构不合理，交易频率以及成交量低等特征；交易主要集中在履行期前二个月左右，也表明试点市场明显的被动履约市场的特性，从而制约其发挥减排的效用。全国统一的碳排放权交易市场建设的框架设计宗旨是，以更少资源消耗和环境代价获得更多产出，实现减排目标。

本文拟通过比较京津两地试点市场的表现数据，说明行业总额核定、覆盖范围、配额分配方式是如何影响碳交易市场表现；通过两地试点电力市场履约情况验证政策体系与市场健康程度以及碳价格水平的关联性。关注在全国统一碳市场建设框架下，以市场制度体系建设、MRV条例、法律框架为基础支撑，如何做到分阶段、分步骤实施逐步推进的方式，通过经济手段和市场实现减排。

二、文献综述

通过碳排放定价的经济手段来降低温室气体的排放，在实践中主要有碳税和碳排放权交易（ETS）两种形式。Haites 从环境，企业成本，财政和行政问题等方面对比了碳排放权交易和碳税的表现，在环境有效性和成本效益的主要标准上，ETS 的表现要好于碳税[3]。碳排放权交易的概念早在1968年由美国经济学家戴尔斯提出，其原理是在一定时期碳排放主体有权在分配的碳排放配额内在向大气排放碳污染物，对于减排需求较高，排放量不够的排控主体，可在设立的碳交易市场上购入一定的碳排放量，以满足自身减排的需求，而对于排放碳污染物后配额仍有剩余的主体，则可以将自己多余的碳排放量进入碳交易市场中进行出售。碳交易，排放权交易市场的作用、配额分配方式以及围绕定价的交易机制一直是学界关注的重点。曾刚、万志宏认为，碳排放权本质上是对环境容量资源的限量使用[4]。沈洪涛等研究发现，碳排放权交易政策的实施能有效促使企业碳减排[5]。王文军、傅崇辉、赵黛青认为，碳排放交易体系由划分覆盖范围、设定总量目标、确立分配机制、交易管理、建立MRV条例、法律框架等内容构成[6]。邵鑫潇、张潇、蒋惠琴认为，由于减排成本和政策因素等影响，碳排放权交易体系覆盖行业的选择和纳入时间要考虑行业排放量以及排放强度，以增强市场的运行效率[7]。Christoph 通过对2020 气候政策目标下的国际配额市场模拟，得出扩大行业覆盖率使得大多数国家的经济状况更好的结论[8]。张昕认为，碳总量的设定决定配额分配的合理性[9]。碳配额总量设定应与经济增长目标，国家发展规划和环境减排计划等联系起来。王江、王逸阳认为，碳排放权的初始分配是指掌握环境资源管理权的国家向排放主体分配碳排放份额的过程[10]。1990年，美国国会发布的《清洁大气法修改方案》，首次提出了无偿分配、拍卖分配等方案。李奇伟认为，碳配额的分配方式直接影响碳交易价格和成交量[11]。Miketa A，Schrattenholzer L 按人均碳排放量进行核算，发展中国家应拥有较多的碳排放权，工业化国家在碳排放强度相同的情况下会拥有较多的碳排放权[12]。对于配额分配的实践方面，多数国家和地区在碳交易市场建设的初期一般采用的是免费分配配额的方式。张鸿云樱从法律角度界定了碳排放权无偿配额的属性，认为政府发放无偿配额，是因为本国存在具有国际竞争力的企业以及防止发生碳泄漏的情况，并且在设计无偿分配碳配额要考虑各行业和企业的具体状况[13]。拍卖分配方式是政府对初始配额用有偿拍卖的方式向企业进行分配。张红亮认为，有偿分配经济效益优势更加明显，拍卖收入能够用于CO2减排设施和项目的建设，长期看更有利于减排目标的实现[14]。不过国内外专家对配额使用无偿还是有偿的方式有不同的看法。GAGELMANN F 研究配额对市场流动性、波动和公司投资决策时认为，发现基准法优于拍卖法[15]，总的来说，二种分配方式对减排都有一定的影响，不过一致的看法是初期采用无偿分配，在合适的时候在适当的行业采取有偿分配，或者使用混和分配方法，可以明确价格信号提高资源使用效率，是更加有效的作法。赵选民、魏雪认为，市场的活跃度与能源的价格负相关[16]，而碳价格是碳排放交易市场机制的核心。王文举、赵艳认为，碳定价分为直接定价的总量—交易机制和间接定价的项目抵消机制和碳税[17]。张婕、孙立红、邢贞采用ARCH 模型簇对我国碳试点市场价格特征进行了分析，并提出相关建议[18]。Shen 等认为，目前的试点市场平均碳价依然偏低，不利于减排目标的实现，应通过增加主体的方式使社会各方广泛参和监管[19]。

