对民营企业参与垃圾发电PPP项目风险管控的思考

李玲燕 俞勐海

摘 要 民营企业参与PPP垃圾处理项目的投资、建设和运营，在实现生活垃圾减量化、无害化、资源化处理的同时，可缓解政府的财政压力，企业在为政府提供服务的同时，可获得一定的经济效益。但民营企业对垃圾发电PPP项目的投资、建设和运营存在一定的风险，应采取相应的策略和措施加以避免、控制和降低。

关键词 PPP项目 垃圾焚烧发电项目 风险管控 措施

一、PPP项目的概念

PPP是Public–Private-Partnership的英文首写字母，指在公共服务领域，政府采取竞争性谈判或公开招标的方式，优先选择具有较强经济实力和运营服务能力的社会资本，即政府和社会资本的一项合作。在特定的条件下，政府授予特许经营权，双方在平等协商的基础上订立合同，明确彼此的责权，由社会资本提供服务，政府依据合同向社会资本支付对价。

通俗地讲，就是在基础设施和公共服务领域进行“投资、建设、运营和移交”，担负着特定任务的经济活动，从本质上就是项目建设。

二、民营企业参与垃圾发电PPP项目存在的主要风险

（一）政府信用风险

政府信用风险的法律本质是民事违约，是指作为PPP项目主要参与方之一的政府，不履行或不完全履行其在招标文件和特许经营协议等文件中所作出的约定或承诺，提供各种补助、优惠政策和便利条件。例如，在生活垃圾焚烧发电PPP项目中，政府和社会资本往往会签署特许经营协议和垃圾处置服务协议，在协议中会明确垃圾处置的补贴价格、调价机制、税收优惠政策、建设边界条件、特许服务期限等，但垃圾发电PPP项目在项目前期受“邻避效应”的影响，公众干扰的可能性较大，从PPP合同的签订到项目开工，存在选址难、时间跨度较大等问题，最终导致政府难以决策，项目难以实施，有的甚至中止、终止和失败。同时，政府的服务支付与财政收入息息相关，受财政支付能力的影响，民营企业在提供PPP服务后，政府往往会存在延期支付、难以支付以及未能按协议进行调价等诸多对PPP企业不利的因素;还有政府的换届导致决策人、执行人发生变化，对PPP项目也会产生一定的影响。这些都是民营企业参与垃圾发电PPP项目中应该考虑到的在政府信用方面可能存在的风险。

（二）政策变更及法律风险

政策变更及法律风险主要包括法律政策变更风险和法律风险分担机制不明确风险等。法律政策变更风险，主要指由于颁布、修订、重新诠释法律法规、政策文件等，导致项目的合法性、服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而影响到项目的建设和运营，甚至导致项目停滞或者失败的风险。由于目前我国的PPP模式发展还处于起步阶段，相应的法律法规还在不断地完善和健全，所以法律变更会成为PPP项目一个潜在的风险。例如，2014年6月1日前，垃圾焚烧发电项目的烟气污染物排放控制标准执行的是GB18485-2001标准，而后建设的项目执行的是GB18485-20014标准，这将导致2014年6月1日之前的投运项目就必须进行提标改造，否则项目就存在违法风险。因此，民营企业参与垃圾发电PPP项目必须考虑到法律及政策的变更风险。

（三）财务风险

PPP项目财务风险的大小通常是通过债务偿还的能力决定的。PPP项目在建设的环节出现资金周转不灵、经营期不能按时偿还金融机构的债务及相应的利息，是财务风险出现的主要原因。而PPP项目的偿债能力与项目的投资规模、建设规模、特许经营期限、经营成本密切相关。如果项目的投资与建设规模不匹配，如垃圾焚烧发电PPP项目单位投资过高，这就将建设成本过高的风险转嫁至经营期，就有可能导致PPP项目失败;又如项目建设规模与实际情况不匹配，这种情况较为普遍，项目建设预期与城市实际发展不相吻合，导致项目建设规模过大，在运营期出现“大马达拉小车”现象，经营期营收与预测相距甚远，导致项目经营困难，甚至会让PPP项目公司出现破产的迹象。所以。垃圾发电PPP项目应充分考虑财务风险。

