人大罢免制度与党内罢免制度的比较研究

何华

【摘 要】 人大罢免制度和党内罢免制度作为党出于“把权力关进制度的笼子里”的目的而顶层设计的制度，是党和国家落实全面从严治党的重要措施。文章对二者进行了比较，指出二者既在理论来源、功能等方面有着共同点，也在权力来源、效力范围和运行机制等方面存在着一些不同点，因而人大罢免制度与党内罢免制度在实践中可以相互借鉴。

【关键词】 人大罢免制度;党内罢免制度;全面从严治党

全面从严治党是十八大以来党中央重大战略布局的重要组成部分。人大罢免制度和党内罢免制度作为党出于“把权力关进制度的笼子里”的目的而顶层设计的制度，是党和国家落实全面从严治党的重要措施。对二者进行研究，显而易见切合党中央的精神和中央关于反腐倡廉建设的决策部署，有助于新形势下完善党和国家的民主监督制度体系。但是，当前，人大罢免制度作为人民代表大会制度的重要内容，相对于人大选举制度、任职制度等，其研究仍较薄弱，研究方法也较单一。而将其与党内罢免制度结合起来进行比较研究的更是微乎其微。这显然与这两项制度本身的巨大意义不相称。鉴于此，本文拟对二者进行比较研究，从而较为系统、全面地探讨二者的异同。

一、人大罢免制度与党内罢免制度的“同”

人大罢免制度和党内罢免制度作为民主监督的制度和机制，在诸多方面有着共同点。主要有：

1、理论来源的“同”：马克思主义罢免理论

人大罢免制度和党内罢免制度都有着深厚的理论来源和理论底蕴。它们都来源于马克思、恩格斯、列宁等马列经典作家的罢免理论。

马克思、恩格斯不断总结无产阶级政党的发展经验，探索无产阶级政党的科学发展路径，多次深刻阐述罢免或撤换对无产阶级政党建设的重大作用，认为人民有权监督代表机关的代表，并且随时可以罢免或撤换他们。早在1847年马克思、恩格斯参与起草的《共产主义者同盟章程》中第七、十三、二十二、二十五、二十六等条款就对共产主义者同盟领导人的选舉、撤换等有着相关规定。其中第二十五条就明确规定选举者如果认为担任公职的人员不能令人满意，可随时撤换。[1]

列宁的罢免理论，继承和发展了马克思、恩格斯的罢免理论。无论是俄国革命时期，还是苏维埃政权建设时期，列宁都特别重视罢免权的作用。早在1907年，列宁就曾强调：“党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”[2]

2、功能的“同”：民主监督

任何一种制度的制定与贯彻，都是要达到一定目的，都与其特定功能有关。人大罢免制度和党内罢免制度也不例外。它们要发挥的最基本的功能都是民主监督。具体表现在：

第一，惩治功能。党和政府在治国理政的过程中，由于各种原因，一些不够称职的干部必然会出现。若对这些人放任不管，必将影响党和国家的事业。人大罢免制度和党内罢免制度在制度层面上构建了罢免或撤换的操作程序，通过一定的程序，不称职的领导干部将受到被罢免或撤换的惩处。

第二，预防功能。预防与惩治是密切联系的。人大罢免制度和党内罢免制度都主要针对虽有问题但问题不大的不称职官员，或混日子的“庸官”。通过对这些官员的罢免或撤换，不仅有效遏制了他们滑向更大错误的深渊，而且给其他人以警示，防止再犯类似错误或继续无所作为。从而惩前毖后，治病救人，教育、约束和鞭策领导干部，不仅可以使反腐败工作做到标本兼治，而且尽可能地减少执政成本，提升执政有效性。

第三，引导功能。首先，人大罢免制度和党内罢免制度的制定与实施有利于权力的平衡与协调，引导着权力运行机制的日趋完善。其次，人大罢免制度和党内罢免制度还较好地解决了“庸官”的考核和监督问题，引导着干部考核体系的创新。

第四，选拔功能。选好用好干部，关系到党风民意，关系到人心向背，关系到事业兴衰成败，是实现中华民族伟大复兴和“中国梦”的关键。习近平多次指出：面对纷繁复杂的国际国内形势，治国理政的关键在人，“要建设一支宏大的高素质干部队伍。”[3]要做到这一点，需要多种措施的综合施行。但毫无疑问，人大罢免制度和党内罢免制度的推行，有利于淘汰能力欠缺、混日子的庸官，从而使那些真正为人民服务的比较优秀的各级领导干部崭露头角，有利于“把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过硬、人民群众信得过的干部选拔上来”。[4]从而为党的事业提供强有力的组织保障。

总的来说，人大罢免制度和党内罢免制度有着不少共同点。不仅如此，二者也有着密切的联系，往往相互影响、相互促进，并统一于中国特色社会主义民主政治建设实践中。由于我们党是执政党，若党内罢免开展得好，可以带动人大罢免，激励人民群众的政治参与热情。反之，若人大罢免进行得不错，则可以为党内罢免营造一个民主的氛围。

二、人大罢免制度与党内罢免制度的“异”

人大罢免制度和党内罢免制度虽有共同的方面，但它们毕竟是两个不同层面的制度，二者之间也存在着一些不同点。主要有：

1、权力来源的“异”

