超大城市社区融合中党建引领的实现机制：嵌入与整合

王枫云 罗浩奇 孙甲波 陈俊宇 谭世杰 李悦童

[摘  要]作为基层社会治理的重要方面，推动超大城市外来人口的社区融合是建设社会治理共同体的内在要求，也是实现城乡一体化的重要形式。基于广州市S街社区的观察，发现嵌入机制和整合机制是党建引领的重要实现机制。嵌入式党建以组织嵌入、党员嵌入等形式进入到外来人口群体中，通过发挥党建优势激发其治理主体作用。在此基础上，整合机制通过共治共商、民生服务、教育赋能、志愿服务等方面对管理、服务、资源和价值进行有效整合，从而推动社区融合。

[关键词]社区融合;党建引领;外来人口;超大城市

[中图分类号]D267;D267.7  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）05-0029-06

一、超大城市社区融合中党建引领的必要性

社区融合治理作为社会治理的重要部分，是实现城乡一体化的重要形式，也是建设社会治理共同体的内在要求。社区融合指的是外来人员与本地居民生活在同一社区内的关系密切、守望相助、相互认同的社会共同体。[1]这一社会共同体以情感为联系纽带表现着人们共同的价值取向，成为融合社区建设的核心要义与根本遵循。社区是城市基层治理的重要基石，社区的繁荣与稳定集中表现在如何使外来人员更好融入本地社区，融进本地生活。而作为以人口集聚为主要特征的超大城市，更是吸引着数以万计的人慕名而来，他们分散在城市的各个社区，嵌入当地生活。超大城市具有的战略地位和人口特征决定了其社区融合建设工作既重要又复杂。“大都市”与“小社区”，既展现着一座城市应有的繁荣与生机，更体现着基层社区融合的治理成效。搞好超大城市社区融合建设，既是新时代推动基层社区治理工作不断发展的应有之义，也是集中展现大都市治理优势和社会包容性的重要抓手。

当前，超大城市社区建设并不顺利，基层社区融合治理面临诸多现实困难，突出表现为：一是受以户籍制度为主的制度性因素的影响，城乡居民户籍身份仍是就业、教育、医疗、社会保障等公共资源分配的重要评判依据和必要条件，限制了个人流动以及阶层地位的获得。外来人口或乡村人口落脚到城市、融入社区，单纯依靠制度性安排并不能享受与本地人同等的待遇。二是作为一个生活共同体，社区融合在本质上体现着守望相助的情感价值，突出表现为非制度性的情感和心理认同。许多外来人员进入城市，受生活方式、文化习俗甚至地域间的文化意义上的偏见等非制度性因素的影响，无法将自身融入其中，成为一个“本地人”，这阻碍着社区融合良好治理的实现。因此，破解超大城市基层治理困境，将社区治理、社会服务下沉，着力解决外来人员与本地居民的突出矛盾，构建和谐稳定的社区环境，推进社区融合建设，具有现实意义和理论意义。

党的十九大报告指出，坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义最大的优势。基层党组织要“成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[2]65。基层党组织是基层社会治理创新的重要组织者，更是社会治理创新的引领者和实践者。[3]基层党组织整合社会资源，统筹社会资源高效运行，联结党员和群众，发挥党员先锋模范作用，提高社区群众的情感认同。因此，新时代社区融合建设需要充分发挥基层党组织的作用，不断创新体制机制，积极改进治理方式，以促进基层治理的有效实现。

