当前行政速裁机制的困境与完善路径

刘晓鸣

【摘要】行政速裁机制是行政诉讼程序繁简分流的重要途径，在减少当事人诉累、节约司法资源、提高审判效率等方面具有重要作用。然而，当前我国行政速裁机制存在受案范围不明确、审理程序立法供给不足、当事人配合程度较低以及当事人诉讼权利保障不足等现实问题。针对前述问题，应通过明确行政速裁受案范围、确定行政速裁具体程序、加强行政速裁机制宣传和释明力度、强化当事人诉权保障等措施对行政速裁机制予以完善。

【关键词】行政诉讼  速裁机制  繁简分流  完善路径

【中图分类号】D926.2                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.015

近年来，法院案件数量不断增长、案多人少矛盾日益突出，繁简分流机制改革已经成为缓解法院审判压力的主要方式。各级法院都在积极探索繁简分流机制改革以实现“简案快审、繁案精审”，以最小的成本解决制约司法能力的深层次问题，将群众诉累降到最低，以更方便、更快捷的方式妥善解决群众的矛盾和纠纷。为了更加公正、方便、快捷地回应群众的司法需求，减轻群众诉讼之累，维护人民群众的合法权益，2016年最高人民法院发布了《关于进一步推进案件繁简分流、优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）。该《意见》明确提出：简化行政案件审理程序，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制。[1]这对于缓解行政审判案多人少的矛盾以及促进行政案件繁简分流，具有巨大而深远的价值。行政速裁机制有效地缓解了法院行政审判案多人少的现实压力，促进了行政审判司法资源的合理配置，在司法实践中取得了良好的效果，但仍需要在理论和实践的探索中加以完善。

我国行政速裁机制的意义

缓解案多人少的現实矛盾。近年来，随着我国改革开放的深入推进，社会结构不断调整，不同利益主体之间的矛盾日益增多，越来越多的纠纷进入法院，导致法院的收案量逐年增长。尤其是最高人民法院推行立案登记制以来，立案审查制变为立案登记制，一些当事人为了达到个人目的滥用诉权，导致一些不符合起诉条件的案件涌入行政诉讼程序中，行政诉讼案件呈爆炸式增长态势。在当前法官员额制改革背景下，虽然法官员额制改革提升了法官队伍的专业化和精英化，但是法官人数却大幅下降。行政案件数量不断增长，法官人数却不增反降，进一步加剧了行政审判案多人少的矛盾。案多人少的现实矛盾存在于各级法院中，而且有愈演愈烈的趋势。使有限的行政审判人员完成超额的行政案件成为司法资源合理配置的目标，也是各级法院面临的现实压力。这一现实压力对法院行政审判程序提出了挑战，为行政速裁机制的建立提供了契机，亦为行政速裁机制的探索提供了现实动力。行政速裁机制对案件审理程序以及审理期限都有所简化，具有办案手续简便、审理方式灵活的特点，有利于及时审结案件，降低当事人的诉讼成本。行政速裁机制能有效解决案多人少的现实矛盾，减轻法官执法办案的压力。

回应人民群众的多元司法需求。随着依法治国不断推进，人民群众的法律素养逐渐提升，人民群众在发生争议时大多选择通过诉讼方式来主张权益、化解矛盾纠纷。同时，人民群众对司法提出了新的要求，在追求实体公正的同时，还要求程序公正高效;在要求法院实现定纷止争功能的同时，还要求诉讼程序便捷，为当事人节约诉讼成本、提供便利。司法资源的有限性与人民群众不断增长的司法需求之间的矛盾越来越凸显，严重制约着纠纷化解的便捷、快速、有效价值目标的实现。为此，最高人民法院不断探索行政审判程序的改革模式，在整合审判资源、优化审判程序的基础上推行行政速裁机制。通过简案快办，节约当事人的诉讼成本，提升司法效率。通过尊重当事人对速裁程序的选择权，突出当事人的程序主体地位，更加公正、方便、快捷地回应群众的司法需求，减轻群众诉讼之累，维护人民群众的合法权益。

当前行政速裁机制存在一定的问题

行政速裁机制对于化解案多人少的矛盾，提升审判质效发挥了巨大作用，取得了良好效果。在肯定这些成绩的同时，也应当清醒看到，行政速裁机制在当前推进过程中仍存在一些不可忽视的困难和瓶颈。

