美总统与州长争权两百余年

金点强

此次抗击新冠疫情期间，美国总统特朗普与各州州长就抗疫管控措施、防疫物资采购、复工时间安排等多项事宜展开激烈争论，纽约州州长科莫5日再次公开发声，痛斥特朗普和联邦政府抗疫期间管理不善，并且持有严重的党派偏见。事实上，美国独特的政治架构，让总统与州长的争权夺利从美国建国延续至今。

建国之初：各州严防“总统变国王”

特朗普4月在与纽约州州长科莫的争吵中不慎说漏了嘴——“我宣布自己是国王”。他的口不择言遭到美国舆论的口诛笔伐，因为这已触碰到美国对于“总统变国王”的那道警戒红线。

美国建国之初，当时全球像美国一样没有选择君主制的国家“如白乌鸦一样稀少”。在君主国林立的世界，美国人时刻担心政权被颠覆，头上多出一位国王或皇帝。首任总统华盛顿在告别演说中警告称，“野心勃勃、毫无原则的狡诈之徒可能颠覆人民的政权，篡夺政府的统治权”。威廉·哈里森总统的就职演说则大谈“深深理解那些担心联邦政府权力过分集中的人们，因为大家深知权力本身有自我扩张的倾向，在单独一个人行使时更是如此”。

正是出于对“总统变国王”的担心，当时整个社会都在紧盯总统手里的权力。美国1787年宪法对联邦政府的权力进行了严格限制，宪法第十修正案直接标明“宪法未授予联邦的权力，宪法未禁止给予各州的权力，保留给各州，或保留给人民”。因此美国南北各州州长在遇到自己的权力受到总统及联邦政府侵逼时，首先想到的是积极的抵制，因为各州并不相信联邦政府能够公正处理州与联邦政府之间的纷争，要获得公平，还得靠自己来坚决捍卫。

在这样的社会氛围下，州长公然挑战总统权力的事情很快就发生了。1798年，在美法关系紧张的背景下，出于对大批信奉天主教的法国移民的担心，美国总统亚当斯治下的联邦政府推出《外侨与煽动叛乱法》。这部后来被称为“美国司法史上最黑暗的”法案规定，总统有权羁押或驱逐任何被他认定“对美国安全造成威胁”的外国人，任何反对政府和国会的言论都将被处以罚款和监禁。深感权力受到侵犯的各州立即行动起来，其中弗吉尼亚州和肯塔基州最为积极，两州议会直接通过决议案，宣布本州内这项法案无效。美国开国元勋托马斯·杰斐逊起草的《肯塔基决议案》更直接警告说，如果联邦政府不知收敛，将“引起革命和流血”。此事还促成美国历史上著名的“九八原则”，即州权至上，各州有权裁定联邦法律违宪，并在必要时“介入”甚至脱离联邦。值得一提的是，60多年后美国南方各州就是以“九八原则”为依据宣布脱离联邦，引发南北战争。

1808年一桩旧案更引出过宾夕法尼亚州政府的民兵武装对抗联邦执法官、州长直接对总统表示强烈不满的事件。1778年9月，康涅狄格州渔民吉迪恩·奥姆斯特德率领的私掠船俘获了英国帆船“积极”号，他希望独享联邦政府允诺的赏金，但宾夕法尼亚州海事法院却判决他需要与其他两方平分赏金。

愤愤不平的奥姆斯特德将官司一路打到美国国会新设立的上诉委员会。上诉委员会要求将全部赏金返还给奥姆斯特德，但宾夕法尼亚州拒绝执行。不达目的不罢休的奥姆斯特德在1808年又向最高法院申请强制执行，但宾夕法尼亚州继续坚决抵抗，州长西蒙·斯奈德还给州议会打气说，如果有必要，他将派遣民兵来撑腰。当联邦执法官带人到宾夕法尼亚州时，果真遇到民兵武装的正 面对峙，一场冲突随时可能发生。这对刚上任的总统麦迪逊是一个极大的考验，他担心如果这次屈服于宾夕法尼亚州的压力，将导致其他州更激烈反抗联邦的法令。在各方面的压力下，宾夕法尼亚方面选择了退让，但他们随后在1810年2月通过决议案，强烈谴责这一判决，丝毫不给总统面子。▲

罗斯福新政：总统权力大扩张

美国早先那些总统在州长面前缩手缩脚的场面，直到1861年爆发的南北战争之后才得到改变。由于南方诸州公然挑战联邦政府的行动遭到惨败，总统的权力得以稳步上升。20世纪30年代爆发世界经济危机，被寄予厚望的富兰克林·罗斯福在1933年上任后大力推行新政，再一次推动了联邦政府权力的扩张。

罗斯福上台之初倒是十分尊重各州州长。美国有一个1908年创建的州长协商会，罗斯福早年担任纽约州州长时，也曾是州长协商会的骨干。由于州长协商会曾帮助过自己参选总统，加上新政在即，罗斯福更看重州长协商会这股政治力量，因此他特意邀请各州州长在1933年3月6日，即他上任后的第一个工作日进行座谈。罗斯福当天在演讲中强调州长与总统、各州与联邦政府的合作必要性，各州州长也表示要全力支持总统的工作。

不过总统与州长的蜜月期非常短暂。在1935年第27届州长协商会年会上，各州州长们就已经对罗斯福新政看法不一。到了1937年，州长协商会已经不大关心罗斯福的改革计划，反而更关心联邦政府的权力扩张问题。1938年佛蒙特州州长乔治·艾肯更是言辞激烈：“由于漠不关心和无知，我们正在加速一个完全中央集权的政府体系在美国的到来；我们是在出卖我们自己的自由，而且还亲自提供从我们这里购买它所需要的资金！”