二、广州市S街社区融合中党建引领的嵌入机制

广州市S街作为全国历史文化名村和典型的城中村，大约有5.8万名外来流动人员。然而，受城乡二元体制等因素制约，来穗人员在就业、社会保障、教育培训、住房、户籍管理、家庭生活等方面，与城市居民仍然存在较大差距，面临着社会融入难、权利保障不充分等诸多现实问题。为了改变这一现状，促进来穗人员融入城市社区，建设人人有责、人人尽责的社会治理共同体，S街道以党建为引领，于2015年7月正式启动社区融合“五个一工程”，即建立一个社区融合工作站、一个社区融合共治议事会、一支来穗人员志愿者服务队、一所来穗人员融合学堂、一个S街道来穗人员党支部，这一试点工作有序推动了外来人员社会融合，破解了农民工进城后城市融入和市民化难题。“五个一工程”是基层党建引领社区融合建设的成功实践，给予来穗人员更多、更充分的权利和服务，引导他们增强主体意识，积极参与议事决事，推动来穗人员与当地人积极融合。

一方面，要建设人人有责、人人尽责的社会治理共同体，并广泛吸纳社会组织、本地社区居民、外来人员等多方主体参与社区治理。另一方面，由于传统“单向度治理”模式的影响和个体的地域、行业、年龄等差异，导致外来人员在社会治理结构中长期处于边缘化，个体力量分散，“参与冷漠”，难以履行其治理主体的责任与义务。因此，在社区融合建设中，基层党组织要发挥党建引领作用，将党建“嵌入”到不断拓展的社会治理结构中[4]，从而形成外来人员的治理主体合力。具体而言，把嵌入式党建作为社区融合中党建引领的实现机制，通过发挥党组织优势和党员先锋模范带头作用，激發其治理主体共同参与到社区融合建设中来。

1.组织嵌入，形成多方互动的治理格局。要发挥党建引领作用，首先要把党组织“内生”嵌入到社会治理结构中。这不仅是坚持党的领导的体现，而且也有利于在社会治理中发挥党组织的组织优势、信息优势和资源优势。S街道基层党组织面对多达万余的湖北洪湖籍的印刷工，因地制宜，按照“双向管理、属地管理”的原则在来穗人员中成立S街荆楚印刷工流动党支部，不断发挥流动党支部的作用。一方面，由于地域、语言风俗等相通，通过流动党支部协助开展社区工作容易获得来穗人员的信任与配合，从而更有效更合理地处理来穗人员的问题。另一方面，凭借组织身份，流动党支部容易获得街道政府的政治信任，并获得街道提供的场所、资金等资源支持，从而支撑流动党支部为来穗人员提供更好的服务。在这个过程中，支部不仅作为来穗人员的代表，协调并表达来穗人员的利益诉求，而且积极发挥街道与来穗人员协调沟通、上传下达的作用，协助街道开展工作。

随着外来人员的增多，面对如何增强党组织在来穗人员中的引领能力，破解组织嵌入面临的“协调难、指导难”等问题[5]，S街社区积极发挥党组织的引领作用，形成“政、社、外来人口三方互动”的结构。通过社会组织支部书记兼任来穗人员党支部书记的形式，指导来穗人员党支部更好地开展自身党建工作，协调双方意愿，利用社会组织的业务能力为来穗人员提供更精准的服务。在社会组织中嵌入党建工作也有利于社会组织获得街道政府的信任，从而承包政府更多项目，更好地服务于来穗人员。事实上，通过党组织共建的形式，街道、社会组织、外来群体三者之间能够实现更好地对话交流，从而进行资源、服务地合作共享，最终打造社区共治的局面。

2.党员嵌入，提升治理主体的参与能力。如何提升外来人员作为社区治理主体的参与意识与治理能力，关键要抓住群体中的小部分——党员精英。作为外来群体的先进分子，党员除了具有较高的思想觉悟和能够积极主动参与社区治理之外，大部分党员还是小企业家、企业高层管理者或者曾担任过村干部，他们拥有动员、组织能力和管理经验，是社区融合治理中的重要主体力量。S街社区通过筛选和吸纳机制将组织成员嵌入到社区治理中，以外管外，以党员带群众的形式激发治理主体活力。一方面，外来群体中存在着不少“隐形党员”“口袋党员”，通过查找将其纳入组织中，在对流动党员进行管理的同时动员其参与到社区建设中。另一方面，对于在社区比较有威望、有能力的外来精英分子，利用党支部的吸纳机制，积极发展其成为党员，使其更好地服务社区。

