游艇海上突发事件应急搜救的问题与对策研究

李巍

关键词：游艇;海上突发事件;海上应急救助

中图分类号：D920.0文献标识碼：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0112 — 03

一、游艇海上突发事件应急搜救

广义上的风险是指一切对于人以及人所关心的事物带来损害的事件与行为的可能性，风险的实质是不确定性。当今社会就是一个风险社会，充斥着繁杂多样的风险。

（一）游艇海上突发事件的类型

《中华人民共和国突发事件法》从应急管理的角度将突发事件界定为突然发生的，已经造成或可能造成重大危害的自然灾害、事故灾难、社会安全事件以及公共安全事件。突发事件具有不可预测性，引发因素既包括自然因素也包括人为因素，已经造成或者即将造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱或者生态环境破坏，需要及时采取应急救援措施。海上突发事件则是指船舶、设施在海上所发生的搁浅、碰撞、沉没、火灾等造成或可能造成的人员伤亡、财产损失以及海洋污染事件。

从国际海事组织和欧洲海事安全局所发布的2000多起海上交通安全事件中筛选梳理，发现世界范围内平均每年至少有一起较大的游艇突发事件，且造成的人员伤亡及经济损失均较大，游艇已成为新兴的海上交通风险。〔1〕游艇作为一种用于休闲娱乐、观光游览的高档水上消费，不同于一般的商船，由于其承载能力有限，因此发生的突发事件主要有两类：自然灾害与事故灾难。游艇最常遇见的自然灾害主要有海啸、台风、风暴潮等自然灾害，自然灾害是代价最高、最让人担心的传统意义上的风险，往往被公众视为上帝的行为。比如2015年的“东方之星”邮轮翻沉事件，事发原因是由于江面上突发的强对流龙卷风所致。〔2〕游艇作为一种水上交通工具，常见的事故灾难主要是由于游艇搁浅、抛锚、故障或者碰撞所致。比如“启航3”号游艇在三亚西岛海钓时由于主机故障导致6人失踪，参与应急救助的约220余人，涵盖海事、渔政、海警及救助飞行大队等多部门协同合作。

（二）海上应急搜救的特点

1.海上救助的难度大

由于海上环境的特殊性和流动性，救助难度与危险性远远大于陆上救助。尤其是在恶劣天气、水域复杂、遇险信息不明确的情况下，受制于自然条件的影响，救助的时间较长，搜索的范围广，需要动员的资源较多。此外，海上救助是一项专业性极强的工作，并非所有的救助船舶都具备专业的海上救助功能和救助设施，很多民间力量不具备救助的条件，主要依靠政府的力量，由政府通过公共权力、利用公共资源来提供。

2.海上救助的时效性强

海上救助的最大特点是急，时效性特别强，从危险发生到遇难时间短暂，往往仅为数小时，是一项生命与时间赛跑的工作。而海上搜救又是一项需要协调多方力量共同参与的行动，有自己的流程。首先海上搜救机构接到海上险情信息后先进行信息的核实与险情的研判，要根据当时的气象条件、海况条件、事发时的位置确定搜救的区域范围，根据险情级别、分析可以调用的海上搜救力量，由此确定初步的应急救助方案。受制于海上的复杂海域状况及气象条件，即便确定了险情信息及调用了搜救力量，也并非就能即时开展救助。

3.海上救助的投入大

保障海上生命财产安全是政府应当履行的国家义务，海上搜救作为一种公益性政府行为，需要投入大量的人力、资金及救助设施，因此无法通过市场机制来供给。加强搜救力量的投入，提高搜救装备的技术水平都需要资金的支持，调动民间力量广泛参与救助也需要给予搜救奖励。