三、中国碳交易市场现状分析

中国是全球第一大能源消耗国，也是温室气体的主要排出国。根据麦肯锡2019 中国报告中指出，中国的GDP 占全球总量的16%，而碳排放量却占全球排放总量的28%。如何减少能源消耗总量，优化能源结构，将高碳结构为特点的经济向可持续发展的绿色低碳转型，是自“十一五”以来国家的国家战略。不少发达国家和地区已先于我国建立并运行了碳交易市场，据世界银行发布的《2019年碳定价现状与趋势》报告，截止2019年，全球已经有28 个碳排放交易系统以及29 个国家或地区水平的碳税等定价政策。全球最早的碳排放体系是2005年欧盟碳排放交易体系（简称EU ETS），除此以外，还有美国芝加哥气候交易机制、英国排放权交易所、澳大利亚国家信托、东京都碳排放交易市场以及韩国碳排放交易市场等。2017年12月，随着国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，以发电行业为突破口，开展主体间以履约为目的现货交易，宣告总体设计的全国碳交易体系和碳交易市场建设的正式启动。按照国家发改委的计划，2018—2020年在完成以电力行业为突破口的全国碳交易市场的初期建设后，全国1700 家火电企业基本分配到配额并纳入控排范围。预计纳入体系的碳排放量将超过30亿吨，预期超过欧盟碳排放交易系统而成为全球最大的碳市场，并计划在市场成熟运行后，进一步扩大市场覆盖范围，争取实现2030年左右碳放排达峰的目标。

（一）碳排放交易系统的发展历程

碳排放交易体系设计的核心由覆盖范围、配额总量、配额分配、测算报告核算（MRV 机制）、履约考核、交易管理以及法律框架等因素共同构成。作为应对气候变化的实质性行动，在学习和借鉴全球已有的碳交易市场的经验的基础上，2011年10月，国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，采取的“试点先行，全国推广”的模式，批准上海、北京、广东、深圳、天津、湖北、重庆七省市开展碳交易试点工作（表1），并随后于2016年新增了四川和福建两个试点（四川省能权市场2019年9月试运行开始首单能权交易，预计2020年开展配额现货交易）。

各试点地域分布上跨越东、中、西部地区，经济发展水平和产业结构具有自身不同特征，从而使试点市场的情况具有比较强的全面性和代表性。经过几年的运行，试点市场运行基本平稳。在降低碳强度和减少碳排放的效果上，试点地区均明显优于非试点地区，而且碳排放市场覆盖行业的控排企业碳排放总量和排放强度均实现双降，通过碳市场控制温室气体排放的效果得到显现。以试点的京津地区为例，2014年至2019年，京津冀三地空气中细颗粒物（PM2.5）年均浓度均呈下降趋势，其中北京市从2014年的85.9 微克/立方米降至2019年的42微克/立方米，下降51%，京津冀区域下降46%，空气质量明显改善。

表1 全国试点交易市场概况

（二）碳排放交易市场的现状

截止到2108年底，8 个碳市场试点地区的碳排放配额成交量（表2）超过2.5亿吨二氧化碳当量，交易额约55亿元，平均成交单价21.50 元/吨，市场覆盖电力、钢铁、水泥、交通、建筑、服务业等二十多个行业，以及近三千企业纳入履约重点控排单位。