在S街社区“以外管外”过程中，流动党员能够充分发挥作为党员和“老乡”的双重身份，利用关系网络和社会资本，积极动员、组织周边群众参与到社区融合建设中，在社区共商议事、开展服务、化解矛盾、宣传政策等方面发挥重要作用。除此之外，为了有效激发党员的参与积极性，S街社区每年都会对优秀积极分子进行表彰，并宣传他们的先进事迹。事实上，这种被正式权力组织所认可的职位和荣誉也是具有一定含金量的“社会地位”[6]，对于长期处于边缘状况、不被社区重视的流动群体而言更为珍惜，不仅能够提升个人的社会地位，而且可以获得极大的满足感和成就感。

三、广州市S街社区融合中党建引领的整合机制

整合机制作为党建引领社区融合的另一实现机制，是对嵌入机制的发展。嵌入机制通过组织嵌入和党员嵌入为实现党建引领社区融合提供基础和前提，在此基础上进一步发挥党建引领优势，统筹各方利益，在共治共商、民生服务、教育、志愿服务等方面对管理、服务、资源和价值进行有效整合，从而推动社会治理和服务重心下移，把更多资源下沉到基层，实现社区进一步融合。

1.管理整合，以共治共商塑造主人翁思维。如何使来穗人员有序参与社区事务，彰显党组织在基层各类组织机构中的核心领导地位，引导社区多方主体积极参与，形成共建共治共商的新局面，对此，S街道在长期探索的基础上建立了一个由外来人员和本地居民共同参与的社区共治议事会。为双方提供表达公共利益诉求的平台，并把党组织嵌入到社区共治议事会，通过成立议事会党支部，由第三方组织的负责人担任支部书记和议事会主席，实现了党组织、外来人口、社会组织、本地居民等多方主体共同参与的局面。外来人员以“主人”的身份为社区事务建言献策，在参与协商的过程中，潜移默化地提升了政治参与的能力和对社区的认同感与归属感。

事实上，参与是融入的最高层次，由本地人与外来人员共同组成的议事会能充分调动社区居民的公共参与意识。[7]在共治共商过程中，参与的代表性增加了管理的权威。从机构组成上看，来穗人员与本地居民代表在议事会中所占比例基本保持一致。这意味着在社区公共议题的讨论过程中，外来人员能对议题有足够的影响力。而在设置相关议题时，代表们会深入社区进行走访、调查，广泛搜集群众意见，在达成“最大公约数”的前提下，向议事会提交议事议案。这使得社区中所有居民都能通过畅通的利益表达渠道及时传递各自诉求。除了代表性，参与的规范性则让管理更加有序。议事会不仅具有成文的章程，还详细规定了组织架构及职责，而且建立了严格的规则以克服“一言堂”等问题，切实保障每位代表平等发言的权利。S街道通过这一制度化机构，积极吸纳来穗人员参与社区共治，合理有序给予外来人员充分的话语权。有了话语权，自然能够激发主人翁的责任感，“外来人”转换为“自家人”。来穗人员的公共参与，在减轻街道、居委会管理压力的同时，更因其切合外来人员的现实需求而提升了管理的活力。

2.服务整合，以民生回应打破供给隔阂。城乡公共服务均等化在某种程度上表现为外来人员享受与本地居民一样的公共服务，这也是外来人员更好地融入城市社区、共享社会发展成果的现实需要。为此，S街道积极打破社区在非户籍人口与户籍人口之间的医疗、教育等民生公共服务方面的供给隔阂，深入了解外来人员的实际需求，直击外来人员吃穿住行的民生节点，扩大了过去仅限于本地居民的服务范围，在自己承受能力内，积极推进来穗人员的基本公共服务均等化。