（四）融资风险

垃圾发电PPP项目的投资往往较大，目前国内根据规模大小、建设标准高低，吨投资大约在40万～70万元，因此民营资本要进入该行业，就需要强大的资本作为后盾。民营资本参与PPP项目除了自己有足够的资金实力外，还需要通过融资来解决项目的建设资金。而民企的融资渠道不外乎以下几种：一是母公司的股权融资，二是金融机构融资，三是民间集资或企业拆借。不管是哪种融资行为，都存在一定的风险。

笔者认为民企参与PPP项目的融资风险主要包括以下几项：一是项目融资不能及时到位或无法落实。PPP项目建设投资规模大、融资期限长、对资本市场的动态变化缺乏科学的预计，以及当地政府的财政收入不理想，导致金融机构或投资人对项目公司的还款能力有所顾虑，使项目所需资金筹措困难。二是有些金融机构或投资人在融资的过程中会增加附加条款，如项目融资需要股东担保，要求项目公司股东提供一定的增信保障，从而增加融资难度、股东资产受限等风险。三是由于金融机构对民营资本缺乏足够的信任度，在降低金融机构自身风险的同时，往往会加大民企的融资成本，使项目存在建设成本和运营成本过高的风险。

（五）建设、运营风险

垃圾发电PPP项目是生态环保项目，是社会公益项目。由于服务的对象是政府，收入來源主要是垃圾处置补贴和发电收入，相对来说回报比较稳定，因此也受到了很多投资者的青睐。但PPP项目的收益除了与投资成本、资金成本、劳动力成本有关外，还与经营成本密切相关。因此，PPP项目的运营企业应该充分考虑项目的运营风险，一是在设计阶段严格把控设备工艺及主辅设备的匹配度，以避免运营期出现“大马拉小车”、运营期不达产等风险。二是在建设期协调好土建和安装的关系，避免出现工期拖延、返工等情况，以降低延期投产及投产后就面临大修、改造的风险。三是在运营期应提高管理水平、须控制设备的健康水平及设备年运行小时、运营成本等风险。

（六）运营成本超支风险

运营成本超支风险，是指当初在投标文件中所设定的成本是按当时的成本预估算的，而项目在实际的运营过程中，随着时间的推移，贷款利率、原材料价格、人力成本、工程变更等因素都在不断增加，导致项目公司运营成本增加，进而使项目公司经营状况无法达到预期的收益，甚至可能无法收回投资成本，使项目资本的利益受到损失的风险。

三、化解民营企业参与垃圾发电PPP项目风险的措施

（一）对政府信用风险的防范措施

社会资本方在参与PPP项目时，应对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性做好充分评估，避免在项目进行过程中由于经营收益不足影响到项目的进展，使PPP项目搁浅。在与政府签订特许经营协议时，应充分考虑出现政府信用风险时的条款，最好明确分担机制，通过法律方式约定分摊机制，签订一个带附加条件的补偿或赔偿协议。明确包括但不限于出现特许经营期变化、建设期延误、优惠条件变化、补贴政策调整、延期支付等情况时的补偿或处罚措施，不能支付时的退出机制等，以规避项目在实施过程中来自政府方面的各类信用风险。例如，在项目运营过程中，由于当时政府在招标文件中对垃圾量及今后的增长量估计失误、收运体系尚未健全，收运能力不足或其他原因，使实际垃圾供应量未达到设计处理量。根据项目的特点可以采取如下措施：在运营前期设置保底垃圾处理量，以保障项目公司的稳定收益，缓解垃圾供应不足导致项目收益不足的风险;又如建设期延误，如是政府方原因导致，则应修改特许经营期及免税期限和补偿机制等。

