农村最低生活保障制度实施研究

韩宗显

关键词：农村;最低生活保障;制度

中图分类号：F328     文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0059 — 03

一、背景

我国农民扮演着重要的角色，他们是国家的主人，为经济建设做出了巨大的贡献，但随着经济转型，社会形态的变化，传统养老方式被削弱，出现了农民贫困的问题。农村最低生活保障制度是一项由人民政府向那些生活水平低于保障标准线的贫困农村居民提供救助的制度安排，旨在维持贫困农民的基本生活水平，帮助其摆脱贫困。

湖北省紧跟国家政策，积极建立农村最低生活保障制度。2007年《关于建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全省的各县区建立农村低保制度。目前，湖北省的农村低保工作经过10年的发展，保障标準日益提高，覆盖面逐渐扩大，管理规范化，宣传广泛化，并且建立了良好的配套机制，最大程度的做到应保尽保，应救尽救。在提高湖北省农民的生活质量、缩小城乡差距、促进社会公平公正方面发挥着重要的作用。但农村低保制度毕竟是在基层落实的政策，地方县政府的农村低保制度的落实效果如何，值得进一步考究。

二、B县的最低生活保障制度的现状

B县地处湖北西南部，荆山主脉横亘东西，是一个全山区县。由于地理特征导致交通闭塞，经济发展水平较低，贫困问题突出。为此，B县政府也积极响应上级号召，贯彻十九大的“保障民生”精神，以精准扶贫和实现全县“脱贫摘帽”为主要目标导向，聚焦农村低保的政策落实。今年，为进一步确保新时代扶贫开发工作和农村低保工作的有效衔接，B县在年初开展了农村低保兜底保障专项行动，以下是B县农村低保政策落实的基本情况：

（一）落实审核审批政策，制度规范化

B县农村低保审核审批政策包括书面申请、审核、民主评议、联合审批和公示五个具体操作过程。先由家庭户主填写低保申请承诺书;递交乡镇政府进行审查;再由村民代表和乡镇政府人员组成村民评议小组进行民主评议，共同选出低保对象;最后将入选对象的信息进行公示，接受村民的监督。可以看出，B县严格按照流程执行政策。

这样做，一是规范农村低保制度的流程，管理日益规范化。二是下放农村低保制度的审批权限，可以更好当地居民。二是保证低保工作人员各司其职，责任具体落实到位，实现农村低保制度的规范化、合理化和法制化。三是提高低保对象的精准性，减少“骗保”“欺保”的现象。四是公民参与和社会监督在一定程度上杜绝了“人情保”“关系保”，进一步实现制度的公平公正。

（二）落实扶养政策，保障标准提高，救助覆盖面扩大

从民政局提供的数据来看，2016年以来B县农村低保的保障标准日益提高，由2016年的每人345元/月增长到2019年的每人480元/月。同时，B县政府还按照不同的贫困类型全额发放不同标准的供养资金，对死亡供养对象按照一年的供养标准发放丧葬补贴，按照物价部门的标准，给予低保户一定的水费和电费补贴，人均补助标准达到到905元。另外，B县政府积极响应国家的精准扶贫政策，致力于重点救助。对于生活困难、依靠家庭供养依旧无法摆脱贫困的个人可以纳入低保范围内;对于低保家庭中的老年人、未成年人、残疾人按照当月的低保标准增发20%的低保补贴;对于完全丧失劳动能力、不能就业获得收入的家庭可以增发全额低保补贴。

保障标准的提升和保障范围的扩大，符合特困供养政策和救急难政策的要求，切实做到了政策、标准、对象的有效衔接、农村最低生活保障制度与扶贫工作的有效衔接。将符合低保条件的对象尽力纳入保障范围，实现了“应保尽保”“不落下一人”，有利于那些因急难而陷入贫困的人能够维持其基本的生活水平。

三、B县农村最低生活保障制度存在的问题

从宏观上看，保康县农村低保制度较为完善，确实发挥了保障“安全网”的作用;从微观上看，农民的参与度、满意度较高，生活质量显著提高。但是由于各种主客观因素的限制，保康县的农村低保政策在落实的过程中仍然存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）基层制度落实仍然存有偏差