为什么双方渐行渐远，这还得从罗斯福新政说起。新政的改革范围很广，通过救济、社会保障、劳工关系、税收等法案，几乎涵盖社会生活的主要方面。原本罗斯福希望得到各州的大力支持，但执行过程中发现各州顾虑太多、步调不一、行动迟缓，后来他就更多地单独依赖联邦机构来推动改革。通过罗斯福新政，总统和联邦政府的权力大规模扩张，州权不断受到侵蚀。无奈形势比人强，在经济危机的沉重压力下，州长们只得一步步退让，但在州长与总统的不断争执中，州长协商会与罗斯福的关系也渐行渐远。

经济危机的阴影还没消散，战争又来了。1941年美国被卷入二战后，战时状态使州长们不但无法收回失去的州权，还得继续容忍总统和联邦政府采取的新集权措施。不过战局一旦稳定，州长们又开始琢磨起这个事情。1943年4月，来自新英格兰和沿大西洋中部地区的12个州的州长们召开大会，纽约州州长直言“我们当前首要任务是扭转联邦政府不断直接干预地方事务、一次次越过州政府的做法和趋势”。1944年，忍无可忍的州长协商会第36届年会还通过一系列决议，要求罗斯福归还各州权力，重新调整联邦政府与州政府的关系。

正当总统与州长关系剑拔弩张之际，罗斯福于1945年4月突然去世，一场酝酿中的公开摊牌就此烟消云散。▲

小石城事件：总统出动军队“胜”州长

尽管从罗斯福时代开始，联邦政府得以全面介入美国社会生活的方方面面，但不少州还在顽强地坚持自己的“传统”。在20世纪50年代末兴起的民权运动中，美国总统与州长再次上演了权力之争。

1954年，黑人牧师布朗为争取黑人学生与白人同校的权利，将官司打到了美国最高法院。尽管他的起诉最终获胜，但想要落实这个判决却并不容易。因为公共教育是地方事务，各州政府应担负主要责任，而南方诸州种族主义盛行，此案宣判一年后，南方八州还没有一所公立学校真正取消种族隔离。

1956年田纳西州克林顿市、得克萨斯州曼斯菲尔德市相继发生种族隔离主义者暴力抵制学校种族融合的事件，得克萨斯州州长艾伦·希弗斯甚至出动骑兵巡逻队来反对联邦法令。这种局势的发展让时任总统艾森豪威尔越发感到忧虑，但“联邦不得干预州权”的忌讳让他难以下定决心。

1957年9月，全美国的注意力都集中到阿肯色州首府小石城的中心高中。在舆论压力下，这所学校宣布将逐步改变种族隔离现象，首批录取“最低限额”的9名黑人学生。但新任州长奥瓦尔·费布斯倾向于支持种族隔离，他宣称“只要我做州长就不会有一个地区会被强制种族融合”。小石城种族主义者发起的“中心高中妈妈联盟”也群起抗议，大批人群在校门口集会，家长们给州长写信要求禁止黑人学生。奥瓦尔·费布斯则顺水推舟，不断夸大危机程度，甚至用“美国内战”“侵略”等字眼形容与联邦政府的关系。

9月4日是黑人学生入学小石城中心高中的日子。但他们在校门口遇到的不仅有疯狂的抗议人群，还有州国民警卫队的阻拦。在当天电视讲话中，奥瓦尔·费布斯宣称“为避免暴力事件，不得不阻止黑人学生进入学校”。

艾森豪威尔闻讯后警告奥瓦尔·费布斯“此事无法拖延”，在州政府和联邦政府的冲突中，“州政府不会赢，不想看到任何州长丢尽脸面”。但奥瓦尔仍然选择继续拖延。

联邦法官开始进一步施压，严令奥瓦尔·费布斯和该州国民警卫队停止违抗行为。奥瓦尔·费布斯表面上撤出国民警卫队，却改派小石城警察局维持秩序。9月23日是黑人学生再次入学的日子。在狂热的白人示威者面前，警察局长护送9名黑人学生进入学校，转而又在中午时安排警察把黑人学生带离学校，入学成了“入校半日游”。

得知这一情况，愤怒的艾森豪威尔不再妥协，宣称将使用“必要的武力清除执法障碍，落实联邦法院的判决”。奥瓦尔·费布斯则声称，未经州长许可，总统也无权动用阿肯色州的联邦部队。不过经历过二战洗礼的艾森豪威尔在军队中拥有崇高声望，他直接调动驻肯塔基州的101空降师，用52架飞机运送上千名伞兵“占领”小石城，同时宣布阿肯色州国民警卫队脱离州政府控制，暂时由联邦接管。奥瓦尔·费布斯对此沮丧地说，“我就像被解除指挥权的麦克阿瑟”。

9月25日上午9时25分，9名黑人学生被军用吉普车接进学校。伞兵们守卫在学校周围，刺刀朝向示威者，还与现场愤怒的示威者爆发冲突。尽管种族主义者叫嚣：“就算动用军队，总统也不会取胜，因为军人不会一直驻扎在小石城”。但在这场总统与州长的较量中，艾森豪威尔胜利了。到1959年，许多南方学校开始逐步实行“黑白同校”。

不过这场权力之争并没有一直向总统倾斜。20世纪70年代初，美国总统尼克松认为罗斯福新政导致的集权趋势，让联邦政府成为一个庞大而效率低下的官僚机构，他提出“新联邦主义”，主张“还政于州”“还权于民”，重新摆正联邦政府与州的位置。此次改革在里根时代更是被推向高潮，后来的克林顿和小布什均延续了这一政策。▲