党政领导干部政德建设的法治思考

摘 要：新时代党政领导干部政德建设法治化是现实的必然选择。党政领导干部廉政道德监督体系正逐步完善，廉政道德考评工作也在逐步推进，本文结合“德”与“权”、“德”与“能”、“德”与“法”三方面，提出建立道德品质教育长效化机制、健全 “重德”选拔任免考核机制、制定《公务员道德法》等举措推动党政领导干部政德建设进程。

关键词：党政领导干部;从严治党;政德

一、必然性：新时代党政领导干部政德建设的法治化选择

（一）新时代“政德”的基本内涵

政德，也称“官德”，理论的说，是一种“与行使公共权力联系在一起的特殊的职业道德”;通俗的说，即领导干部的从政之德。

习近平同志也曾在《用权讲官德，交往有原则》一文中说道，官德应当“包括思想政治道德和品德作风等方面的素养”。作为管理干部人事工作的——中共中央组织部在2011年印发的《关于加强对干部德的考核意见》也明确规定，“政德”应该包括领导干部政治品质和道德品行两个方面。前者，主要是指领导干部的政治方向、政治立场、政治態度、政治纪律、党性原则等;后者则考量领导干部的社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德等。这是现阶段我们认识和处理新时代党政领导干部政德建设问题的理论基础。

（二）新时代党政领导干部政德建设的现实意义

1.实现全面从严治党的目标和任务的前提

要建设一支高素质的干部队伍，首先要确保党的干部加强品德修养，从组织训练的角度出发，要始终把握党性教育和道德修养，不断强化公仆意识。在工作中，要有意识地把群众的利益作为出发点和立足点，不断消除党内消极腐败，最终形成一个良好的干部队伍作风。

2.对全社会起到积极的影响和启发

领导干部的道德行为和道德情感不仅受到普通人的关注，而且具有一定的指导作用，直接给人们带来示范效应。他领导干部的诚信和道德水平将直接决定整个社会道德秩序是否正走向文明与健康的道路。

3.社会和谐稳定发展的迫切要求

党政领导干部政德建设不仅是各级党委和政府的政治责任，也是广大人民群众的幸福，为了实现和谐、和平的社会，构建和谐社会，领导干部必须不断提高廉政道德水平，加快民主法治进程，更好地实现社会公正正义。

（三）新时代党政领导干部政德建设法治化的必然性

政德是社会道德的一种，是党政领导干部依靠自身伦理规范进行的自律，更是依靠外在的体制机制等制度环境进行约束的他律。从功效上看，加强政德自律影响的对象仅仅只是一个独立的自我，而作为制度机制的他律的建立健全则会把影响拓展覆盖到到社会更广泛的群体层，甚至对之后的制度修改实施产生“路径依赖”的积极作用，形成持续的历史影响。党政领导干部政德建设走向法治化道路，无疑就是将行之有效的政德建设举措通过转化为长效机制，甚至将当下时代倡导的政德要求通过立法等方式向法律化提升，达到党和国家社会治理的价值目标，这也体现了党政领导干部政德建设的二元性。

二、历史性：我国党政领导干部政德建设的主要进程

（一）廉政道德规范内容不断得以修订完善

从1997起修改《中共2010年度党风廉政建设纲要》，2016年1月1日起实施《党风廉政建设纲要》（以下简称《指导方针》）。2010年，颁布实施了《领导干部个人情况报告》，要求全体党员和领导干部报告自己的收入、配偶及其子女的不动产、投资、配偶和子女的就业情况。十八大以后，以习近平同志为核心的党中央领导集体，首先提出了八项改进作风和密切联系群众的规定。再加上《行政机关公务员处分条例》和新修订的《中华人民共和国刑法》等相关配套规定，由此可见，惩戒违反廉政道德行为的制度渐成体系。

（二）党政领导干部廉政道德监督体系逐步完善

第一，在监察机关方面设立党的纪律检查委员会和政府监督部门，成立相应的认可机构。各级纪检监察部门不仅接受案件的审查和管理，还具有监督和检查党员对党的规章、法律法规和社会主义道德状况的遵纪守法的主动权。

二是在监督制度上，有效实施党内监督条例，努力加强对领导干部的监督，运用人本管理，严格执行和完善领导干部个人报告检查制度。

三是加强监管合力，充分调动各监督主体的积极性，提高监管的整体效能。充分发挥党内监督的核心作用，稳步推进党内民主。支持和保障党外监督，如政协的监督和人民政协的民主监督，加强和加强司法监督的权威，充分发挥群众监督和舆论监督的重要作用。