二、游艇海上突发事件应急搜救存在的问题

（一）搜救协调应急机制不畅通

海上搜救是一项复杂的系统工程，涉及多个涉海职能部门，是一项涉及预警、监测、应急处置、人员救治、打捞清除、通信等诸多环节，需要周密的组织与保障，否则难以达到快速反应及救助的要求。目前，我国的海上搜救体制是以交通运输部为主，各涉海职能部门在交通运输部的统一协调下开展。中央层面，有海上搜救联部际联席会议，通过与各成员单位的定期会议制度，开展各方参与搜救工作的沟通、布置。中国海上搜救中心则具体负责组织、协调海上搜救成员单位参与海上突发事件的应急救助。地方则由海事局的指挥中心（搜救中心办公室）承担具体的海上突发应急救助工作。可见，当前海上突发事件应急搜救仍是“条块结合、以块为主”的属地管理体制，统一指挥、分级管理，海上搜救中心的地位决定了其协调的力量主要还是海事部门以及救助部门。游艇本身的抗风浪等级较差，游弋范围又较为灵活，遇到海上自然灾害或者发生搁浅、机械故障等问题，海上搜救中心需要协调各方力量参与救助，但这样的搜救应急体制下，面临大风大浪的海上恶劣天气，海洋渔业部门及事发地附近民间渔船的配合出于搜救能力、沟通机制及调动指挥等多重因素，就变得难以实现。

（二）游艇业应急搜救能力滞后

海上突发事件最主要的特点就是突然性，需要作出快速反应。而目前海上搜救工作主要依赖于政府公务船艇、港口公司的应急拖轮以及事发时附近水域的过往船舶。海上突发事件的发生，事先完全无法预测事故发生的时间地点、天气状况以及遇险人员数量、伤亡情况，需要救助单位随时待命随时出发。目前我国与西方发达国家如美国、加拿大等国相比，海上搜救立体救助能力较弱，目前南海只有第一救助飞行队，救助范围涵盖广东、海南两省，这对于辽阔的南海海域上发生的突发事故，搜救力量明显不足。而公务船艇较小，抗风浪等级较低，只能在近海港区附近进行搜救，专业救助船舶数量不足，薄弱的救助资源满足不了日益增长的游艇搜救的需要。各个游艇俱乐部作为游艇管理的主体，虽然《游艇安全管理规定》 明确了其有向游艇及海事部门发布航行警告等信息服务的义务，在不适航的情况下应制止游艇出航，已出航的游艇应劝其返航，并应定期组织应急演练。但从多起游艇海上搁浅、机械故障的案例来看，游艇俱乐部并未履行其法定通知及制止的义务，游艇驾驶员自身安全意识淡薄，不了解海况，对于天气、风向、海况等信息掌握不及时、不准确，突遇风险时缺乏应急处置措施。

（三）社会救助补偿机制缺乏

国外发达国家海上搜救制度的最大特点就是搜救的社会化程度高，能调动广泛的社会力量参与海上应急救助，这对于要求迅速反应、协同行动的海上搜救工作的开展十分有利。〔3〕我国目前尚没有一部国家层面的海上搜救法律法规，从立法上没有建立海上协同救援的法律制度。地方层面的海上搜救中心设在海事局，海上应急救助是由海事局为组织协调机构，发动社会力量参与救助的多元救援体系。虽然2009年制定了《海上搜救奖励专项资金管理暂行办法》，从国家层面建立了海上搜救奖励制度，但国家财政直接拨发的奖励资金远远无法补偿社会救助力量搜救付出的成本，更别提能获得报酬了，导致社会力量参与海上突发事件应急救助工作的积极性不高。海上搜救的风险极高，其成功与否的关键主要在于事发地的救助力量能否及时赶赴现场并施以救援。由于海上搜救补偿机制没有建立，社会救助力量责权利不对等，其参与救助不仅风险自担且没有回报，影响其参与救助的积极性。

三、游艇海上突发事件应急搜救的完善建议

（一）健全海上搜救协调机制

危机管理的精髓在于发现潜在的成功机会。〔4〕当前我国在应急管理工作中，普遍存在着不同部门、地区之间的协同壁垒，难以形成有效的協同联动。海上搜救的多元化本应是发挥多方主体的合力，形成强大的海上搜救力量，以提高海上搜救的效率和成功率。但由于现行国家层面法律法规的滞后，各搜救主体的分工不明、职责不清，影响了海上搜救的实效。海上搜救是维护海上安全的“最后一道防线”，应从国家层面尽快制定《海上搜寻救助条例》，通过立法的形式明确各主体的职责，明确各主体权利义务的边界以及协同工作中不同主体的分工，明确政府公务船舶、专业救助力量、社会救助力量在海上搜救工作中各自的职责，以保障各方在参与海上搜救工作中的统一和高效。特别是海上搜救中心的地位应通过立法明确，赋予其行政主体的独立职权，提高其权威地位，以更好地履行海上搜救的组织、协调职责。另一方面还应加强多方主体之间的信息沟通和共享机制，形成有效的网格化管理。〔5〕

