举办方与民办高校之间的法律关系研究

关键词 民办高校 独立学院 法律关系 举办方

基金项目：本文系江汉大学文理学院2019年校级教（科）研立项项目一般项目“民办教育促进法修改后举办方与民办高校之间的法律关系研究”的阶段性成果。

作者简介：张卫容，江汉大学文理学院，副教授，主要从事民办教育立法研究。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.266

嚴格来讲，我国目前的“民办高校”主要有两类：一是独立学院，二是独立的“民办高校”，前后两个“民办高校”含义并不相同，前者我们可以称之为广义的民办高校，后者可叫做狭义的民办高校，两者的主要区别在于广义的“民办高校”不仅包括狭义的“民办高校”，还包含了尚未转设成为独立民办高校的独立学院，而狭义的“民办高校”并不包括独立学院。

独立学院虽然都挂了公办高校的名，但其办学资金来源于社会的实质决定了其民办性质，因此独立学院也是民办高校的组成部分。而本文题目中的“民办高校”，是从广义的角度来解释。

不管是哪一类民办高校，均存在举办方与学校之间的关系如何协调以及处理的问题，而本文的着眼点是要从法律的角度来重新厘清二者的关系，而要探讨这种关系，不可避免地要回溯独立学院的产生背景，因为很多民办高校的前身就是独立学院，是独立学院转设而来，而举办方与民办高校之间的关系所以道不明、理不清，很大程度上源于独立学院在成立之初的顶层设计不足。

一、独立学院的产生背景

独立学院的产生与公办学校的“校中校”现象有着密不可分的关系，所谓“校中校”，根据2003年6月18日教育部召开的普通高校以新的机制和模式试办独立学院网络视频工作会议，是指一些公办高校利用自身资源、按民办机制在校内举办虚拟的独立学院或类似的二级办学机构，在上世纪九十年代高等教育资源比较稀缺的时期曾经广泛存在。

正是为了根治这一教育乱象，2003年4月23日，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称意见），依据该意见第三条，独立学院的申请者和合作者，分别为普通本科高校和社会机构，二者的法律关系主要通过合作办学协议约定。

二、独立学院的产生原因

独立学院这一特殊教育机构所以在我国产生有如下原因：

（一）财政经费的投入不足促使高校违规办学

要提高高等教育质量，充足的教育经费投入是必不可少的条件。[1]然而长期以来，我国财政对于高等教育的投入并不充分。根据国家统计局的数据计算，从1990年到2011年，国家财政性教育经费占GDP的比例一直很低，基本上在2%和3%左右徘徊。从2012年开始，才达到4%以上。而举办独立学院可以让公办高校收取丰厚的管理费收益，缓解高校办学经费的不足，因此上世纪九十年代中国公办高校掀起了举办“校中校”的风潮，而“校中校”正是独立学院的前身。

（二）高等教育资源的稀缺催生了独立学院

1978年党的十一届三中全会恢复高考之后很长一段时间内，我国的高等教育还处于精英化阶段，大学生被誉为“天子骄子”以及“千军万马过独木桥”的现象是这一时期高等教育入学比例低的形象写照。另外，由于2000年前后中国教育领域的合并潮，也使得大量公办高校办学资源出现了剩余，很多高校合并之后人员以及教育资源出现过剩，也需要解决，在这种情况下，独立学院应运而生。[2]

三、独立学院产生之初存在的问题

（一）独立学院办学依据效力层级较低，存在合法性问题

依据立法法的相关规定，由教育部印发的《意见》属于规范性文件，而根据《教育部规章及重要规范性文件起草、审核和发布办法》第三条相关规定：“对教育工作具有指导意义的其他文件，其中包含设定或限制被管理人权利、义务内容的，应作为重要规范性文件进行合法性审查。”

根据《意见》，独立学院的举办方实际上有两方：一方是举办高校，通常是公办普通本科高校;另一方是社会力量，通常是企业、事业单位、社会团体或个人，从实际情况来看，以企业居多。因为涉及到两方合作办学，因此必然牵涉到利益关系，根据上述《意见》，双方的权、责、利关系，主要通过签订合作办学协议来约定。

原则上，合作办学协议是由举办高校和其他举办方签署，但是作为独立法人的独立学院并不是该合作办学协议的当事人，而从实际情况来看，合作办学协议大都存在独立学院要给予举办方以回报的相关内容，比如因为利用了举办高校的无形资产而要给予举办高校管理费的问题，不是合作办学协议的当事方的独立学院，却要承担合作办学协议中的义务，明显存在合法性问题。

（二）独立学院举办方获得回报的规定，违反教育公益性原则

1.独立学院举办方获得合理回报的法律依据

独立学院举办方获得合理回报的法律依据主要有：（1）2002年颁布的《民办教育促进法》第五十一条;（2）2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》第六条。

