检察权对监察权制约机制研究

【摘 要】 2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案》的公布和《中华人民共和国监察法》的出台，我国产生了一个新的国家机关——国家监察委员会及地方各级监察委员会，国家反腐败工作又上了一个新的台阶，具有里程碑意义。监察委员会拥有监督、调查、处置三把利剑，权力封闭且刚性，谁来有效监督监察机关，是深化国家监察体制改革过程中亟需解决的问题。作为国家法律监督机关的检察院，如何构建对监察机关的监督、制约机制，是自身职责所在，同时也是中国特色社会主义法治建设的内在要求。本文先对检察权和监察权进行属性定位，进而分析检察权对监察权的现行制约机制，最后提出完善的建议。

【关键词】 检察权;监察权;制约;完善建议

监察委员会手握重权，其权力必须受到羁束。根据《宪法》和相关法律规定，人大监督、党的监督、社会监督、自我监督、司法监督都是对监察权的制约方式，在实际运作过程中，人大监督、党的监督、社会监督、自我监督都很难起到及时、有效的监督，只有司法监督，特别是检察机关对监察机关的监督，这才是可操作、有效的监督方式。

一、检察权、监察权的法律属性

（一）检察权法律属性。检察权并非自古就有，而是政治文明发展到一定阶段的产物，

在中国，检察制度是在清末从大陆法系国家引进，经历民国时期、中国共产党领导的新民主主义革命时期、新中国时期不断发展起来的。

根据《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等法律法规的规定，当今检察权主要有监督权、司法解释权、批准和决定逮捕权、公诉权、部分职务犯罪侦查权、民事行政公益诉讼权。由于我国检察权具有多项职能，所以怎么界定其法律属性，在当今学术界未形成统一的观点，主流观点主要有司法权说、行政权说、“双属权”说、法律监督权说。司法权说认为“检察机关对侦查机关移送或自行侦查的案件依法裁量，决定是否提起公诉，当不予起诉时，裁量具有终局性的特点，与法官适用法律相比，具有高度的同质性。”[1]行政权说认为检察机关有部分职务犯罪侦查权，且检察院上下级是领导与被领导的关系，与行政机关的领导体制具有相似性。“双属权说”则综合了行政权说和司法权说的观点，认为检察权同时具备行政权和司法权的属性。法律监督权说主要是依据我国《宪法》的规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”笔者倾向于第四种观点，因为《宪法》中明确规定检察院是法律监督机关，批准和决定逮捕、是否提起公诉、对公安机关、监察机关、法院的行为的监督等职权都具有典型的法律监督属性。

（二）监察权的法律属性。监察权是我国在反腐过程中创设的一项新的国家权力，在2018年3月11日，《中华人民共和国宪法修正案》正式把监察委员会写入宪法第三章第七节，根据《宪法》和《监察法》的规定，各级监察委员会是国家的监察机关，行使国家监察职能，开展廉政建设和反腐败工作。监察权是一项新的权力，对其性质的认定也破有争议。监察机关拥有监督、调查、处置三个方面的职权，调查权又包含12项调查措施，这些职权或措施既有行政色彩，也有司法和监督色彩，所以不能把他简单归为行政权或司法权或监督权，监察权是《宪法》赋予的一项新的、独立的权利，与审判机关、检察机關、执法部门相互配合、相互制约，监察权的本质就是独立的监察权，因其与纪检合署办公，同时又具有强烈的政治性。

二、检察权对监察权的现行制约机制

监察委员会成立以后，检察机关原有的职务犯罪的侦查、职务犯罪预防等职能转隶给监察机关，监察权强力且封闭，缺乏制约、监督机制必将导致权力膨胀，这必须引起高度重视。检察机关是法律监督机关，与监察机关相互配合、相互制约，检察机关对监察机关的监督是可行的，现今检察机关对监察机关的制约主要体现在以下几个方面：

（一）审查职务犯罪案件材料。监察委员会成立以后，检察院把职务犯罪侦查权转隶给监察机关，根据新修改的《刑事诉讼法》的相关规定，检察院仅保留了对司法工作人员涉及的14个罪名的侦查权，并且这14个罪名可由检察机关侦查也可由监察机关调查。监察机关在对职务犯罪案件调查后，认为犯罪事实清楚，将相关材料移送人民检察院，这时，人民检察院需对犯罪的主要事实进行实质审查，比如是否有犯罪事实、是不是只违法不构成犯罪、情节是否清楚、危害后果是否明确、罪名是否相符、有无遗漏其他罪名、证据是否合法等等。其中对证据的审查是重点，证据要符合法律规定的八类法定形式，具备三要素即客观性、关联性和合法性，排除不合法和不能补正的证据。