表2 截止2018年全国试点碳市场配额累计交易情况

1.初步建立了从上到下具有一定约束力的政策体系

从国家层面来看，2009年，国务院首次将2020年单位国内生产总值CO2 相对2005年下降40%—50%作为约束指标纳入国民经济和社会发展中长期规划；2011年，国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》正式批准上海、深圳、北京等七地开展试点工作，国家陆续出台了一系列的政策法规指导减排和节能工作以及碳交易市场的建立以及规范（表3）。

从地方层面看，各试点地区根据自身的经济发展情况和产业结构，分别制定排放权交易试点市场的实施方案，建立交易平台和注册登记系统。2013年6月18日至2014年6月19日，7 个碳交易试点陆续上线交易。各试点均对碳排放交易管理办法、温室气体的核查规范、配额分配、碳排放交易规则等制定和发布了相关政策。2013—2016年，北京出台超过15项的政策，2013—2017年天津、广东出台近十项政策，内容涵盖各自地区的总量计算，配额分配方式以及交易管理和履约机制等，支持和推进当地市场的有序运行。

表3 碳排放交易相关政策

2.各地区结合自身经济发展情况分别确定覆盖范围

碳排放市场设计中的行业覆盖，在很大程度上决定减排目标是否能最终实现，并作为关键性因素决定了配额总量以及交易总量。碳交易市场的排控覆盖范围分为气体范围和行业范围。从覆盖气体种类上，除重庆将联合国清洁发展机制中涉及六种温室气体全部纳入控排范围以外，其他试点市场到目前均只将二氧化碳纳入控排范围；从行业上来看，各试点地区都从市场运行开始，将能源生产行业（如电力、热力）以及高碳结构的工业和制造行业（如钢铁、化工、建材等）纳入排控范围。同时各地区根据其不同的产业结构特点纳入其特色产业，北京、深圳将建筑和服务业等纳入控排行业，上海根据实际情况纳入民航和港口业，广东纳入纺织陶瓷业等（表4）。

表4 碳排放试点地区行业覆盖情况

此外，各试点地区从市场开始就将本地区主要用能单位纳入交易体系，这一举措对于抓住重点环节以达到实现CO2和温室气体减排起到了重要作用。

3.实行总量控制，以免费分配为主的配额分配方式

一段指定期间的碳配额总量设定最终由碳排放总量决定，它是碳排放权具有稀缺性并成为交易商品的前提。各试点市各地区采取的做法均为结合经济发展目标以及行业历史能源消费量从上而下，综合考虑确定其的配额总量。

配额分配方法分为免费分配、拍卖分配和混合分配三种。免费分配是指各地区以碳核算为基础，设定目标配额总额，并在主体间进行免费分配配额。8 个试点交易市场主要采了免费分配的方法。具体到行业的额度分配，各试点则根据自身的产业结构以及纳入行业分别设定不同的分配方式。试点交易地区除深圳直接采取的行业基准法，重庆采取的自主申报政府核准办法以外，其它试点省市均采用历史法、历史强度法和行业基准法结合的方法（表5）。

表5 试点市场配额分配方法

有偿分配通过拍卖来实现，政府留出一定的配额分配余量，在市场有需求时拿出来拍卖。试点市场都在政策上对配额拍卖留出空间，但实际进行初始配额拍卖的只有广东、深圳和湖北交易市场[20]，有偿分配且比例都较低。广东试点设定电力行业有偿分配5%，其他行业则为3%。

4.逐步建立碳市场并开始交易，形成碳价格

试点省市均相继成立了各自的环境交易所，并通过完成场内交易形成碳定价。自成立以来，试点地区市场保持不同程度的活跃和有效，从交易量和交易价格来看，各地市场的交易量逐年增加，2018年1—12月除四川外的8 个试点累计成交量近6700 吨二氧化碳当量，累计成交金额16亿元（图1—图2）。各试点配额交易价格差距较大，2018年全国各试点市场的平均交易单价23 元/吨，其中北京、上海配额价格较高，天津、重庆价格较低，最高的北京和最低的重庆相差14 倍（图3）；从长期价格数据看，深圳和重庆在市场设立初期价格变化最为激烈，湖北的交易价格一直比较平稳；从趋势上看，重庆、广东、深圳、天津的市场成交价格呈现下降趋势，北京、湖北市场波动相对平稳并呈现上升趋势。广东、深圳、湖北的成交量和成交额较大，重庆、天津的成交量和成交额相对较小，各市场均表现出来一年靠近履约期月份的成交价格和成交量显著高于非履约期价格。