基本公共服务均等化意味着全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。[8]一方面，S街道回应外来人员“办事难”的困境，追求机会均等。建设一个融合社区服务站，设置来穗党员接待办公室，方便流动党员报到。同时，服务站还整合公安、司法、民政、人社、卫计、文化等社区服务功能，开设党员示范岗，为来穗人员提供出租屋税代征、居住证办理、房屋租赁备案、法律援助、劳动就业等“一站式”服务。辖内来穗人员不出社区即可办理相关业务，不至于被本地的体系所排斥而无法获得与户籍人口相同的生存与发展条件。这大大便利了流动人员的工作与生活，使他们更有可能在本地安稳扎根。另一方面，S街道回应外来人员“事不公”的挑战，追求“结果均等”。为解决数万洪湖市外来务工人员的就医报销问题，S街道与洪湖市2014年协商将广州两家医院纳入洪湖新农合定点医疗机构，参保人可在广州直接报销。在社会保障、投票选举等方面，S街道党支部亦在主动加强与洪湖市及各部门的合作，力图突破城乡二元体制的壁垒，使服务要素跨地域流动，最终缩小流动人口与户籍人口的福利待遇差距。随着社会的进步，来穗人员可进一步分享当地改革与发展的红利，获得更加平等与优质的公共服務。

3.资源整合，以教育赋能提高参与效能。社区文化是社区共同体的核心要素，是凝聚党员、凝聚居民、凝聚社会的精神纽带，更是社区治理现代化的内在要求。[9]多数情况下，流动人员会试图接受并吸收本地的文化、习俗、观念等，并采取实际行动改变自己以适应新的环境。[10]然而，缺乏针对性的系统教育却会让外来人员的社区参与失真，难以建立起对社区文化真正的认同，最终导致融合进程受挫甚至中止。S街道以来穗人员党支部为领导机构，建立融合学堂，整合课程资源与人才资源，开展形式多样的活动，为居民、外来人员提供社区融合教育。

“参与是最好的融合”。在课程的设置上，融合学堂开发了公共管理和公共服务培训、社区骨干能力建设培训、社区组织能力建设教育等课程模块，有的放矢地解决来穗人员参与社区建设缺乏能力的问题。通过组织各种讲座等社区教育活动，加强来穗人员与本地居民的交流互动，增进对社区文化的认同。而融合学堂提供的儿童早教和各种职业技能培训则显著增强了外来人员在城市生活的能力，解除了社区参与的后顾之忧。在人员配置上，融合学堂整合政府、企业、社会组织和大中专院校各种优质资源，邀请不同领域的专家学者和一线工作人员，以浅显易懂的方式，为来穗人员提供实用的技能知识。更为重要的是，党员精英积极组织与参加融合学堂的各类活动，起到了明显的“传帮带”的作用。居民与党员精英定期集合进行课堂学习，在课堂讨论中提升自己的思维与表达观点的能力。频繁地互动也更有利于社会资本的积累，增强居民之间的相互信任，减少因误解和偏见造成的社会排斥。资源上的加强支持与能力上的提升，最终会将数量巨大的来穗人员转化为“人力资本”，放大社区参与的效益。

4.价值整合，以志愿服务输出增强社区认同。根据马斯洛的需求层次原理，人有自我实现的需求，志愿服务输出是一种自我价值实现的表现，既能维护外来人员的自尊心，也能让他们在奉献中增强对社区的责任感。S街道由来穗流动党员带头，成立了来穗人员组成的社区志愿服务队和社会治安志愿巡逻队，参与社区巡查整治、城市环境维护、关爱弱势群体等工作，引导来穗党员带动更多外来群众以主人翁姿态积极参与当地社会建设，构建和谐共建的社会生活环境。与被动地接受管理不同，志愿服务的过程是自我服务、自我教育的过程。而志愿服务队作为来穗人员展现自我能力与价值的平台，并不像社区共治议事会那样需要精英作为主体，因此可以吸纳更多的来穗人员，填补边缘群体参与社区事务的空白。