保康县农村低保政策在落实的过程中，严格把控五个流程，但在申请核查和民主评议方面还存在问题。

1.低保家庭信息核查困难。出现该问题主要是因为在进行信息核查的过程中，涉及到多个方面。一、求助者在申请农村低保时，自行填写农村低保申请表，申请人可能会瞒报或者少报家庭收入和财产，这就会出现“两辆小轿车家庭吃低保”或者“儿子开豪车父亲拿低保”的荒唐现象。二、调查员入户调查时，通常采用“方便”的“四看法”进行家庭调查，而忽略了其他经济收入，导致调查不全面，核对不细致的现象。三、乡镇政府由于缺少审计、资产评估师等专业人员对低保对象家庭收入进行准确评估，导致评估结果的主观随意性增大。四、信息中心缺乏多部门的信息共享机制，目前仅仅涉及人、车、房等信息的简单核对，而没有对隐性的省外收入进行再审查。

2.民主评议操作难度大。民主评议是由村民代表来行使决策权，他们更加了解求助者的情况和需求，极大的保障了政策落实的公正性和透明性，但同时操作的过程中也存在困境：一、申请人的人际关系影响评议结果。无劳动能力的贫困者人际关系处理不好，就可能遭到其他村民的排挤，从而评不上低保;而好吃懒做导致贫困的申请者与邻里相处较好的话，也可能会享受低保。这样就背离了农村低保制度的初衷，使那些真正需要保障的对象排除在制度范围外。二、参评村民代表的素质难以保障。中国是个人情社会，十分重视乡土人情。村民代表是村民选举产生，他们与村民朝夕相处，无形中形成各种关系。在进行民主评议时，他们难免会带有主观色彩，想把自己的选票投给熟悉的人，从而否定那些真正需要帮助的人。这就形成了“关系保”和“亲戚保”，严重影响了政策目标对象的精准性。

（二）制度效果与群众期望存在差距

1.居民对政策期望过高。农村低保制度面向人均生活水平低于最低生活保障线的家庭，该政策的设计理念是重生存轻发展，它只能维持人们当前基本的生活状态，而不利于人们的长远发展。在B县，对于低保政策的施行，不同的人有不同的看法。领取到低保金的人过度的依赖国家政策，以享受补助为荣，外出劳动的意愿下降，当问到他们对低保制度是否满意时，这些人往往会抱怨补贴太少，一个月几百块钱什么都干不了;没有领取到低保补贴的人，通常会产生不满情绪，认为是干部没有完全落实政策，故意不让他们享受补贴。于是，出现信访投诉满天飞，吵着闹着争指标的现象。

2.“按户施保”存在漏洞。《湖北省农村居民最低生活保障办法》明确规定，农村低保政策的救助对象是家庭。但是保康县子女成年后就会选择单独立户，这就出现了一家多户的现象。有些人就会选择钻政治空子，分户后让父母去申请低保，造成了不赡养老人的不良社会风气;而其他民众对于父母贫困吃低保、儿女富裕奔小康的家庭享受低保补贴，自然会出现心理不平衡和不满情绪。

（三） 制度设计缺乏灵活性

制度设计缺乏灵活性是指不考虑政策对象、环境的特殊性，从上到下简单化的推行政策，以至于常常导致政策目标偏离、政策效果不佳的后果。我国各地发展水平差异大，国家在制定政策时，只能制定方向性、倡导性的宏观政策，需要地方政府落实政策时因地制宜。B县自落实农村低保制度以来，虽然充分发挥主观能动性，但也存在制设计不够灵活的问题，具体表现在：

1.政策实施“一刀切”。B县特殊的地理特征将保康县分为保康南北。保康北山峦叠嶂，交通不便，生活来源单一，经济发展水平较低;保康南山势较平缓，河流众多，居民有更多的谋生机会，人均经济水平高于保康北。从社会公平上来说，应该针对山上和山下的经济差异制定不同的制度标准且山上家庭的救助补贴应该高于山下。但各乡镇政府既想作为又不敢作为，怕做错承担责任，所以直接采用省、市下达的政策标准，千篇一律的对待低保对象。

2.缺乏对特殊家庭的制度设计。特殊家庭是指那些人均生活水平在低保线上，但由于家庭成员因治疗、上学开销过大导致整个家庭陷入贫困。这个时候是否可以将这种家庭纳入低保对象呢？从人道主义上来说，是可以的;但是在实际操作上，确实不符合政策规定，这就使政府陷入两难。出现这种情况是因为农村低保政策的内容属于定性描述，落实时采用上传下达的方式，缺少如何制定差异化政策的可操作化细则。另外，低保制度的资金是与地方财政挂钩的，保康县作为重点贫困县，财政收入本来就不多。面对日益上升的农村低保线和特困群体的额外补贴，财政压力可想而知，很难再对特殊家庭给予制度外的救助。

