浅析国有企业退休人员社会化管理政策

顾明强

摘要：国有企业作为我国国民经济的中坚力量，一直以来，在我国发挥了重要作用和突出贡献，国企在长期的发展过程中形成了一套独立于社会之外的封闭体制，国有企业职工从入职到退休的管理自成体系，形成了企业内部的“小社会”管理模式。改革开放以来，随着我国逐步建立覆盖城乡的养老保险制度，国有企业逐步纳入社会保障管理体系，一同参加养老、医疗等社会保险。当前，我国市场经济体制逐步完善，市场主体多元化趋势更加明显，国有企业参与国内国际市场竞争成为常态，以往“企业办社会”模式既缺乏效率，也不具优势，有关社会化管理改革的呼声越来越高。近年来，从中央到地方，国企改革的重点转向解决历史遗留问题。今年3月，在五市试点基础上，中共中央、国务院下发了《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》，成为解决历史遗留问题，推进国企市场化改革的最新政策依据。本文主要对国有企业退休人员社会化管理的内涵、目的进行分析，力求展现政策实施面临的系列问题，通过借鉴试点地区的问题和不足，提出对下一步推进此项工作的意见建议。

关键词：国有企业;退休人员;社会化管理;养老服务;社会保障

一、社会化管理的内涵和背景

（一）退休人员社会化管理概念

根据国有企业退休人员社会化管理，是指国有企业职工在达到退休年龄退出工作岗位后，原工作单位不再负责对其管理和服务，日常管理和服务工作移交属地街道和社区负责。社会化管理从本质上而言，是打破“企业办社会”模式，让政府和社会组织承担退休人员管理服务职能。实施社会化管理后，将会呈现以下几个特征：

1.养老金实行社会化发放。根据我国《社会保险法》和退休政策规定，养老保险由职工和企业按照一定比例共同缴纳，企业员工退休后，养老金由个人账户和统筹账户两部分组成，社会化管理模式下，政府人社部门负责，并委托商业银行进行养老金的发放，企业不再承担有关职能。此项工作自养老保险制度建立以来，已基本实现覆盖全国的社会化发放。

2.组织关系和人事档案属地管理。国有企业退休职工的人事档案在退休前后，由所在单位向属地街道、社区办理个人档案移交手续，退休后，人事档案由政府直接或委托中介机构负责档案管理。党组织关系由单位转入所在地区街道。此项工作由于历史原因，除部分已实行社会化管理的国有企业外，其余均未能达到。在党组织关系上，多数国企的退休职工党员关系依然由本单位退管机构负责，未完全纳入社区管理。

3.社保等关系由当地机构负责。退休人员社会化管理后，个人社保及相关关系转入所在地区街道和社区，企业不再负责社保查询、医疗费用报销等工作，退休人员参加当地组织的医保，各方面与社区、街道的关系更加紧密。退休职工死亡后由所在社区负责发放有关补助津贴。

（二）国有企业退休人员社会化管理政策实施背景

1.政策背景

一是政策落地条件基本成熟。2019年3月，中共中央、国务院下发了《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》，这是继2017年，国务院办公厅出台《关于在部分城市开展国有企业退休人员社会化管理试点工作的通知》后，首次将国有企业社会化管理向全国推开，这也预示着启动此项工作的条件基本成熟。

二是试点取得阶段性成果。2017年开展社会化管理试点工作以来，试点城市在退休人员社会化管理上积累了一定经验，上海等五市相继出台了各自推进国有企业退休人员社会化管理的实施方案，就人员管理、组织人事档案移交、统筹外费用发放等进行了有益探索，积累了一些可复制、可推广的管理经验。

2.企业背景

我国国有企业从业人员和退休职工数量庞大，计划经济时代下，企业生产主要执行国家计划安排，员工生老病死全部在单位内部得到解决。改革开放后，我国国有企业市场化改革步伐加快，延续了原有的管理模式下，国有企业承担过多的退休管理职责，在生产之外的成本高企，进入新世纪后，市场竞争环境形势倒逼国有企业需要进一步卸下包袱、提高效率、参与竞争，由此，国家相继实施了“三供一业”分离移交，厂办大集体改革。同时，一些国有企业在改革中，逐步被市场所淘汰，企业破产、重组，让导致许多退休职工原本享有的政策保障无法得到履行，影响退休人员生活和社会稳定。