行政速裁受案范围不明确。速裁机制的受案范围是适用速裁程序的首要问题，行政速裁的受案范围与行政审判的效率、当事人实现诉权的快慢及其程序保护的限度等有着密切关联。随着经济社会的发展，行政争议日益呈现出多样化态势。然而，实践中对于哪些案件能够适用速裁机制审理却无明确规定。虽然最高法《意见》规定了“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的行政案件可以适用行政诉讼速裁机制，但这并非是明确适用范围，而仅是一般性、大致性的表述;从各地方法院的实践探索来看，由于缺乏明确的规定作指导，实践中，对于何种案件可以适用速裁程序，各个地方法院很多时候仍然停留于主观感觉和自身经验，对适用行政诉裁机制的受案范围掌握标准并不一致。

速裁案件审理程序立法缺失。我国行政诉讼法发展历程较短，法律规定较笼统，程序性制度设计较少。当前的行政诉讼法及相关司法解释并无关于速裁机制的具体规定，行政速裁案件的起诉、答辩、庭审、送达等具体程序均未涉及，速裁案件审理程序的立法层面处于空白状态。最高人民法院《意见》仅仅是司法政策性文件，而非司法解释。而且最高院在《意见》中将速裁机制一笔带过，仅仅提出“简化行政案件审理程序”，但对于行政案件起诉、答辩、庭审、送达等程序是否均可以简化以及应当如何简化、简化到何种程度，均未作出具体规定，给法官留下无限自由裁量权。由于行政速裁机制具体操作缺少立法遵循和指引，法官在适用速裁机制时无章可循，适用速裁机制的主动性降低，使得行政速裁机制在实践中难以操作和落实，无法发挥行政速裁机制其应有的价值。

当事人配合程度较低。司法活动是当事人在法官引导下共同参与的诉讼活动，当事人文化水平、法治精神、道德修养等都会影响其对诉讼活动的配合度，影响司法效率。有的原告基于对诉讼程序的狭隘理解，往往认为审理案件的法官越多、审判程序越复杂，案件的处理结果也越公正。关于案件的繁简分流及多元化纠纷解决机制，最高人民法院早已提出多年，然而有的法院认为审判程序的适用只是法院的问题，与当事人无关，并不主动向当事人宣传和释明行政速裁机制。由于法院对行政速裁机制宣传不到位，当事人对行政速裁机制不甚了解，加之法律常识缺失、法治认识不足，常常误以为行政诉讼程序的简化是法官对案件不够重视，一旦出现败诉的结果，就很可能导致当事人对于司法的不信任，甚至会破坏司法的权威性，有悖行政速裁机制设立的初衷。

当事人的诉讼权利保障不足。在司法实践中，法院适用速裁机制时对当事人的诉讼权利保障不足，主要表现在：第一，法官在启动速裁机制时怠于履行向当事人的告知及说明义务，直接依职权启动，未赋予当事人程序选择权;第二，一些法院滥用速裁案件准入的自由裁量权，随意扩大速裁机制的适用;第三，一些法院过分求速而压缩当事人的辩论权，甚者随意剥夺当事人申请回避等实体权利。以上这些侵害当事人诉讼权利的行为虽然能使审判效率得到大幅提高，但会导致当事人的程序性权利得不到保障，极易使当事人对行政速裁机制产生“不正式”“不公正”等认识，无法建立行政诉讼应有的公信力，与设立速裁机制的目的严重背离。

我国行政速裁机制的完善对策

针对行政速裁机制在实践中所存在的问题，主要应采取以下几个方面的完善措施。

确定行政速裁机制适用范围。制定科学合理、清晰明确的速裁机制适用范围是有效推进速裁机制的前提与基础，决定着案件适用行政速裁机制的合法性。建立科学合理的适用范围标准，一方面需符合速裁机制的制度预期，另一方面又要富有操作性，便于法院实践操作。行政速裁程序适用范围的确认必须遵循“客观、法定、明确”的原则，应综合考虑以下几个因素：第一，裁判方式的区分，针对案件管辖、被告主体资格等不符合起诉条件却因立案登记制的实施进入诉讼程序的行政案件进行书面审查，纳入行政速裁机制中;第二，案件难易程度的区分，针对符合起诉条件的行政案件，初步区分难易程度，进而实现繁简分流;第三，充分考虑案件标的、案件类型及当事人意愿。

相比民事诉讼，行政诉讼的案件类型趋于固化，更适宜采取以“概括+列举+排除”为主，经验判断为辅。首先，确定概括性确认的法定條件。参照行政诉讼简易程序范围的立法规定，行政速裁适用范围应以事实清楚、权利义务关系明确、争议不大为原则。被诉行政行为涉及的权利义务关系简单、明晰、准确，当事人之间的行政纠纷形成过程不复杂。当事人对于行政行为的合法性没有实质性分歧，案件的是非曲直相对明确。其次，在概括性确认范围的基础上，通过列举式加以具体化要求。例如：信访答复、政府信息公开、较小数额罚款处罚、关系明确的行政协议、不符合起诉条件的程序审结型等案件类型均可作为列举式范围。最后，排除式，即排除特定类型、特定程序的案件，例如：行政许可类、涉及人身权的行政处罚类、疑难复杂及社会影响力较大的行政案件不适宜适用速裁程序。[2]

