民族地区村民参与乡村治理内生动力研究

摘 要：从民主政治建设的角度来讲，因为一些因素的影响民族地区村民参与乡村治理的参与度是不高的，尽管民族地区的民族文化当中传承了村民自治的基因，这种基因与现在讲的自治是不一样的，与民主政治建设更是南辕北辙，因此本文首先从民族地区乡村治理的传统进行分析，探讨了民族地区乡村治理的自治基因，点出了其与民主政治的区别，进一步采取文献法、综合分析法等方法探索了村民参与乡村治理的动因，从政府的角度研究了村民参与乡村治理的内生动力，并提出了激发民族地区村民参与乡村治理内生动力的建议措施。

关键词：民族地区;乡村治理;村民参与;内生动力

根据党的十九大报告，要加强乡村基层基础工作，健全自治、法治相结合的乡村治理体系。民族地区乡村在治理方面一直存在地方自治的传统，但这种传统与当前的民主政治建设完全不同。具体而言村民是乡村治理的重要主体，乡村自治是一种基层群众自治的主要形式，是农村基层民主政治建设的核心内容，这是赋权于民的表现。从政府的角度来说村民自治表现了办事为民和人民参与的原则。不过从民主政治的角度来讲，乡村治理要体现民主，就必须要村民的参与。从社会治理的角度来说健全乡村治理体系，引导村民广泛参与乡村自治也是民主选举、决策、管理、监督的应有之意，当然也是村民实现自我价值的重要途径。对于民族地区来说，因为其本身地方自治的传统与民主政治建设不同，所以如何激发民族地区村民的内生动力，使其参与到乡村治理当中，成為当前建设完善乡村治理体系的关键。

一、村民自治

从民主政治的角度来讲，公民参与是民主的希望。乡村公民参与乡村治理对公共行政具有重要性，在乡村治理上就是村民自治，自治一般是自我治理，是公民自己管理自己，自己处理自己的事物，并且独立对其行为负责。这里涉及到权力，权力是个人、群体或组织通过各种手段以获取他人服从的能力，村民要具备自我管理治理的权力，这是乡村自治的前提，当国家的权力逐步退出，政府就会成为乡村自治的守夜人，给村民社会留下一个相对独立的空间。

二、民族地区乡村治理的传统

（一）少数民族与汉族乡村治理的区别

从古至今，民族地区都有自治的传统，古代为了解决边疆民族的治理问题，封建王朝基本上都会对这些地区实施地方自治，中央王朝敕封民族地区首领，赋予其合法权力，对自己民族内部事务实行自决。新中国成立到现在实行的也是民族区域自治制度。可见民族地区历来就有地方自治的传统，但这种自治传统与本文所研究的乡村自治不同，具体而言一般民族地区的村寨通常会依照风俗习惯、宗教信仰、老人权威等自我处理村寨事物，表现为习惯法治理、长老治理和头人治理等乡村治理形式。这种形式与汉民族的乡村自治明显不一样，因为汉民族的传统是郡县制，是中央赋予地方一定的治权，乡村权力体系具有行政权和自治权的二元特征，表现为地主士绅对乡村社会的统治，是非常明显的组织化自治形式。现在国内的乡村治理形式与此相似，但更加的民主化、平等化，每一个乡村公民都可以参与到乡村治理中，意味着每一个人都有自治权，但这个自治权必须要在相应的制度和管理体制控制下行使。

（二）民族地区乡村治理的根——文化

民族地区历来居于经济落后的山区，日常生产和生活需要彼此的帮助，因此民族地区的社会单元一般都是族群而不是家庭，村民会按照族群来组成村寨，并在共同生活生产中形成共同的文化基因，这种文化基因是维系民族的基础，也是村寨地域内形成稳定共同体的根源。依托文化，民族地区村寨形成了一种带有互助、内聚等属性的自治文化，族民之间互相帮助，共同处理内部事务，所以民族地区的乡村自治通常都是因文化而自治的。

村民自治是一种村民共同行动，依赖于一定的资源占有和利用，从资源的角度来说，自治资源包括物质、人力和文化，民族地区的乡村自治通常比较突出文化资源，民族地区通常都是西南山区、西北高原或北部草原，地理位置上比较偏，自然条件不理想，历来都是经济欠发达区域，可供自治的物质资源都比较少，但是民族地区的历史传承一直以来都很少断绝，因而形成了非常深厚的民俗文化，其中就蕴含了非常丰富的自治基因，比如族规、习惯法、宗教信仰等，所以民族地区的乡村治理必须要建立在共同文化认同基础上。

