民办高校向应用型转型发展中政府职能的重塑

毛伟 于海波 王贝贝

摘 要：民办教育是我国高等教育的重要组成部分，在民办高校由兴起到快速发展再到机构转型的过程中，政府发挥了主导性的作用，但随着民办教育市场化的发展，市场“失灵”成为常态，政府角色陷入职能困境，主要表现为政府角色自身定位失守、政府角色扶持能力失准、政府角色监管职能失位。为打破政府这一职能困境，需要立足国情，转变政府职能，构建科学合理的角色体系，助力民办高校转型发展，在机构改革中实现“弯道超车”。

关键词：民办学校;转型发展;职能重塑

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.064

党的十九大报告对新时期我国社会的主要矛盾作了新的总结，反映到教育上，就是人民群众接受更好教育的需要与教育发展不充分不均衡的矛盾。当前国家大力引导支持包括民办高校在内的地方高校向应用型大学转型，不仅是适应当前国家供给侧结构性改革，深化高等教育综合改革的应有之义，也是破解新时代教育领域主要矛盾变化，促进教育公平、提高质量的必然选择和重要路径。

“从民办学校生成发展的历史轨迹看，民办教育的兴衰沉浮与政府的相关政策如影随形、息息相关。”如合理回报制度、分类管理制度等无不深深打上了政府的烙印。民办高校应用型大学转型的核心主体是民办学校，但在目前条件下，政府更应首先打破固有的思维惯性和干预偏好，积极完成自身的角色转向和功能重塑。

1 分类管理：民办高校转型与政府职能转变的政策变迁

分类管理是政府主导下的强制性的制度变迁，“制度变迁也可以理解为一种效益更高的制度对另一种模式的改良、变革或创新的过程。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”制度。作为民办教育的一项制度性创新，民办学校分类管理“是一项由中央政府发起的，由试点地区地方政府推行的制度变迁。”在《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）实施的十多年时间，期间经过数次修改，对中国教育事业的发展起到了助推作用，2016年11月7日新《民促法》通过，正式以法律形式将民办教育带进了一个新时代。文章首先就民办教育分类管理改革过程中国家出台和公布相应的法律文件做一个文件进行梳理和总结，为后续论述提供法律支撑。

1.1 《中华人民共和国民办教育促进法》修改历程

民办教育分类管理是教育领域的一项改革，国家不断出台政策予以鼓励和扶持，2002年《民促法》的颁布，拉开了民办教育的序幕，2004年颁布《民办教育促进法实施条例》对《民促法》进行补充，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对开始对民办教育进行改革，2016年《民办教育促进法实施条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）《民办教育促进法实施条例（送审稿）》（以下簡称送审稿）到《民促法》（修正案）的通过，为民办教育分类管理提供法律支撑，到2018年对《民办教育促进法》中分类管理机制的完善，“使得民办教育分类管理的法律体系不断完善，对非营利性和营利性两类民办学校各安其位、健康发展具有重大作用。”

1.2 关于《民促法》修改分类管理的解读

2013年6月29日，修订的《中华人民共和国民办教育促进法》规定“民办教育事业属于公益性事业”，同时表示“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，因此民办学校只能在民政部门登记注册为“民办非企业单位”，在产权属性、利润分配、资金募集、税收优惠等方面没有明确的监管制度可循，导致民办学校难以面向社会公众募集资金。

2016年6月1日新实行的《教育法》《高等教育法》两部上位法提出对民办教育进行机构改革，11月7日，新《民促法》出台，规定对民办学校实行营利性和非营利性分类管理，这次法律的修订，理清了各类学校的审批、登记流程，为民办教育分类管理的发展提供了方向。相对于旧法来说，新《民促法》在以下几个方面有了明显改变：（1）民办学校举办者可以自主选择办学模式并对办学收益做了明确分类;（2）保障教职工的合法权益;（3）监督和预警机制;（4）民办学校的废立、终止和退出机制。同年出台《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称若干意见），一是鼓励社会力量参与民办学校办学，验证民办教育分类管理的合理性与合法性，助推教育现代化，促进经济社会的发展;二是要求地方政府，因地制宜，实事求是，积极探索，及时制定出台符合地方实际的民办教育分类管理的实施意见和配套措施。