除此之外，志愿服务所创造的良好的外部效益，也能增强流动人口的社区认同。以奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神作为价值导向，S街道定期开展志愿活动，社区环境质量得到了根本改善，人际关系也更加和谐。当地居民不再将来穗务工人员视为社区的不稳定因素，反而衷心地感谢他们对社区做出的贡献。一方面社区对来穗人员大力支持，另一方面来穗人员主动反哺社区，形成了良性的双向互动。从被管理者变成参与者和服务者，志愿服务使外来人员在他乡异地重新构建起“熟人社会”，从而有了价值感和归属感。

党建引领社区融合的逻辑与路径分析框架，如图：

四、结论与思考

在基层社会治理现代化的背景下，推动超大城市社区融合建设，让更多外来人员参与到社区的共建共治共享之中，是社区治理共同体建设的题中应有之义。通过对广州市S街社区的调查分析，本文认为充分发挥党建引领作用，寻求社区融合之道，是一种值得借鉴的治理经验。基层党组织作为社区治理的核心，具有自身的组织优势，是调动社区多元主体参与治理的内驱力和发动机，因此必须进一步加强党的领导，以党建带社建，打破外来人员与本地居民的隔阂，促进资源流动整合。

1.嵌入机制和整合机制是社区融合中实现党建引领的重要形式。基层党组织运用组织嵌入和党员嵌入的手段，使得组织能够系统地融合进社区架构之中，并通过自身权威实现价值倡导，让来穗人员通过制度化的平台表达自身诉求，从而弥合不同人群的二元对立。有效的党建嵌入又赋予了基层党组织更大的管理与动员能力，将分散的资源整合起来，集中力量办大事。在社区事务的方方面面，在广泛听取社情民意的基础上，决定社会资源的分配。这显著地提升了来穗人员的社区参与能力与积极性，邻里关系更加和睦。可以说，嵌入是整合的前提，整合是嵌入的目的，二者相互补充，进而发挥好党组织引领作用。

2.嵌入机制和整合机制如何激发外来群体作为治理主体的自主性是关键。除了有效发挥党组织战斗堡垒作用和精英党员优势之外，S街社区还积极引导第三方社会组织协同参与到社区融合治理中。虽然第三方社会组织不依附于公权力，具有相对独立性，但是通过社会组织支部书记兼任来穗人员党支部书记的做法，使得社会组织在促进社区融合的问题上与政府达成共识，为社会组织提供了丰富的社会资本，有利于形成制度合力。相较于街道政府，社会组织可以绕过复杂的科层结构，直接与被服务者进行双向交流，真实反映群众的意见。在专业性较强的领域，街道政府无力提供优质的服务，借助项目制将服务承包出去，也可以舒缓自身职能过载的现状。发展社会力量，实现多元主体社区共治，是破解社区融合难题的重要一环。整合机制能够有效推进资源、服务下沉。通过对管理、服务、资源和价值进行有效整合，打破了過去固化的利益结构。社会各方的积极参与、建言献策，让原本悬浮于街道的资源能有针对性地落实到每一位社区居民身上。在盘活存量的同时，整合机制也提高了社区自治的水平，吸纳了更多推动社区融合的增量。其中，共治共商的参与是社区融合建设的基础，回应外来群体的民生服务需求是融合建设的前提保障，教育赋能是提高外来人口治理能力的有效手段，以志愿服务输出的形式让外来人员参与到社区的融合建设是补充。

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责任编辑  攻  克

[作者简介]王枫云（1969- ），男，湖北襄阳人，博士，广州大学公共管理学院副院长，广州大学大都市治理研究中心主任、教授，主要从事城市公共管理研究。

本文系2018年度国家社会科学基金项目“超大城市社会治安服务的有效供给机制研究”（18BGL253）;2018年度广东省普通高校创新团队项目“中国超大城市治理模式创新研究团队项目”（2018WCXTD007）、2019年度广州大学大学生创新训练项目国家级立项“探索超大城市基层党建的新模式—广州的实践和经验”（201911078006）的阶段性研究成果。