图1 2018年试点地区配额成交量

图2 2018年试点地区配额成交额

图3 2018年试点地区配额平均成交单价

从交易品种上看，除碳配额交易之外，各市场在设立初期就接受项目抵消机制作为碳市场的补充履约手段。项目抵消机制的减排量由核证减排量（CER）、自愿减排计划以及林业碳汇项目共同构成。目前国碳交易试点市场的项目抵消主要来源于国内核证减排量（CCER）项目。试点地区在抵消比例、允许进行抵消项目产生地和产生时间均做了不同的规定。从各试点市场的成交情况来看，项目抵消占总交易的比例不大。2018年履约期北京共成交CCER项目30个，成交量160 万吨，成交额910 万元，占市场总量很小一部份。市场履约交易的CCER 单价普遍低于配额价格。2018年北京地区CCER项目成交均价仅为9.21 元/吨，远远低于其52.76 元/吨的配额交易价格。

5.初步建立了核算、报告和核查体系

2008—2010年石漠化综合治理试点期间，贵州省省级财政每年每个治理县均安排了10万元的经费专门用于石漠化综合治理效益监测工作。该县石漠化综合治理监测主要由林业、农业、水利、国土四个部门负责，监测工作开展得相对正常。成为重点治理县之后，因省级监测补助经费取消，地方财力不足等原因，此项工作改由县林业局一个部门单独负责，监测重点被压缩到林业措施（封育及人工造林）相关指标，其他措施监测工作开展不够正常，整个监测工作质量出现下滑趋势。由于监测面被缩窄，监测指标不足，监测质量下降，影响了对石漠化综合治理效益的全面准确评价和后续治理工作的科学决策。

碳交易核查体系MRV 由监测（monitoring）、报告（reporting）和核查（verification）三个部分组成[21]，主要作用是量化碳排放数据确保数据的质量，是碳交易制度顺利进行的基础。2014年12月，国家发改委发布《碳排放交易管理暂行办法》规定排控企业为监测主体，应用计算法测量法对CO2的排放情况进行监督；并对CO2的排放活动按各试点的要求提供详细程度不同的报告；所有的交易试点地区均由第三方核查机构对排放的情况进行核查。目前，所有省、自治区和直辖市已经向国家主管部门报送了经过核算的拟纳入全国体系的重点排放单位的历史数据，并且已经启动建设全国统一的碳排放数据报送系统、碳排放权交易系统、碳排放权交易结算系统和重点排放单位碳排放数据报送系统。

四、全国碳市场构建的关键

北京和天津均为2013年底建成并第一批开展碳交易的试点市场，同处一个地理位置，两地市场表现出比较不同的情况：截止2018年底，北京碳配总量占全国试点市场总配额的4.18%，成交量和成交额分别占全国的19%和20%，平均履约单价57.96 元/吨，申请开户机构近千家，成交量、成交额、市场均价及交易活跃度均居全国前列。天津碳配额总量占全国试点市场总配额的13.10%，成交量和成交额分别占全国的1.94%和1.17%，其平均交易单价4.33元（表6），是所有市场中最低，成交次数和成交金额在试点市场中也处于比较低的水平，且市场交易均价呈现明确的下降走势，市场表现不活跃。

表6 截止2018年底京津试点市场交易情况概况

2019年，北京碳市场交易额同比增长25%，交易价格同比增长43%，市场的交易量、成交价格和交易活跃程度是验证市场交易体有效性的重要指标，活跃的市场交易能促进价值发现，从而影响企业资源的配置，实现政策的引导作用。本部分通过对比京津地区市场表现和电力行业履行情况，探究影响碳交易市场运行的关键点，以期对全国性碳交易市场的设计提供参考性意见。