（二）加强游艇俱乐部的管理

随着当前游艇业的蓬勃发展，游艇俱乐部也日益增多。但游艇俱乐部的管理基本是自行管理，虽然《游艇安全管理规定》中明确规定了游艇俱乐部对其管理的游艇应承担的义务，对俱乐部应具备的安全条件以及防污染的能力也有具体要求。但长期以来海上搜救工作并未得到地方政府的重视，搜救始终被认为是海事部门以及救助部门的工作，地方政府只考虑游艇产业的发展，如何吸引更多的游艇进来本地，未将游艇的海上应急管理纳入其工作职责。海事部门对游艇业的监管也较为宽松，主要靠行业自律。国外发到国家游艇的管理主要也是依靠行业自律，但游艇业目前在我国尚属新兴产业，游艇俱乐部公共服务能力还较差，从业人员普遍素质不高，游艇的防污、驾驶培训、对游艇提供是否适航的信息和航信警告信息等工作均没有规范，行业乱象丛生，游艇的应急训练工作也很难通过游艇俱乐部得到有效的培训。从多起游艇海上突发事件来看，由于操作驾驶不当、不熟悉海域、欠缺突发事件的应急处置能力而发生的主机故障、搁浅等导致的事故是常见的海上险情。因此，海事部门应当加强对游艇俱乐部的管理，严格准入，加大日常监管力度，从源头上提高游艇的应急自救能力。

（三）完善海上搜救补偿机制

公众因公共利益而造成私益受损，理应得到国家补偿，补偿的基本原则是公平原则。〔6〕但实际的补偿标准过低，海上搜救工作具有公益性，是政府应当履行的国家责任，且我国已经建立了中央、地方三级海上搜救指挥体系，但海上搜救面积广、难度大，有限的专业救助力量难以满足海上应急救助的需要。应尽快完善社会力量的搜救补偿机制，扩大补偿的范围，所有参与搜寻救助的组织或者个人，均应适当补偿。一方面应提高补偿的金额，《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》是2007年实施的，至今已实施12年多，单项搜救行动奖励标准最高不超过10万元，而这只是针对救助时间长、社会影响大、救助风险高的海上搜救，这样的搜救行动基本要达到类似韩国岁月号沉没的严重程度，而这里的10万元是补偿给所有参与搜救行动的社会力量，而非单一的救助船舶。因此，应尽快修订搜救奖励补偿办法，根据救助成本和当前物价水平，制定合理的补偿标准，调动参与海上搜救力量的积极性。另一方面，改变当前单一的资金补偿制度，针对不同的救助主体可以采取荣誉、税收减免以及资金补偿等多种方式，体现对救助力量物质和精神方面的多重支持。海上搜救是高风险的工作，对于搜救人员而言，自身安全时刻面临危险，只有有效的激励机制才能激发社会力量参与海上搜救这一公益事业的积极性，保障其作为救助者的正当权益。

〔参 考 文 献〕

〔1〕夏贤坤.大型邮轮水上交通突发事件风险评估与应急研究〔J〕.交通企业管理，2019，（06）：90.

〔2〕“东方之星”号长江游轮翻沉事件追踪〔EB/OL〕.（2015-06-03）〔2015-10-28〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/03/c_1115491378.htm.

〔3〕徐雯梅.我国海上搜救现状及建议〔J〕.水运管理，2009，（08）：37-38.

〔4〕〔美〕诺曼·奥古斯丁.危机管理〔M〕.北京新华信商业风险管理有限责任公司，译.北京：中国人民大学出版社，2001：38.

〔5〕彭信发.海上搜救存在的主要问题与对策研究〔J〕.珠江航运，2006，（01）：100.

〔6〕李文华，张怀志.浅析海事主管机关从事或控制救助作业中的有关补偿问题〔J〕.中国海事，2010，（01）：58.

〔责任编辑：张 港〕