（二）决定采取何种强制措施。根据《监察法》和《刑事诉讼法》的相关规定，监察机关移送已经采取留置措施的职务犯罪案件给检察机关后，检察机关应先行拘留，在10日内（特殊情况下，最长为14日）视情况采取逮捕、取保候审、监视居住中的一种或不采取强制措施。

（三）移交涉案财物、审查没收违法所得建议

根据《监察法》的规定，监察机关在调查职务违法犯罪中取得的涉案财物，应随案移交给检察机关。根据《监察法》和《刑事诉讼法》的有关规定，监察机关在调查职务犯罪案件中，被调查人在通缉一年后不能到案或死亡的，监察机关可向人民检察院提出没收违法所得的建议，请人民检察院向法院提出申请，这体现了党和国家反腐的决心，能更好的保护国家财产，但同时，财产权是公民神圣不可侵犯的权利，非经法院审判，被调查人是否有罪尚不能确定，检察机关保留没收违法所得的提请权，在一定程度上能起到平衡打击职务犯罪和保护公民合法权益的冲突。

（四）决定退回补充调查或自行补充侦查

监察机关移送的职务犯罪案件，检察院经审查后，认为需要补充调查的，可退回监察机关补充调查，认为由自己侦查比较妥当的也可自行侦查，补充调查的案件，应当在一个月内调查完结，调查以二次为限。检察院持有一定程度的职务犯罪的侦查权，对监察机关能起到一定程度的监督、制约作用。

（五）作出不起诉决定

“不起诉是指检察机关对不符合起诉条件，无起诉必要的案件依法作出不交付审判而终止诉讼程序的处分决定。”[1]检察机关手持职务犯罪的提起公诉权，在现行的检察权对监察权的制约机制中，无疑这是最强有力的制约，检察机关要谨慎使用这项权利，要在反腐和保护当事人合法权益中找到平衡点，不可偏废。

三、检察权对监察权制约机制完善建议

基于以上检察权对监察权制约机制的现行考察，我们不难得出，目前，检察权存在缺乏对监察权的事前和事中制约机制、检察权监督被动等困境，可通过以下途径完善制约机制：

（一）检察机关提前介入。在监察机关移交案件给检察院之前的核实问题线索、立案

与撤案、调查措施的采用等都是由监察机关独立行使，完全由自己进行把握。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》赋予检察机关提前介入的权力，但前提是进入审理阶段后的“重大、疑难、复杂”案件，且需监察机关书面商请检察院派人介入，所以主动性依然掌握在监察机关手中。应考虑出台相关法律法规赋予检查机关提前介入职务犯罪案件的主动权。

（二）建立检察机关对互涉案件管辖的制约机制

《监察法》中规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或职务犯罪，同時又涉嫌其他违法犯罪的，一般由监察机关主调查，这体现了党和国家反腐的力度和决心，但同时也存在一些问题，比如说，由于监察机关成立不久，既要调查职务犯罪案件又要同时调查非职务犯罪案，这对技术要求、调查能力等方面要求较高，有可能导致该类案件得不到充分调查。建议以“主罪为主”作为该类案件的处理原则，公安机关管辖范围得以拓宽，这样就间接带动了检察院对案件的制约。

（三）建议对被调查人全程录音录像并随案移交检察机关

根据《监察法》相关规定，监察机关在采取询问、搜查等调查措施时才需要进行录音录像，而且录音录像仅“留存备案”，不随案移送。留置措施是一项很严厉的调查措施，且留置场所由监察机关确定，很有可能造成对人身权的侵犯，所以，建议在留置期间对被调查人全程录音录像，并随案件材料一起移交给检察机关，这样有助于保护被调查人的合法权益，检察机关也能更加客观、全面审查案卷材料。

监察委员会是具有中国特色社会主义的反腐败专门机构，成立以来工作成效显著。我国正处于全面深化监察体制改革的重要阶段，由于监察权封闭、刚性、独立，必须要受到一定程度的制约和监督，才能保证监察权的合法、有效行使，目前，检察权对监察权有一定的制约，但明显单薄而无力，可考虑出台或修改相关法律法规赋予检察机关对监察机关的实质监督权。

【参考文献】

[1] 孙谦主编.人民检察制度的历史变迁[M].北京：中国检察出版社，2013.7

[2] 吴建雄.读懂《监察法》[M].北京：人民出版社，2018.1

[3] 李勇、胡业勋.读懂宪法思维与法治素养[M].北京：人民出版社，2019.1

[4]龙宗智.论检察权的性质与检查权的改革[J].法学，1999.10

[5]胡金龙、陈溶溶.检察机关对监察委移诉案件作不起诉决定的条件及程序[J].理论观察，2018.02

作者简介：王卫（1986—），男，汉族，贵州省毕节人，法学硕士，中共毕节市委党校法学教研部教师，研究方向：比较法学、现代法理学。