    四、完善B县农村最低生活保障制度的建议

针对目前保康县农村低保政策落实的过程中出现的政策落实不规范，制度运行管理效果不佳和制度设计待优化的问题，必须要强化科技手段，建立大数据核对平台，信息共享联动机制;加大政策宣传，提高民众对政策的认知，完善制度运行管理;发挥干部主观能动性，优化制度设计，科学减贫。只有多管齐下，多维扶持，才能尽显示农村低保制度的优越性，保障农村居民的基本的生存权利，发挥“最后一道防线”的功能。

（一）规范政策落实程序。

1.对农村低保的对象进行精准定位。为确保低保对象的精准性和审批审核的准确性，一是要建立申请人诚信机制。在核实申保人的家庭状况时，如若出现瞒报、虚报收入的情况，要记入诚信档案，并在一定时期内不得申请农村低保。二是要加强执政队伍建设。要建设一支专业化的低保工作团队，从各高校招募审计专业人才;还要不定期的对工作人员进行培训，学习国家关于农村低保制度的理论知识，提高执政能力。三是要建立信息共享联动机制，引入第三方评估，精准量化家庭收入，规范家庭调查程序。号召省、市、县的民政部门投入一定的资金，从顶层出发，与公安部门合作，建立信息互通的大数据平台，与公安部管辖的各部门进行信息共享。设立信息管理专员，在县信息中心需要进行信息核对时提供专项服务。

2.提升民主评议的客观性。民主评议操作难度大是因为村民的人情关系导致的，要改变和控制村民的主观意愿并不是一件容易的事情。首先，我们要重点提高村代表的素质，定期召开村代表会议，灌输政策精神，普及法律法规，提升村民代表的社会责任感。其次，要约束基层低保干部的权力范围。坚决杜绝干部占有低保名额或者将低保名额作为鼓励生产的奖励手段，要充分发挥社会监督的作用。一旦出现与基层低保工作人员有关“关系保”“人情保”，要及时检举。行政监察机关要依据情节的轻重严肃处理，对于情节较轻的，给予行政警告或者降职处分;对于情节严重且不知悔改的，将追究其刑事责任。

（二） 完善制度运行管理

1.建立宣传机制。政策宣传的方式主要有两种：一是传统的口头宣传方式。由村委挨家挨户口头宣传，使村民明白低保不是每个人都可以享受的;村委要重点向村民讲解农村低保的主要流程，让村民真正的了解低保政策，并且鼓励符合条件的村民积极主动申请。二是利用多元化的宣传媒体和多样化的宣传平台的现代宣传方式。比如，在村委会信息栏进行政策公示，张贴宣传横幅，向通讯设备发送政策推文、新闻发布会、印发民政宣传手册等等。采取多渠道宣传，不但可以保证信息的公开化和透明化，还可以提高农村低保制度普及率，使民众真正的认识到农村低保与自己息息相关以及国家对该制度的重视程度。

2.建立司法机制。要消除“按户施保”的漏洞，一是需要政策执行人员严格把关，在进行申请检查时，不仅要审查户籍证明，还要向第三方核查申请人的基本情况。二是需要完善法律保障和司法机制。严格按照法律条文规定的核查主体、核查内容和核查方法来落实农村最低生活保障制度，发动各方社会力量对农村低保制度落实工作进行监督，一旦发现“骗保”“欺保”的现象，立即向司法督查机关举报。

（一）优化制度设计

1.充分发挥基层的主观能动性。要使农村低保制度落实时更具备灵活性，要改变政策“一刀切”的现状，要充分发挥驻村干部作用。从保康县人大代表、政协委员、政府干部或者与村民为善且工作能力较高的村民代表中选举出驻村干部。驻村干部必须具备高领导力、敢创新、敢做为，对村民负责的高尚品质;要具体问题具体分析，因地制宜的制定基层可操作化制度细则，积极主动的实施农村低保政策。

2.关注解决特殊家庭的问题。一是要实地核查特殊家庭的经济情况，询问产生困难的原因和实际需求，同时建立农村低保制度与其他救助制度有效衔接机制。二是要建立多渠道的筹资方式来缓解政府的补助资金不足的压力。政府除了对低保家庭定期发放低保金，还要发放特困补助和临时救助金，仅仅靠财政收入必然是入不敷出，所以要拓宽筹措低保资金的渠道。在保证上级政府的财政拨付的基础上，可以利用金融工具，将政府闲置资金投资理财的利息收入作为农村低保的补充资金还可以倡导社会慈善组织、当地企业、富裕的村民自行捐助。

〔参 考 文 献〕

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〔責任编辑：张 港〕