（一）覆盖范围和行业门槛设定影响市场主体的数量

碳排放市场设计中的行业覆盖在很大程度上决定减排目标是否能最终实现，并作为关键性因素决定了配额总量以及交易总量。截止2018年底，北京的碳交易市场涉及发电、供热、水泥、石化等七个行业。行业内控排标准为5000 吨当量以上的企业纳入覆盖范围。在这样的安排下，北京共有903 家企业作为重点控排企业纳入履约管控范围。天津碳交易市场在设计时，将包括电力、热力、钢铁等五个行业，以及行业内排放标准为20000 吨当量以上的企业纳入覆盖范围，具有履约义务的重点控排企业为107 家（表7）。与北京相比，行业内排放标准宽松使得很多在覆盖行业内的企业也被排除在排控重点企业之外，所以天津市场中参与交易的主体明显偏少。

（二）配额总量设定和配额分配方式影响市场交易量

从国际上已建成的碳排放市场的经验可得知，配额总量设定的合理对市场后期交易情况影响很大。欧盟碳交易体系第一、二阶段就因为总量设定过于宽松，导致碳排放量过剩，碳价奇低，市场一度失效[22]。配额总量越小，企业的市场交易需求就会越大，涉及的行业的减排动力就越大。2013年以来，全国的试点市场的累计分配配额超过12.21亿吨（福建省的配额未发布）。天津配额总量1.61亿吨，占试点市场总配额的13.1%，对107 家控排履约企业来讲，配额过于宽松。市场上反映出，2018年6月1日到2019年6月，天津碳市场没有线上交易，线下的协议成交也不连续，市场很不活跃。通过市场交易传导减排的政策效果不理想。

配额总量供应由配额分配方决定。合理的碳配额的设定应以科学准确的碳核算为基础的，并通过核查每年的行业报告或企业报告数据进行逐年的调整。配额核定设计不合理，政策不连续，既会影响碳市场交易的交易情况，也不能达到预期设定的减排目标。

北京供热、火力发电企业2013—2016年配额分配方法均为历史排放强度，2017年发电企业（热电联产）调整为基于“碳排放强度行业基准值”的行业基准线法。“碳排放强度行业基准值”，是代表行业基准水平的单位活动碳排放量。根据北京市企业（单位）配额核定方法（2018版），具体计算方法为：

控排企业配额=上年实际产量×基准值×年度下降系数核定配额×本年产量修正因子。

对比天津地区，开市以来，天津市场配额总规模1.6亿吨，累计成交量却只0.21亿吨，成交配额仅占总配额13.12%，不仅远低于北京市场，而且以交易量为表现的活跃程度为全部试点市场中最低。究其原因，除了其行业门槛高以外，天津市场采用历史法分配是重要的影响因素。历史法是向排控企业发放的当年配额以历史数据为基准，具体又分为历史排放法和历史强度法。根据《天津市碳排放权交易管理暂行办法》，天津电力企业采用的是历史强度法，其计算方法为：

发电企业配额=当年发电量×上年单位发电量二氧化碳排放量×控排系数

热电联产企业配额=（当年发电量×上年年单位发电量二氧化碳排放量+当年年供热量×上年年单位供热量二氧化碳排放量）×控排系数

相比北京的行业基准线法，历史强度法分配的免费配额宽松，企业履约压力相对较小。根据中国碳交易市场的数据，2016年天津市场仅有22 天交易，这和天津2016年度累计一千万吨以上的赢余配额直接相关。履约压力不大，自然参与市场交易意愿就不高。不仅如此，天津市的排控系数政策连贯性也不强，同样是电力系统为例，2017年度配额分配方案中的超临界和亚临界机组的控排系数采用政府公布的0.95。2018年度配额分配方案，超临界机组计算碳配额的控排系数已从0.95 提高至0.995，亚临界机组的控排系数从0.95 提高至0.98。配额宽松再加上排控系数较上一年回退，直接造成控排企业碳排放量富余，碳价格走低，交易量减少不足为奇。