（三）领导干部廉政道德考评工作扎实推进

2002年，中共中央颁布了《领导干部选拔任用条例》。2009，中央办公厅首次发布了关于建立党政领导班子和领导干部考核评价机制促进科学发展的意见。2011年12月，习近平同志在全国组织部长级讲话中，指出了领导干部道德素质的考核内容、重点和考核方法。在政治、职业、社会、家庭等四个道德评价标准的基础上，明确领导干部的道德观标准。

三、合理性：新时代党政领导干部政德失范的原因分析

（一）“德”与“权”：部分党政领导干部经受住了奋斗初期的磨练、组织的严苛选拔考核，却没有经受住“公职权力”并生带来的各色诱惑，理想信念发生了动摇

长久以来，我国领导干部的选拔和任免都有着严格的制度规范，绝大多数的领导干部，都是经受长年的实践磨练成长、通过组织的层层筛选考核后脱颖而出的优秀人才，有着过硬的专业才干和较强的处事能力。然而，在手握“权力”这把达摩克利斯之剑时，部分党政领导干部迷失在了物欲喧嚣、声色犬马的重重诱惑之下，倒在了“慵懒散漫混卡”的作风顽疾之中，忘记了初心，抛弃了政治信仰，丧失了理想信念，辜负了党和国家的信任和嘱托。

从大批贪污干部的调查和处理来看，他们都有共同的特点，就是自身拥有较高的权利，但是平时不参加理论学习，不进行深刻的党风锻炼，很容易造成道德与权力的不匹配。这样也就形成了一些具有才能的领导干部往往因为自身的德行不够而落马。因此，为了不断完善我党政领导干部队伍，需要不断加强廉政教育，通过灌输、示范和自我教育的方法，真正达到灵魂的作用，确保领导干部的权利与道德能够匹配。

（二）“德”与“能”：一些组织部门在选拔任用领导干部时没有严格遵循“德才兼备， 以德为先”的标准

我国的人事制度建设与政府职能改革起步较晚，特别是对公职人员的管理还不尽完善和成熟，不能对官员的政德进行有效的监督和管理。并且长期以来，虽然我们一直强调要坚持“德才兼备，以德为先”的选人用人原则，但是截至2017年十九大召开之前的五十余年的社会建设中，人民日益增长的物质文化需求和落后的社会生产之间的矛盾一直是我国的主要社会矛盾，经济建设任务十分繁重，为尽快改变贫困落后的面貌，党政领导干部发展经济的能力被摆在了选拔任用的突出位置。与此同时，政德的考核自然就被处在了次要位置，甚至是淡出了选拔任用的考核标准，以致以绩掩德、“带病提拔”的现象不断出现。

在许多领域，对公德的强调往往超过公德在公德考核体系中的要求，并没有凸显道德评价在廉政建设中的作用。因此，在领导干部的人才和道德的平衡上，我们不仅要强调领导干部的实际才能，而且要兼顾廉洁、公正。事实上，这是完善我国领导干部考评体系的可靠保证。如果不能确定指标体系的可靠性，那么就失去了考评领导干部的意义和价值。

（三）“德”与“法”：党政领导干部政德失范问题还未引入立法的议程中

我国法律多年来一直没有介入领导干部的私生活領域， 对领导干部的政德失范问题，也几乎都是“民不举，官不究”的状态。这自然导致对领导干部生活腐化堕落监督的乏力，从而成为党政领导干部生活丑闻频出的重要外因之一。

目前来说，我国在党政领导干部政德监督法制化建设方面取得了一定的成就。例如，党内法规《党章》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》等，国务院行政法规有《行政机关公务员处分条例》等;地方性法规和行政规章中涉及“德政”的条款更是不计其数。但是从国家法律层面上来说，只有《公务员法》等少量法律中有所涉及。由此可见：一是从立法层级来看，涉及“政德”的法律性文件较少;二是从“政德”规定的内容上来看，散落于各个法律性文件当中，有重叠也有缺失，没有对领导干部道德予以专门廓清和规范， 使得政德失范问题一直处于没有法律规定与限制的“盲区”。从而导致的现实后果是：一方面，领导干部德政的培养、考察、评价及政德失范问题的惩处等等，都缺少一定的法律依据;另一方面，对干部政德失范问题的监督、监察、惩处力度不够，许多规定还停留在书面上，没有得到认真的贯彻落实。

要完善权力执法机构的法律，使党政领导干部道德建设法律合法化，通过法律惩罚那些敢于冒犯和突破道德底线的“不道德”官员，从而实现法治与自律的统一。虽然我国也相继制订了《国务院工作人员守则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国监察法》、《公务员法》等涉及政德规范的法律法规，但针对政德的专项法规还没有。因此，应尽快制定一部有中国特色的政德法规，要探索设立专门的政德监督管理机构，约束官员道德，保障公众批评、监督的权利。