2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会对《民促法》作出两处修改：将第二十六条第二款中的“经政府批准的职业技能鉴定机构”修改为“经备案的职业技能鉴定机构”;将第六十四条中的“工商行政管理”修改为“市场监督管理”，这也可以理解为民办教育分类管理开始引入市场机制，扩展了办学方式，使民办学校拥有更多的办学自主权，破解了民办教育分类管理的发展瓶颈，有利于集中破除制约民办教育发展障碍和薄弱环节，建立起更加完善的民办教育分类管理体系。

2 供求失衡：民办高校向应用型转型发展的多重诉求与现实障碍

2.1 民办高校向应用型转型发展多重诉求

2.1.1 先导：社会认同观念需要

“观念通常是把思想和社会行动联系起来的结纽，发挥引导和协调社会行动的功能，使社会行动能够实现意识形态所规定的目标。”民办教育分类管理的价值只有得到全社会的认可才能实现。在诸多因素的影响下，广大人民群众对私立教育的本质和内涵认识不足，主要表现为：一是“企业论”，社会主流认为私立学校是营利性的，甚至一些教育部门认为私立学校不应该享受财政支持的优惠政策，这使私立学校边缘化。二是“教育纯粹论”，社会现普遍观念认为教育应当具有完全的公益属性，即使在法律规定实行分类管理的条件下，也只能允许非营利性学校的出现，加上营利性私立学校可能会破坏到教育的纯洁性，因此对私立院校持排斥心理，顽固地保持着教育公益性的洁癖。三是“无用论”，民办学校在管理等方面存在缺陷，主要因为部分民办学校的办学质量和办学层次达不到公办学校的标准，进而导致了社会声誉受损。

2.1.2 核心：师资建设现实需要

民办高校在发展中逐步建立起自己独有的优势特色，制定出科学可行的应用型人才培养方案，更加注重人才的创造性培养和过程化培养。教师团队的领军人物在其中发挥着举足轻重的作用，但民办高校师资力量薄弱的问题依然存在，这与民办高校教师的地位和待遇有着必然的联系：第一，民办教师与公办教师社会地位不同，教师缺乏成就感;第二，民办高校教师收入待遇较低;第三，民办高校教师职称评定、学术研究相对困难。综上，就会导致民办高校招聘教师领军人才难度增大，且自身培养出来的骨干教师很容易流失，就会使民办高校陷入师资力量匮乏的困境。

2.1.3 保障：完备转型退出程序需要

我国民办教育肇始于上世纪80年代，在经历了起步、成长和快速发展的阶段后，目前已经进入调整、重组和转型的时期。面临着民办高等院校和民办教育机构数量增加的大背景的冲击、国家高等教育发展战略和招生政策的影响以及不少民办高校资金匮乏、教育质量不佳、经营不善等内外部环境的双重挑战，近年来，越来越多的民办高校宣布破产和倒闭，这对我国民办教育的发展极为不利。目前亟待建立完备的转型退出程序来破解这一难题，首先建立预警防范机制，强化多主体参与外部监督;其次完善多元化的退场途径，提供多元化的退出辅导;最后做好人本化的善后处理，保障相关利益主体权益。

2.2 民办高校向应用型转型发展现实障碍

2.2.1 政府角色自身定位失守

教育行政化严重。在我国教育领域，存在着严重的教育管理现象，民办高校的发展也深受影响。在民办高校发展中，教育管理是政府对民办高校发展的过度干预。主要体现在：

一是干预民办高校的课程设置权。中国的民办高校起步较晚，但是了为了实现后续发展，民办高校吸引学生往往凭借其专业课程的特色，但根据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，其所设置的专业、开设的课程、选用的教材都需要报审批机关备案。但在审批过程中，这种记录往往会被延期，那么就使民办高校的市场竞争力大大降低。

二是干预民办高校自主授予学历的权利。我国现行有关教育文件明确规定，民办高校不得直接颁发国家资格证书，包括学生毕业证书等。正因为这样，目前绝大多数的民办高校都没有办理学历证书的权利，这种“公信力”实际上需要我国相关教育部门的认可和授予，事实上，这是我国民办教育的强制性管理和垄断，制约了民办高校的发展，违反了自由市场竞争的规律。