（三）受多重因素影响的交易价格和流动性表现各异

碳交易价格的变动直接反映碳交易市场机制的有效性和合理性。和其它商品的价格一样，碳价格也由市场的供求关系决定并受多重因素共同影响。行业覆盖和行业门槛决定市场交易主体的参与数量；配额分配方法确定的配额总量多少，影响市场主体进入市场履约的交易量，并共同影响交易价格；碳配额量越低，碳价就越高；北京市场由于较严格的行业门槛和配额分配方式，企业排控任务压力稍大，市场配额供给又相对更少，成交的价格明显高于天津[23]。2018、2019年北京地区成交均价分别为57.96 元/吨和83.27 元/吨，同期天津地区均价仅为12.12 元/吨以及14 元/吨（图4）。

交易方式也同样对成交价格产生影响，目前碳排放交易所的交易方式分为线上交易和线下协议转让二种。碳交易市场规定，单笔配额交易数量达到1 万吨或以上的交易，需采用线下协议转让的方式完成。线下协议交易方式的设计初衷是，为了避免数量大而相对集中的交易会引起市场价格波动对市场主体形成冲击，但是在实际执行过程中，由于天津地区配额设置宽松，部分市场主体配额剩余量很高，这部份盈余配额只能通过协议交易进行成交，而这种大额交易的配额价格通常偏低。这种价格偏低的线下成交进一步拉低了市场平均交易价格，而且减少了线上成交的机会。2018年6月—2019年6月，天津碳市场近一年来基本都为线下协议交易，不仅交易价格偏低，而且由于没有线上交易，不能形成持续的价格走势，使得天津的碳交易市场几乎失效。

图4 2018—2019年北京、天津市场平均成交单价

（四）项目抵消机制的设计进一步影响交易品种和成交情况

北京允许控排企业使用CCER 节能项目碳减排量，林业碳汇项目碳减排量及“我自愿每周再少开一天车”减排量来抵消控排企业一定数量的碳排放，规定CCER和林业碳汇项目抵消使用比例不得高于当年排放配额数量的5%，其中来自京外项目产生的核证自愿减排量不超过2.5%。“我自愿每周再少开一天车”减排量抵消比例不高于20%。项目类型上，北京市限制HFCs、PFCs、N2O、SF6 等工业气体项目和水电项目。天津市允许使用的CCER 必须是1 类且来自于二氧化碳气体项目，要求项目必须是一半来自天津，由于天津本地满足要求的CCER 几乎没有，天津市场很难实现使用CCER 抵消机制这种操作方式来履约。

五、对于全国统一交易市场政策建议

自2018年国务院机构改革将应对气候变化的职能调整到生态环境部，2019年1月17日，生态环境部发布《关于做好2018年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》，要求各地做好碳排放报告以及核查、复查报送工作。通知要求的工作内容对完善配额分配方法夯实了数据基础，为后续配额分配方案的出台提供科学的依据。2019年4月，生态环境部首次对外发布的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》是碳市场建设的立法保障和全国性碳市场运行的基础，标志着全国碳排放市场的制度建设取得重要进展。

运行几年来，各个试点交易市场在覆盖范围、标准、配额分配方法、温室气体排放核查规范等方面进行了不同维度的探索，与国际成熟的市场相比，我国试点碳市场流动性仍然不够，交易量占配额总量中的比例较低，换手率不高（平均不到5%），平均交易价格偏低，良好的价格机制尚未形成。由于各试点间存在较大差异，全国市场建立没有现成经验参照，从试点市场转向全国统一市场的过程充满很多不确定性。全国碳市场要在考察全国各地区、各行业的不同发展水平的基础后，进行碳市场的顶层设计和各类配套制度建设。

（一）进一步完善顶层设计，增强市场自身效率

为推进全国碳排放交易市场建设，国家先后制定了《碳排放权交易管理暂行条例》等碳市场相关法规和政策，推动全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设，并陆续发布了24 个行业企业排放核算报告指南和13项碳排放核算国家标准。全国碳市场的设计要以巴黎协定的自主贡献出发，考虑到国民经济的增长而设定每一年全国的排放总量，顶层设计上要有更为清晰的路线图，同时在进行相关配套的政策框架的制定时，保证政策之间的协调性以降低相关主体应对政策的成本。在初期阶段做好目前正在运行的试点市场与即将在建的全国市场之间的对接，预留与未来和其它政策的连接空间，协同治理，避免重复建设[24]。