四、实践性：新时代党政领导干部政德建设的法治化路径

（一）建立党政领导干部道德品质教育长效化机制

一是把党政领导干部的道德品质教育列为干部教育培训的必修课，教育领导干部树立正确的人生观、价值观、世界观，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心， 清除权力意志主义、拜金主义、实用主义和享乐主义等形形色色腐朽人生观的消极影响， 努力做到立身不忘做人之本， 为政不移公仆之心， 用权不谋一己之私。

二是管理干教工作的相关部门应当定期对公职人员职业道德教育轮训工作做科学安排，并把其培训覆盖范围延伸到公务员初任、任职和在职培训之中，做到轮训全覆盖。

三是在职业道德教育的课程安排上，加强廉政警示教育，让其常怀敬畏之心，做到“不敢”;加强法治教育，培养其法治思维，从而模范地遵守党纪国法，自觉接受法律法规监督，从而自觉抵制和克服政治道德失范的恶劣影响，做到“不想”。

四是道德教育的形式要“走心”， 触动心灵、注重实效是关键。除了专题讲座的传统教学方式外，还可以尝试现场教学、案例教学、自主论坛等形式，通过剖析道德失范的案例，对照自身、结合实际总结出自己应该注意的方面， 这样才能警示自身、警钟长鸣。

（二）健全科学严谨“重德”的选拔任免考核机制

首先，选拔、任用、考核干部时，要认真贯彻“德才兼备、以德为先”、“德不过关、一票否决”的用人标准，是保持执政党先进性和纯洁性的根本要求和重要保证。2011年8月，习近平同志深入四川考察调研时就强调，做好换届工作，最重要的是坚持正确用人导向，按照德才兼备、以德为先用人标准选人用人。因此，我们一定要把“以德治国”的理念贯彻到领导干部考察、选拔、任用的全过程中去，确保把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的领导干部选拔到各级领导岗位上来。这样，既对所有领导干部自觉加强道德修养是一种正向引导，对那些自身要求不严格的领导干部更是一种压力，也必将大力推进党的纯洁性、先进性建设。

另外，建立领导干部道德评价机制的关键是建立道德奖惩机制，把道德作为考核领导干部政绩的重要指标。要把道德品质作为一项领导干部任职、升降的必要条件，并建立领导干部道德品质考察、考核的可续制度，形成一套测评领导干部道德的科学机制，使领导干部的道德能够被量化，然后把这种量化了的道德要求与领导干部最为关心的事情如升迁、收入等挂起钩来， 实行道德问题“一票否决”。

（三）以制定《公务员道德法》推动党政领导干部政德法律化进程

美国法理学家埃德加·博登海默曾说过一句名言——道德原则约束力的增强，当然是通过将它们转化为法律规则而实现的。事实上， 官员道德法律化已经是现代法治社会的一种普遍做法。比如，美国1978年就出台了《从政道德法》， 对从总统到最低一级的公务员的行为在道德上都作了规定和限制;再如，1981年，韩国以总统令的形式颁布《韩国公职人员伦理法》;1996年，古巴颁布了《古巴国家干部道德法规》;1999年， 日本通过了《日本国家公务员伦理法》;2001年， 意大利出台《道德法典》;2002年， 美国在原来法律的基础上， 对公务员的操行进一步细化， 公布了《行政官员道德行为准则》，使领导干部政德教育、养成、实践和监督等环节都能做到有法可依。

与上述国家相比，我国党政领导干部政德法律化的起步比较晚，但也有道德法治化的相关探索经验。比如社会主义核心价值观中的重要内容——自由、诚信、公平——在2017年通过实施的《民法总则》中就成为了民事主体必须遵守的民事原则，受到法制强有力的支撑。

因此，我国借鉴学习国外干部道德立法的良好经验，运用现有的立法技术，结合我国的具体国情、文化，加快领导干部政治道德教育、养成、实践和监督等环节的立法工作，把政德建设问题纳入法制化轨道，做到有法可依，从而实现以法律的力量巩固和加强领导干部政德修养的目标。

参考文献

[1] 钱国良.关于领导干部政德建设的几点思考[J].中国延安干部学院学报，2013（02）.

[2] 习近平.用权讲官德交往有原则[J].求是，2004（19）：36.

[3] 贾金易.当代中国官德建设研究[J].博士论文，2011：59.

作者简介：杨柳（1985.05- ），女，重庆人，法学硕士，讲师，中共重庆市万州区委党校法学教研部副主任，研究方向：应用法学。