（三）民族地区乡村治理的治权

民族地区的乡村治理治权大多数情况下并不是合法的，通常都是一种非正式的治权。在新中国成立以前，民族地区采取的地方自治，但是中央政府赋予地方的治权并不在村寨。村寨中的治权往往是通过长老制、头人制等组织形式实现村寨自决和自治。村寨当中的长老、头人凭借自身的权威和资格自动获得治权，代表族民处理村寨事务。这种治权产生于村寨内部，没有地方首领的授权，并不正式。新中国成立后，这种非正式的自治权依然活跃在民族地区乡村治理的舞台上，特别是那些比较偏远的少数民族农村，族长依然是裁决村寨内大小事务的主体，比如云南文山、西双版纳等地村寨，村干部要解决一些事情首先需要询问村寨中的族长。

（四）民族地区乡村治理模式

目前在民族地区乡村绝大部分形成了村民委员会+村民小组的治理模式，其中村民小组是村民自治共同体内部的一种自治组织，是乡村治理的一个层次。按照这种治理模式基本上已经形成制度化的管理，但是因为民族地区村民自治的传统，很多乡村村民委员会所出台的制度大多是摆设，村民之间出现纠纷基本还是按照村民小组自己制定的规约来进行处理。例如民族地区乡村李某结婚后，其妻子与其父母不和，经常吵架，李父首先找的不是村民委员会而是村民小组，结果村民小组的调解失败。随后李父想要寻求村委会帮助，希望村民小组将自家的情况上报给村民委员会调解，然而村民小组组长却并没有将李父的诉求上报给村民委员会，因为该小组组长与李家有姻亲关系，组长担心将李家的纠纷上报后会影响自己的前程，而村民委员会也没有主动去帮助李家父子解决问题。李某父子寻求外力帮助无果后自行商议分家，家庭矛盾一直没有解决。这里实际揭示的是民族地区农村还是有部分民众对地方民主政治建设认识不到位，民主法治观念不强，参与的热情不高，受民族风俗习惯影响，乡村居民并不能很好地进行利益表达，甚至只关注本族群暂时利益或眼前利益，影响参与热情。一些情况严重的，乡村民众参与基层民主自治积极性低，在村两委选举中持无所谓态度，民族内部的“选举”形式会代替国家法定程序，而法定程序往往演变成少数人欺压多数人的工具。

三、村民参与乡村治理的内生动力分析

在村民自治方面国内外学者都提出了很多值得借鉴的意见，一些学者通过定量分析的方法提出了影响民众参与自治的因素。包括社会资本，如民族之间的信任关系、社团资格等;政治因素，如政治精英、法律制度、参与机会和渠道等;个体因素，如民众的心理倾向和人口统计学变量;经济因素主要是乡村所在地经济发展水平;工作自主性，如民众是否经常参与工作决策或提出工作建议等;自治实际控制感，主要是自治促进或阻碍因素的感知程度以及产生的自治倾向性;自治认知则是民众对自治行为基本内涵的认识和理解。

综合分析这些因素，其中影响最大的实际上是自治实际控制感，自治实际控制感越强，自治参与度越高。社会资本的影响力则稍弱与自治实际控制感，社会资本存量越高，民众之间相互信任合作就越多，自治参与的可能性就越大。心理倾向方面的影响力进一步弱化，一般那些心理倾向上表现热情外向，具有同情心、责任感以及开拓精神的民众有很大概率参与自治。而从民族地区乡村自治来说，通常村民参与自治的态度不强，这是历史遗留问题，也表现为政府在乡村治理上的无力，简而言之就是村两委没有建立起法律赋予的法理上的权威。这里一方面是村民委员会组织法落实不到位，村委会的选举可能被人为操控，进而被村里的“政治精英”所把持，实际上就是把村民委员会异化为习惯法治理、长老治理和头人治理等。当然值得高兴的是，当前一些民族地区选举中一大批有文化、懂技术、热心为群众服务的村民在选举中当选，这是很好的现象，当然也不能否认，一些地区村民不珍惜自己的权利。

四、激发民族地区村民参与乡村治理内生动力的措施

（一）坚持党的领导

基层党组织要发挥战斗堡垒作用，增强民族地区乡村干部群众民主法治理念，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导和人民当家作主以及依法治国统一起来，推进民族地区乡村自治的民主政治建设。基层党组织要深化党和国家民族理论、宗教政策宣传教育工作，保证民主选举、决策、管理和监督落到实处，最大限度保证民族地区乡村村民知情权、参与权、表达权和监督权。