权力来源的差异，是决定不同制度效力范围的根本依据。若权力来源混淆，无疑会搞乱效力范围。人大罢免制度和党内罢免制度亦是如此。若将二者混同，必然会导致党政不分。

党内罢免制度规定的党员罢免权来自于《中国共产党党章》。“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[5]现行《中国共产党章程》第一章第四条明确规定：党员可以“要求罢免或撤换不称职的干部。”[6]而人大罢免制度规定的人大罢免权来自于《中华人民共和国宪法》。[7]宪法是我国的根本大法。虽然新中国成立后宪法几经修订，人大罢免制度在宪法中总有一席之地。

2、效力范围的“异”

根据相关法律法规，人大罢免制度是在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会实行的制度。而2019年1月中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2019—2023年工作规划》明确规定，要在试点基础上制定《地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法（试行）》。这说明当前党内罢免制度主要应用于党的地方各级委员会和党的地方各级纪律检查委员会。二者效力范围有着很大的不同，分属于党政不同的领域。

3、运行机制的“异”

人大罢免制度和党内罢免制度的运行机制也有着很大的不同。具体有：

第一，主体的差异。罢免主体，指谁有权提出罢免。就人大罢免制度来说，根据宪法及人大法律法规的相关规定，罢免的主体应是人大代表。既可以是中共党员，也可以是民主党派和无党派人士。只要是人大代表，都可以依据有关法规和程序行使罢免权。就党内罢免制度而言，根据《党章》的规定，罢免的主体应是全体党员，包括党员干部。

第二，客体的差异。罢免的客体指罢免的对象。我国宪法规定，全国人大有权罢免国家主席、副主席;国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;最高人民法院院长;最高人民检察院检察长。地方各级人大有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长;县级以上的地方各级人大有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长;县级以上的地方各级人大有权罢免本级人大常务委员会的组成人员。但党内罢免制度不同，它主要罢免不称职的党内干部。

第三，具体程序的差异。根据宪法和人大的相关法律法规，人大罢免的具体程序是：第一步是人大主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名提出罢免案;第二步是由人大主席团提请大会审议;第三步是被提出罢免的人员申辩;第四步是人大全体会议表决或经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。而现行党章虽规定党员有要求罢免或撤换不称职的干部的权利，却没有制定具体程序。二者相比较，人大罢免制度的程序无疑更具操作性。

三、人大罢免制度与党内罢免制度的相互借鉴与启示

人大罢免制度建立较早，在实践中已运行多年。而党内罢免制度还处于试点当中，所以整体来说滞后于人大罢免制度。[8]所以，人大罢免制度值得党内罢免制度借鉴的地方很多。

第一，实践上，人大罢免制度为实施党内罢免制度提供了成功的做法和经验。在已实施的人大罢免中，既有省级高官，也有乡镇领导干部，而且大多通过举行听证会、辩论会等形式，听取被罢免人的申辩意见，保障被罢免干部的陈述权。而党内罢免制度目前还处于试点阶段，真正实行的案例更是微乎其微。

第二，制度设计上，人大罢免制度的程序更具操作性，为党内罢免制度提供学习的样板。就人大罢免制度而言，提出——审议——申辩——决定步步稳扎稳打，衔接流畅，既确保了人大代表提出罢免的权利，又保障了被罢免人员的申辩权利，也有助于防止少数党组织和干部暗箱操作，其公平公正公开的程序确保人大罢免制度顺利实施。这对党内罢免制度也有着很好的借鉴意义。

但值得一提的是，党内罢免制度虽制定的时间较短，而且还处于试点过程中，但也有一些值得人大罢免制度学习的地方。其中，最值得关注的是，党内罢免制度在全国不同地区，包括从乡镇到省的试点与推行，在探索建立党内罢免的制度规范、运行机制和保障体制等方面都有着不少创新与突破。如全国第一个由省级地方党委率先在党内引入罢免机制的浙江省于2005年6月制定《罢免或撤换要求及处理制度实施办法》。该办法共有十八条关于党内罢免或撤换的相关规定。而反观人大罢免制度，在各地的推行中还没有如此细致的规定。因此有些人大罢免操作起来难免会有瑕疵，往往只是成为“党委建议罢免，人大履行法律手续”附加式的程序，丧失了其本应有的独立的民主监督的作用。因此，在这方面，人大罢免制度也应该汲取党内罢免制度的经验。

毋庸讳言，当前，面对错综复杂的国际国内局势，人大罢免制度和党内罢免制度在制定、落实和执行中还存在着诸多问题。这就将完善人大罢免制度和党内罢免制度提上了日程。随着党中央对反腐工作越來越重视，相信将来在总结经验教训的基础上，必将形成更系统、操作性更强的人大罢免制度和党内罢免制度，从而进一步确保权力的正确行使，推进“全面从严治党”的战略部署，进而切实提高党的执政合法性和执政有效性。

【参考文献】

[1] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集第4卷[M].北京：人民出版社，1995.574.

[2] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁全集第14卷[M].北京：人民出版社，1988.249.

[3] 习近平.在全国组织工作会议上的讲话[EB/OL].（2013年6月28日）. http：//www.xinhuanet.com//politics/2013-06/29/c_116339948.htm.

[4] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.337.

[5] 习近平.认真学习党章，严格遵守党章[N].人民日报， 2012-11-20（01）.

[6] 中国共产党章程[EB/OL].（ 2017年10月24日） [2019年3月16日].http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/.

[7] 乔新生.人大罢免制度对党内罢免的启示[J].人民论坛，2006（9）17.

[8] 张安、邹谨.党内罢免制度的理论追溯与思考[J].理论导刊，2009（1）57-60.

【作者简介】

何 华（1971—）男，湖北钟祥人，法学硕士，武汉大学武装部副教授，研究方向：军事思想、党的建设.