（二）结合国家发展规划综合考虑，采取分阶段、渐进式行业覆盖策略

碳排放体系建立的目的是为降低温室气体的排放强度，全球碳交易市场中第一大的欧盟和第二大的美国给我们带来很多启示。从国家发展规划、国家减排目标出发，将行业排放总量以及行业排放强度作为考虑的首要因素。行业碳排放总量反映一个行业碳排放的总体情况，行业排放强度衡量单位GDP 增长引致的CO2排放量[25]。经济增加主要由高排放量和高排放强度的行业贡献时，说明此经济体为高碳结构特征的经济体。经济增长速度高于碳排放增长速度，称为相对脱钩；如果经济稳定增长而碳排放量减少，称为绝对脱钩，也说明该地区进入低碳发展模式[26]。

目前全球最大最成熟的碳排放市场欧盟碳排放体系采取的就是渐进式的行业覆盖策略，首先将排放量大的高碳行业纳入。根据我国的实际情况，工业制造业是目前碳排放量最大的部门，占整个国家总排放的1/2 以上，将电力、钢铁、石化这些排放量大和排放强度强的工业企业强制纳入碳交易市场对国家减排目标的实现最有效。

选择电力行业作为全国性碳交易市场的突破口，是考虑到我国的电力结构仍以燃煤的火电为主，电力行业是重要的能源转换行业和温室气体排放源[27]。燃煤发电机组平均运行年龄为12年左右，百万千瓦机组平均运行年龄5年左右，经济运行碳锁定效应明显。而且电力行业历史统计口径统一，数据规范，排放情况集中，易于测量、报告和核算。

对于纳入控排行业的企业采用行业标准的做法，建议对于不同的行业对应不同的门槛设计标准。可以参照借鉴的有：欧盟的碳排放体系设计中，对纳入覆盖的不同行业分容量门槛和产能门槛分别设置不同标准；新西兰对不同的行业按排放量、产能和能耗来设置门槛。采用这样的设计思路，会有效增加覆盖行业的潜在交易主体，使得市场交易的参与度和活跃程度更高。

除此以外，确定行业覆盖时，还要基于效率和成本原则，考虑到企业参与碳交易的能力和政府的管理成本。初期如果覆盖行业多，行业门槛标准过低，在前期进行碳核算以及后期检测以及市场监管成本会很高，不符合成本原则[28]。从高碳结构的工业开始，分阶段实施的行业覆盖。从电力开始，逐步引入石化、化工、建材、钢铁、造纸等重点行业，并且在产业转型的过程中加入服务业第三产业。在逐步扩大覆盖范围的同时创造市场需求，吸引更多行业和企业参与。

（三）在适度偏紧总量目标前提下，优化配额分配方式，逐步提高有偿分配的比例

全国碳市场建设要在适度从紧、循序渐近的碳排放总量设定原则下，将配额分配方式应从目前的历史法和历史法为主向行业基准法为主流过渡，并最终全面替代历史法。以鼓励企业提高能效水平，提升减排技术和管理水平，推动产业技术的升级和经济的质量增长。

同时积极探讨免费配额分配为主，配合拍卖为辅的混和分配模式的可行性，逐步提高配额拍卖的有偿分配比例。有偿分配有助于企业理解配额的资产性和对碳价值的进一步发现。欧盟在第一阶段全部采用免费模式，到第三阶段有偿分配就达到57%。而美国加利福尼亚州2020年以后全部实行有偿分配。具体进行有偿拍卖制度设计时，特别需要注意如何保证拍卖价格反映市场价格水平。试点市场曾出现2014年深圳进行的配额拍卖底价不到市场平均价格的二分之一的情况，广东省底价过高的配额拍卖也对市场价格和流动性产生过负面影响。