3.社会背景

一是社会养老保险制度不断完善。现行的企业养老保险制度建立在1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的基础之上。经过不断完善，目前，我国已基本建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的养老保险制度，养老服务社会化管理已经初步成熟，制度日趋完善，推进国有企业退休人员社会化管理，既可以做大全社会养老保障的盘子，让制度覆盖面进一步拓宽，保障制度实施的公平正义。

二是加快优化资源配置，提高服务效率。党的十九大提出，让市场在资源配置中起决定性作用，社会化管理的实质就是一次市场机制倒逼传统计划模式的体制机制自我改革。退休人员养老服务依托市场进行资源配置，既能充分利用现有社会资源，发挥全社会在养老服务管理的规模效应，也让企业摆脱了沉重的历史包袱，提升了经营效率，充分释放市场主体的竞争活力。

二、社会化管理政策的实施难点

中央印發的《意见》虽然只是原则性方案，但具体规定了社会化管理方向、目标、内容和责任主体，推进国有企业退休人员社会化管理，既要做好政策实施前退休人员的管理移交工作，还将对即将或未来退休人员的退休工作办理，其中存在诸多工作难点，需要政府和企业慎重对待。

1.退休人员整体复杂。国有企业退休员工基数庞大，并呈不断增长态势，公开数据显示，仅北京一地目前尚未纳入社会化管理的国有企业退休人数就达到120万人，推进社会化管理涉及退休人数非常大，这其中存在各类不同类型人员，离退休、退职、不同行业等，原有政策差异巨大，如何平衡退休人员社会化管理后的政策是一个值得思考的重要难点。

2.统筹外费用解决。国有企业在改革过程中形成的统筹外费用一直延续至今，对于个体而言，这部分费用虽然不多，但作为企业给予的退休人员养老津贴的重要组成部分，统筹外费用事关退休职工的切身利益，必将成为退休员工普遍反映的矛盾焦点。社会化管理后，这部分费用无法纳入养老金统筹范围，文件要求统筹外费用在过渡期结束后一次性给付，如何合理测算这笔费用，对一些包袱重老旧企业难度较大。

3.国有企业资产移交。传统管理模式下，多数国有企业配置了一定数量的退管服务场所和设施，如职工社区、党组织活动阵地等，在一些国企聚集地，企业内部集中建设了学校、医院、老年活动中心等，这些设施的产权隶属于企业，国有资产的分离移交或无偿划转都需要历经决策审批程序，特别是央企资产移交地方需要破解企地间壁垒。

4.企业自身畏难情绪。一方面，从现实来看，一些国有企业本着对退休职工的责任感，不忍心或并不愿意把退休职工的推向社会，另一方面，从企业内稳定的角度来看，退休员工的管理服务是国有企业一直以来的工作敏感点，处理的不好容易引起不必要的矛盾，影响职工队伍稳定，企业领导者存在不想“碰雷”的想法，能拖则拖。此外，退休员工社会化管理移交工作牵扯精力，退休人员多的企业往往企业在职职工少，对现有的工作人员带来较大压力。

5.退休职工存在依赖。许多国有企业退休职工在企业工作生活了一辈子，对企业具有浓厚的情感认同，多数职工对企业有着强烈的依赖感，办事、解决问题靠企业已经成为他们的思维习惯，把企业作为“娘家”，心理上不愿意从“企业人”转变为“社会人”。此外，一些行业退休职工受本行业的特殊性，社会化参与度并不高，对于社会化管理后无法确认街道、社区能否像企业一样提供服务。

三、试点地区社会化管理不足

2017年，根据《关于在部分城市开展国有企业退休人员社会化管理试点工作的通知》要求，国务院选定上海等五个城市作为社会化管理的试点，在具体工作上先行先试、积累经验，经过两年多的实践，试点地区一些企业在社会化管理方面取得了一定的成效，但同时也存在一些不足：

1.落实工作方案细化程度不够。大连、上海等试点地均出台了具体实施办法，以大连为例，2017年2月就印发了《大连市推进国有企业退休人员社会化管理试点工作方案的通知》，并相应制定《大连市退休人员社会化管理服务工作办法》，相关方案虽然对本地区社会化管理进行了统筹安排，明确了责任主体，但也仅仅是对国办函[2017]7号的粗略分解，部分地区对于移交经费、移交程序都未进行明确，在档案移交、有关场所划转等问题留有余地。