2.上述规定存在的问题

首先，存在立法冲突。2002年颁布的《民办教育促进法》第五十一条明确的是出资人可以取得合理回报，而不是举办高校，高校严格来讲并不算是出资人。另外，2004年的《民办教育促进法实施条例》将出资人范围扩大到参与举办民办学校的公办高校是否合法值得商榷。两个法律法规的性质不一样，《民办教育促进法》由人大制定，属于法律，而后面的实施条例由国务院制定，性质上属于行政法规，根据立法法的相关规定，前者的效力高于后者。

其次，违反了教育公益性原则。依据2002年颁布的《民办教育促进法》第三条，“民办教育事业属于公益性事业”，从教育属性讲，教育都是公益性产品，民办高校必须坚守公益性的基本准则和价值取向，而从社会资本的本质看，资本具有寻利性。[3]很明显，举办方获得合理回报，强化了投资营利性和教育公益性的冲突，与上述《民办教育促进法》的立法宗旨相悖。[4]之所以产生如此矛盾，很大程度上源于我国民法关于法人的分类标准存在问题，《民法总则》颁布之前，我国民法对于法人的分类主要有四种，而民办高校以及独立学院不属于其中的任何一种，导致《劳动合同法》创造性地规定了一类用人单位：民办非企业单位，实际上就反映了这种尴尬。

2017年《民法總则》颁布之后，民法关于法人的分类做出了重大修改，依据新法，目前法人的分类主要包括营利法人、非营利法人、特别法人三大类，实际上2017年9月1日施行的新《民办教育促进法》就反映了这一变化，即对民办学校进行分类管理，如果选择非营利办学，那么根据该法第十九条，“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益”，上述条文明确了民办学校对自己的财产享有所有权，即使是举办者投入的资产及办学积累，也归民办学校所有。

四、举办方与民办高校之间的法律关系

举办方与民办高校之间的法律关系主要有两部法律可以适用，一是新《民办教育促进法》，这部法律允许民办高校选择营利性和非营利性进行分类办学;还有一部是《民法总则》，而目前来讲，绝大多数民办高校均选择非营利法人这一类，根据《民法总则》的规定，营利法人和非营利法人的最主要区别在于是否向出资人、设立人或者会员分配所取得利润，即如果民办高校选择了非营利办学，那么民办高校的办学所得不能分配给举办方，而广义的民办高校包括狭义的民办高校和独立学院两种，因此探讨举办方与民办高校之间的法律关系，需要分两种情况来讨论：

（一）狭义的民办高校中举办方与民办高校之间的法律关系

根据《民办教育促进法》第三十六条、第三十七条，民办高校拥有民法意义上的法人资格，享有独立的财产权，上述规定所涉及的财产都归民办高校所有，民办高校享有支配权，民办高校的举办方与学校之间不是股东和公司的关系，举办方不能从民办高校中获得办学收益。如果说《民办教育促进法》的相关规定对于举办方对民办高校享有的权益前后还有反复，那么《民法总则》的规定更是明确直接，非营利法人不得向出资人、设立人或者会员分配所取得的利润。

所以从这一点来看，民办高校虽然是社会资本办学，但是与兴办公司、企业等营利法人有本质的不同，这样规定的目的是为了从根本上保证教育事业的公益性。

（二）独立学院中举办方与民办高校之间的法律关系

独立学院相比狭义的民办高校，举办方的构成不一样，独立学院的举办方除了企业、事业单位、社会团体或个人等社会力量之外，还有举办高校，因此在独立学院这一类民办高校中，存在三方法律关系，包括举办方之间，各举办方与民办高校之间，但是现实中，民办高校往往是三方中最弱势的一方，主要体现在设立独立学院时，举办方之间要签订一个合作办学协议，大多数独立学院的合作办学协议里面都涉及到了举办高校要从独立学院的办学收益中获得管理费的问题，而作为承担这一义务的独立学院却不是这个合作办学协议的当事人，如前所述，独立学院不是公司、企业，而允许举办方从独立学院办学中取得收益，与股东开办公司通过分红获得利润实际上是异曲同工，这显然违背了教育公益性原则。从长远来看，为了教育事业的良性健康发展，必须要严格监督民办高校依法办学，确保民办教育事业真正成为教育事业的有益补充。

参考文献：

[1]岳昌君.中国高等教育财政投入的国际比较研究[J].比较教育研究，2010（1）：77-81.

[2]别敦荣.关于促进公有民办独立学院健康发展的思考[J].大学（学术版），2012（9）：19-28.

[3]李宏波.浅论民办高校公益性与营利性特征[J].教育现代化，2019（56）：139-141.

[4]尹利萍.我国民办高校“股份制+双法人”治理模式研究[J].黑龙江高教研究，2019（6）：1-5.