（四）增加交易品种，尝试碳排放交易、碳税项目抵消机制组合实施的可操作性

碳排放权交易市场有两类基础产品，一类为政策制定者初始分配给企业的减排量（即配额），另外一类就是CCER，采用新能源等方式自愿减排，这种自愿减排量经过国家认证之后，就可以称为CCER。它可以在控排企业履约时用于抵消部分碳排放使用，不仅可以适当降低企业的履约成本，同时也能给减排项目带来一定收益，推动企业从高碳排放经营向低碳化发展。CCER项目大多是非化石能源类、以及能提高能效的绿色、低碳环保类项目，能有效地连接碳市场和可再生能源，有利于实现减排目标。国家在配额发放时应统筹考虑配额和CCER 的数量总量，并保持政策的连续性和稳定性。在全国统一碳排放权交易市场下，设置CCER 抵消政策时应消除地域割裂的影响。

全国统一的交易市场设计应考虑将碳税作为碳交易机制补充手段的可操作性，碳税的目的是利用经济手段减少化石燃料的消耗从而减少CO2的排放。碳配额交易是政府确定总排放量，市场决定碳价；而碳税则是政府确定碳价，市场决定排放水平。除通常按石油、天然气、煤炭等化石燃料中碳含量的比例来征收以外，欧盟中有些国家还针对航空业、航海征收，同碳总量控制的交易机制相比，碳税管理成本较低。国家可以分阶段、分地区和行业而采取试点的形式推行碳税和碳交易多重减排政策组合方案。

（五）鼓励碳金融创新，最大程度地发挥市场的减排效应

试点碳交易所都进行过碳金融产品创新的尝试，除了碳期货等少数产品外，试点碳金融产品的交易并不活跃，且通常停留在首单效应。相较于欧盟碳市场，试点碳市场的碳金融创新还处于起步阶段；目前试点市场参与主体结构单一，市场内的交易绝大多数为控排企业的交易行为，机构和个人投资者比例极少。国外经验显示，引导各类金融机构参与到碳市场中，是吸引更多的交易主体，增加交易次数，丰富市场信息，发挥市场配置作用的关键。针对目前试点市场较单一的碳金额产品现状，引进机构投资者，大力推进包括碳交易类、碳融资类、碳支持类产品在内的碳配额质押贷款、碳基金、碳配额托管，绿色债券等业务，探索以配额核证减排为标的碳质押、碳抵押、配额回购以及碳交易期货等碳金融产品。引进做市商制度，研究市场内互换、掉期、对冲等多种形式风险管理产品，减少履约与非履约期之间的价格波动，稳定碳交易价格，在日渐增高的环境管理风险形式下，增加企业对冲风险的能力。真正地实现将碳市场从履约驱动型市场特征转变为价值驱动型市场转化，从而达到减排效应的最大化。

六、结语

经过近年的努力，我国应对气候变化的措施取得了显著成效。根据生态环境部《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》，2018年中国碳排放强度同比下降约4%，超过年度预期目标0.1 个百分点，比2005年下降45.8%，基本扭转了温室气体排放快速增长的局面，为实现“十三五”应对气候变化目标，落实到2030年的国家自主贡献奠定了坚实基础。发电行业为突破的全国碳排放市场的启动，更是向市场传递国家减排控制目标将愈加严格的信号。

从长远地看，碳交易市场会对我国的经济结构和企业产生深远的影响，是我国完成减排任务，走经济可持续发展道路的必然选择。合理的碳价格、活跃以及有规模的市场是发挥其节能减排作用的关键。碳价过低不利于通过价格过低促进减排，同样一个有规模的碳交易市场也不能只依靠排控企业履约需求来支撑。全国性碳交易要结合中国产业和经济状况的实际，科学设计总量，合理分配配额，完善定价机制；并探讨引进机构投资者，开发多种交易产品，发展碳金融以连接资本市场，进而扩大市场规模，增加市场活性，充分发挥其利用价格机制进行调节的作用；同时，加强市场的制度建设，通过严格的市场监管、合理的违约惩罚力度，增强市场自身的运行效率，服务绿色发展的国家战略。