（二）对政策变更及法律风险的防范措施

为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的经营方案设计、融资等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。同时，在特许经营协议中明确政策和法律变更的风险分担机制。如项目的烟气、污水污染物控制排放标准提高，应明确允许PPP运营企业有一定的整改期，允许项目公司进行技改，使之符合新标准，同时政府方应给予调整垃圾处理的补贴，以保障PPP项目公司的投资收益。

（三）对财务风险的应对措施

财务风险是社会资本方参与PPP项目需要重点防范的风险，无论在项目的投标参与阶段，还是在项目建设阶段，或是在项目运营期都应严格把控，防范和应对各类财务风险。

在垃圾发电PPP投标阶段，就要充分评估项目的经济性、项目的收益率、投资回报是否符合项目的预期。如果符合民企对PPP项目的预期，就积极参与，反之则弃之。在项目建设阶段，要严控项目投资，严格按设计、按预算进行设备采购土建和安装，同时按项目建设进度合理控制融资资金的到位及资金的拨付时间，合理选择融资渠道，保证有较低的融资成本，把好决算关，杜绝不合理、不合规的浪费。在经营期更应注意财务风险的防范：一是建立适于本企业的财务管理制度，建立财务风险的预警和防范机制。二是严控负债率和资金周转率，保证运营企业有较低的资金成本。三是加强企业内控，及时进行财务分析，一旦出现盈亏不平衡状况，从财务角度提出观点及时纠正。但是，经营期防范财务风险主要还是要从增加收益和降低成本着手，与企业中的生产管理人员紧密结合，算好效益这本账，及时指出企业在运营中出现的财务风险，及时防范。四是注意政策动向，依法享受的退税、免税、减税及资金扶持等政策，以降低运营成本。

（四）对融资风险的防范措施

防范融资风险主要考虑以下3个方面：一是项目投资人应当准备多条融资渠道，降低融资风险，如采用长期贷款与短期贷款结合的方式、备选几家贷款银行，或用保险资金、基金等多种渠道来解决融资问题。二是在项目的运作和推进过程中，注重项目的合法性，同时完善项目审批、招投标、成立项目等各项流程，以满足金融机构审查要求。三是积极与政府、金融机构协商谈判，尽量争取运用项目公司的资产或收益权等为项目公司融资提供增信担保，以减少或排除股东方的担保责任。

（五）对项目建设、运营风险的防范与管控措施

因项目工程质量或施工安全原因导致垃圾发电PPP项目未能通过环保验收和竣工验收，运营期出现严重环境违法等行为，使PPP项目暂时搁置或政府收回特许经营权，重新选择社会资本，这类风险一般由社会资本方自行承担。因此，在项目建设期，必须严控施工质量，严格按照设计和建设标准建设，建立严格的施工安全生产责任体系，杜绝出现安全事故。项目建设必须通过环保验收、安全验收和竣工验收。在运营期，必须建立安全生产管理制度和环保管理制度，严格按现有的法律、法规、政策规定进行运行和管理，避免出现运营违法风险。

（六）运营成本超支风险的防范措施

为了规避运营成本超支风险，对于PPP项目的融资可以多约定几家金融机构，选择利率相对优惠的金融机构合作或以银团的方式合作。对于材料采购方面，尽量采用公开招标的方式，在保证材料质量为前提条件下按最低价竞标。要实施财务内审制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便能清楚地掌握资金的使用情况和项目公司的运营情况。本项目要在施工建设中根据项目的实际进展情况制定用人制度，避免人员过少造成工程进度跟不上，或人员过多增加项目的人力成本。由于工程施工的原因造成的延误由社会资本方承擔，并根据PPP项目协议的相关规定向项目实施机构支付相应的违约金。

（作者单位为浙江泰来环保科技有限公司）

参考文献

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[3] 魏莱.投资PPP业务风险分析[J].中国经贸导刊（中），2019（07）：87-88.