2.部分历史遗留问题未彻底解决。一方面，试点地区在推进社会化管理过程中，一些中央企业基层单位由于干部管理权限的问题，人事档案移不彻底，导致一些企业领导干部和部分退休职工的人事档案依然由企业保管，政策未能起到约束作用，接收单位也未能有效履行督促责任。统筹外费用依然未能完全割断，大连地区一些国有企业在统筹外费用方面依然保持原有发放和报销模式，已退休人员的统筹外费用发放情况不一，不利于完全实现社会化管理。

3.工作推进进度不一致。同样以大连地区为例，同处一个地区的两家企业在社会化管理推进上未能达到同步，由于企业建设时期不同、员工年龄、管理等方面的差异，新建企业往往移交工作步子迈的大，档案移交较为彻底，社会化管理费用由于缴纳数量少，通常比较及时，在党组织管理上已经全部在退休阶段划入街道社区党支部。老企业工作人员不足导致未能有效落实社会化管理要求，人事档案不健全，移交过程不畅，统筹外费用支出一次性额度较大，对企业造成负担，需要履行审批程序，等等。

四、全面推行社会化管理政策建议

1.加强政策宣贯和正面引导，凝聚共识。推进国有企业退休人员社会化管理是中央决策、国家意志，因此必须强化文件政策的学习和宣传，让广大退休职工充分了解政策内涵，积极营造推进社会化管理的良好氛围。要加强对社会化管理的正面引导，有条件的地方要安排政策吹风，准确解读职工最关心最直接最现实的利益问题，做好有关社会化管理进行答疑解惑，确保政策落地前充分沟通，避免误导误解。

2.加强主体间协调沟通。社会化管理的关键推动力在政府，主动权在企业，需要两者在政策落实前后的良性互动。在此过程中，县级以上政府应召集街道、社区、有关企业，做好社会化管理工作的协调对接。企业应以本地区政府社会化管理政策为依据，编制企业具体推进方案，在时间进度、经费保障、资产划转、职工安置等普遍关心的问题做出安排，高度重視方案实施前后的职工利益变化，充分听取退休职工和在职职工的意见建议，为方案实施赢得最广泛的认同。

3.加强基层治理，提升服务能力。各地政府要加大基层投入力度，大力构建政府主导、社会协同、公众参与的社会治理模式，各属地街道、社区要加强社工、志愿者服务队伍，提升整体配套服务能力。持续加大财政支出力度，通过政府购买服务等方式，引导社会资本向基层倾斜，着力解决社会化管理最后一公里，确保国有企业退休人员移交后有人管、管得好。

4.妥善解决历史遗留问题。政策落地前，对尚未移交的干部人事档案、党组织关系等完成内部梳理和补充完善工作，政策实施后，主动对接地方人事、组织部门，咨询有关移交程序、费用缴纳等情况，确保移交过程不发生问题。统筹外费用要坚持新人新办法、老人老办法，根据各单位情况，设置过渡期2-3年，结合企业实际情况，一次性给付统筹外费用，并于退休职工签订有关协议，确保历史遗留问题不再产生新问题。

5.建立分层级沟通协调机制。社会化管理政策制定在上头，执行在基层，要破解上下信息不对称矛盾，建立起上下沟通机制。企业应成立推进退休职工社会化管理专门临时机构，把各项工作涉及的人资、财务、政工等部门及所属企业集中起来，加强定期的工作沟通交流，关键要打通信息渠道，让决策意见能够充分吸收退休职工的意见建议，及时妥善解决推进过程中的利益诉求问题，实现平稳过渡。

参考文献：

[1]王庆梅.关于国企退休人员社会化管理进程中的存在问题和对策分析[J].党史博采，2015 （4）：52-53

[2]郑群.浅析国有企业退休人员社会化管理属地移交[J].现代企业文化，2017 （9）：227-228

[3]玄振山.退休人员社会化管理的难点与措施[J].中国经贸，2017 （17）：72-73

[4]冯强.如何做好企业退休人员社会化管理服务工作的思考[J].现代企业文化，2016 （1）：87

[5]魏光成.对企业退休人员移交社会化管理进程的思考[J].四川劳动保障，2017 （7）：33