2.2.2 政府角色扶持能力失准

政府对民办高校收取管理費用。中国财政部发布了有关民办高等教育经营所得免征营业税的规定，但没有明确是否征收所得税。这就导致部分政府的税务部门将民办高校视为企业，向民办高校收取企业所得税。在政府颁布的《民促法》和《实施条例》中，明确规定如果投资创办民办高校的投资人不索取“合理回报”，则该民办高校就能够享有与公办高校同等的税收政策以及其他资助政策，但法律文件中并没有提出如何界定“合理回报”，所以也会导致政府向民办学校收取相关费用。

政府对民办高校的资助机制尚待建立。“中国民办高校的运营通常都主要依靠学生缴纳的学费而极少得到政府的财政支持，只能依靠学生学费采用滚动式运营方式发展下去。”虽然大多数地区的民办高校以滚动式发展模式生存下来，但是发展道路却是极其艰难，很容易受到外界环境以及生源等因素的影响。尽管高等教育界一直倡导平等对待民办高校和公办高校，让民办高校也能享受国家财政拨款的支持，但在短期时间内，民办高校很难获得与民办高校相同的待遇。

2.2.3 政府角色监管职能失位

政府对民办高校的行政监管角色定位不当的主要表现为两个方面：

其一，越位。所谓越位，是指政府对民办高校行政管理的过度干预。政府将民办高校内部事务管理垄断，在模仿民办高校管理模式中的公立高校管理模式的同事，在很大程度上限制了民办高校的自由发展和自主运行。

其二，缺位。所谓缺位，是指政府应当行使职能，而政府没有行使职能应当承担。政府职能的缺失导致政府部门和教育部门对民办高校和公办高校的不平等对待。 相对而言，政府对于国立大学的行政管理更加重视，而忽视了民办大学的行政管理，在民办高校的发展过程中，对办学的类型、规模和规划没有进行相应的指导和扶持。

3 路径探究：转型发展中政府职能的重塑

3.1 淡化“主导者”身份，构建新型府学关系

在民办高校向应用型大学转型实践中，一些地方政府对待民办转型表现得有点操之过急，甚至越俎代庖“以政策的形式将地方政府应用型转型参与程度以及转型效率作为考量教育政策的手段。”转型本质上是市场化和社会化条件下高校自身全方位变革以及大学功能优化重构的过程。“政府的主要作用既不是掌舵者，更不是划桨，而是服务者。”因此，在民办高校转型中，政府应进一步转变职能，主动放弃“主管者”和“主导者”身份，通过简政放权、政策引导、强化监管和优化服务等为民办高校转型发展保驾护航。

3.2 积极履行好“引导者”的新角色

一方面释放现有法律政策红利。以新《民促法》《若干意见》《实施条例》等制度法律文件为契机，结合民办高校转型发展需要，对各类民办高校在财政、税收、土地等方面科学设计、精准实施差别化政策引导和倾斜性扶持。依托地方政府民办教育专项基金，通过政府采买、委托立项等方式，鼓励支持民办学校与行业企业开展产教融合、校企合作、协同创新，创新培养人才模式，促进科研成果快速落地转化。

另一方面创设新的法律政策环境。“加快民办高校法律制度的顶层设计，落实好民办高等教育发展的各项政策。”在吸纳国内外相对成熟的转型制度经验基础上，制订专门的《高校转型与退出法》（包含民办高校）或研究制定相配套的实施细则。建议采用清单模式、即政府权力清单、市场负面清单、责任清单等规范转型利益主体的行为，以减少政府不当干预、增加行业企业社会责任、规避转型风险。建立统一的市场准入标准、合理的第三方监督机制、完善的退出安置流程，保证民办高校由进入到退场转型有一套完善的程序支撑。

3.3 强化政府多元化转型“辅导者”的功能

民办高校转型涉及为什么转、怎么转、转到哪儿等关键性问题。可借鉴日本在鼓励私立学校重整再生方面所采取的制定私立学校重整再生支援方案、引入经营顾问派遣制度和第三方咨询机制的做法，在坚持管、办、评分离的原则下，发挥地方政府部门协同和资源统筹的优势，一方面允许和鼓励专业性、中立性的第三方评估机构和咨询机构参与民办高校转型，并为其提供专业性辅导;另一方面成立专门或临时性机构，主要负责制定民办学校应用型大学转型辅导方案，及时发布民办高校转型典型案例，为转型高校提供借鉴参考。可借鉴台湾私立学校转型经验，如免除转型学校应缴纳的印花税、契税及各种规费，减免土地增值税，缩小营业税征收范围等，积极为民办学校创设转型诱因，提供政策保障。

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