（二）落实民族选举、决策、管理和监督

民族地区乡村治理基本都是自治，由于历史遗留问题，民族地区乡村自治是存在一些问题的，对于政府来说在多元治理背景下，政府扮演的角色是自治组织的培育者，政府需要给自治组织发展让渡空间并且为其自治创造条件，所以一般都要求政府还权于民，政府回归职能本位，有序从干预乡村发展的职能中退出，为乡村自治释放空间，通过改革管理体制，划分政府和乡村自治的职责，理顺政府和乡村自治的关系，推动乡村自治组织的发展，并通过创新形式来引导民众参与自治，这里主要就是要实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

为了促进村民参与乡村治理，政府必须要转变行政管理方式，要将为民做主转为让民做主。注意此处的让民做主并不是民族地区乡村传统的自治方式。从目前的状况看政府引导民族地区村民参与乡村治理，最关键的问题是要解决村民治权。而解决这一问题的关键点就在于落实好民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

民主选举是村民直接参与村民委员会成员的民主选举，参与主体是村民，选举那些受认可的候选对象为村委会成员领导村民参与乡村治理。这里涉及村民选举投票权和被选举权。

民主决策即村民通过村民会议或村民代表会议等形式直接参与本村关乎村民切身利益的公共事务的讨论和决定。

民主管理就是要動员和依靠村民共同参与本村公共事务管理制度的制定，如村规民约，制度制定出来要通过村民的讨论并广泛征求意见后在村民代表会议上表决。

民主监督是村民享有对村委会和村干部村务管理工作的监督权。

因此为了促进民族地区村民参与乡村治理，必须要建立一套村民代表与村民的联系制度，保证村民代表有所为的激励制度以及村民代表考核制度，使村民代表真正起到利益表达和沟通协调的作用，保证村民参与村级事务治理的持续性和有效性。要构建通过村民会议或村民代表会议让村民就村内管理事项发表意见的途径，村民会议要自己定义村民自治章程，尤其要注意的是，这里的村民自治章程必须要克服民族地区以往长期存在的习惯法的影响，制定的章程要广泛宣传，并落实到乡村治理实践中。同时必须要健全村级监督机制，要以法律、法规为依据，完善村务公开、民主评议、村委会定期报告工作等民族监督的具体制度。

（三）培育村民参与乡村自治的态度

要正向激励村民参与乡村治理，村民直接参与自治活动所获得的经验，直接反映村民从事实际政治活动的能力，所以要正向激励村民积极自治的经验，当村民参与乡村治理活动后，政府有关部门对其予以积极的反馈，让村民觉得自己的意见是有效用的，当不断成功的经验积累起来，村民政治参与的效能感会不断提升。

要实现经济的健康发展，夯实村民参与乡村治理的基础动力，离开经济讲政治是空谈，离开政治讲经济则没有方向。村民参与乡村治理最大的影响因素是实际控制感，而实际控制感主要表现在外在的个体经济、政治、社会和工作等因素的共同作用。经济基础决定上层建筑，民族地区经济发展滞后，乡村居民一直为生计而奔波，就会挤压村民参与乡村治理的时间空间，所以要以发展民族地区经济为重点，增强民族地区村民参与乡村治理的倾向性。政府要做的是将宏观经济增长所带来的实惠转换为村民自治的物质资源，赋予村民自治组织更多的经济资源，当公共事务涉及村民公共利益越多，村民对乡村的依赖程度越高，村民参与乡村治理的动力就越强。

最关键的还是要挖掘民族地区传统自治资源，激发其自治活力，并且实现与村民委员会自治的良性对接，就是要考虑民族自治传统，实现现代化转型，比如贵州凯里苗族侗族的鼓楼议事会就是把传统治理要素挖掘出来，并使其在乡村治理中发挥积极的作用，这里关键就是挖掘了民族文化中的自治基因，用文化来维系乡村治理。

五、结语

综上所述，民族地区乡村治理有着不同于汉族乡村治理的传统形式，民族地区乡村治理更突出一种传统自治的形式，但是这种自治与当前民主政治建设有非常大冲突，民主政治建设要求让人民当家做主，即让村民在村集体中自己管理自己。民族地区的乡村自治实际上并不是这种自治形式，民主政治建设的程度不高，村民参与乡村治理的动力不强。按照当前党和国家的相关政策，民族地区乡村治理，必须要让村民参与进来，对于政府而言，就应当积极探索影响民族地区村民参与乡村治理内生动力的因素，采取必要措施引领民族地区乡村村民积极参与乡村治理。

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作者简介：王艳（1989- ），女，四川平昌人，西南民族大学管理学院2018级硕士研究生，研究方向：社会治理。