完善行政速裁案件具体程序。由于进入到速裁审理程序的都是案情简单、权利义务关系明确的案件，故应将速裁机制的审理程序设计成更为简便快捷的模式。具体来说，速裁机制的审理程序应当包括以下几个方面：第一，起诉方式多元化。基于速裁机制的便捷性，原告可以采取口头起诉的方式，由法院代为填写表格式起诉书，当事人确认无误后签字盖章。第二，传唤与送达便捷化。不必拘泥于传统的传唤与送达方式，可通过电话、传真、电子邮箱、微信等方式进行传唤与送达。需要强调的是，在司法实践中，有的行政机关不积极履行出庭义务或者等待两次传唤后才出庭，一定程度上损害了司法权威，也延缓了案件审理的进度。因此适用行政诉讼速裁机制对被告的传唤应以一次为限，如传唤后被告不出庭应诉的，以缺席判决处理。第三，快速确定开庭日期，即速裁案件立案后，法官应在3日内开庭审理。第四，法庭调查和法庭辩论可同步进行，不必进行严格的区分。第五，法官总结争议焦点，双方当事人围绕争议焦点展开辩论。当事人双方没有争议的事实部分，法官可直接确认。第六，行政速裁案件应以一次开庭为限，既提高行政审判效率，也减轻当事人的诉讼成本。第七，行政速裁案件判决文书格式化。由于速裁案件本身案情简单，故而其判决文书的内容不宜长篇大论，制作也不应耗费过多时间，应采用表格式或要素式的判决文书，载明必要的事项即可。第八，判决文书应以当庭制作、当庭宣判、当庭送达为原则。第九，速裁程序的审限应当控制在30日内，即审理案件应当在立案之日起30日内审结。

加强行政速裁机制的宣传和释明力度。首先，群众对于行政速裁的了解是其选择适用速裁机制的前提。各级法院要善于运用网络、微博、微信等现代传媒平台通过各种形式和途径向群众宣传行政速裁机制，让群众了解行政速裁机制的具体内容及其重要意义，提高群众对行政速裁机制的知晓率。其次，法官应当加强对行政速裁程序的释明。行政速裁程序的释明是对当事人程序选择权的充分尊重，也是速裁程序良性运转的核心。在立案阶段法官应当充分保障当事人对案件审理程序的知情权，告知原告可以选择适用速裁审理程序，并引导原告选择适当的诉讼方式解决纠纷，为当事人提供释明和辅导。在立案阶段，由立案法官将速裁程序对当事人予以释明，赋予当事人速裁程序的选择权，有利于提高当事人对行政诉讼的满意度，提高人民法院的司法公信力，体现了法院对当事人程序性权利的充分尊重和保护。

重视保障当事人的基本诉讼权利。行政诉讼制度的重要价值之一，在于通过公正、客观的裁判，维护行政相对人的合法权益，使其免受不应有的侵害。行政速裁程序因为删减了某些环节或缩短了某些时限，从一定程度上来说，是当事人诉讼权利的减损。程序保障与速裁目标是一对难以调和的矛盾，效率价值固然是速裁机制追求的一个方面，但绝不能以牺牲当事人的诉讼权利为代价。提升审判效率、缓解办案压力，只是简化审理程序、探索建立行政速裁机制的表象上的价值，深层次的理念和驱动力在于构建以满足当事人程序保障和权利救济为出发点和落脚点的多元化、类型化的纠纷解决体系。因此，无论如何加快程序，速裁机制的建立必须要以保障当事人的诉讼权利为根本出发点和落脚点。[3]一些当事人的基本诉讼权利不应在速裁程序中删减。当事人基本诉讼权利，如当事人获得代理的权利、申请回避的权利、进行辩论的权利、审理程序中立公开等必须在速裁程序中予以保障。

综上所述，推进行政速裁程序是法院化解案多人少压力的必然趋势。行政诉讼速裁机制目前仍处于探索阶段，距离一个成熟完善的行政诉讼程序还有相当的距离，需要在进一步理论研究和实践深化中不断完善。

注释

[1]邵新：《司法体制改革背景下繁简分流的法理论证》，《法治现代化研究》，2018年第4期。

[2]王海燕、温贵能：《探索与构建：论行政案件速裁程序在推进行政诉讼繁简分流中的进路》，《山东审判》，2017年第4期。

[3]刘行、刘明研：《行政诉讼速裁机制的探索与适用》，《人民法治》，2016年第10期。

责 编∕张 晓