我国地方政府性债务风险预警机制构建

黄茜 安广实 姚群

【摘要】   文章以防范地方债务风险为目标，首先采用层次分析法和专家问卷调查法定量测度债务风险，同时，考虑各地区政府抗风险能力的异质性，构建了过度负债风险识别模型，以实现风险评级与风险预警。最后，提出了防范政府性债务风险的相关政策和建议。

【关键词】   地方政府性债务;过度债务风险;风险预警指标体系

一、引言

在地方政府税收不足以支撑当地经济的发展时，政府融资就成为重要的补充方式。但是，当宏观经济政策发生改变时，如农村税费的规范化改革、个人所得税和企业所得税的共享、出口退税机制的调整等，地方政府的偿债能力直接或者间接会受到限制，地方政府性债务风险会转化为金融风险，还可能诱发公共风险。

从国内文献来看，对于地方债务风险化解主要体现在风险预警体系的建立上，大多研究成果是以一个城市为例，运用因子分析法和聚类分析法修正logistic模型构建地方政府性债务风险识别框架。这类方法较多地强调预警指标之间的线性关系，并未对指标的分层和归纳进行研究，对于指标的选取也没有就地方政府债务规模结构特点和宏观经济发展前景进行有效结合，更未考虑对地方政府的短期和长期偿债能力进行动态和静态的分析。同时，对于地方政府的潜在威胁即或有负债和隐性负债鲜少在整个指标体系中予以体现。有的学者通过修正KMV模型进行回归分析得出地方政府债务的违约率的界限，并未对整体指标体系的构建提出合理有效的建议。

因此，对地方政府债务风险进行合理评估、构建预警体系、確定举债规模成为地方政府举债的依据，同时，也是地方政府经济良性运行的前提。本文基于地方政府债务存量、属性和潜在威胁以及地方政府的偿债能力等因素，区分规模性风险、结构性风险和动态性风险，研究构建相应的预警指标体系。在此基础上，对30个省地方政府性债务风险进行评定和分析。分析过程中，把地区抗风险能力和偿债能力纳入风险预警机制的考虑范畴之内，参考企业过度负债预测模型，构建地方政府过度负债模型用以测度债务风险。本文一定程度上丰富了地方债务风险预警体系的构建，同时，借鉴现有的微观金融类文献，构建了地区过度负债风险测算模型，并给出了各地区政府的过度债务风险与风险评级。最后，根据分析结果对我国中西部地区的地方债务风险管理提出对策与建议。

二、地方政府债务风险评价指标体系构建

（一）地方政府债务风险评价指标体系内容

对于地方政府债务风险的评价指标体系构建，已有文献已经进行了一定的探索，指标内容涵盖范围也较为宽泛。因此，在参考借鉴现有指标体系的基础上，本文对指标体系内容进行了进一步精炼，将地方政府债务风险评价这一综合评价过程分解为规模性风险、结构性风险以及动态性风险三个系统，并构建相应的指标体系架构。

1.规模性风险及评价指标体系。评估政府后续的兑付压力的基础是政府债务规模，因此在评估地方政府债务风险时必须准确测度其风险的规模性。另外，评价地方政府债务规模性风险主要从债务存量这一原始指标出发，并选取地区GDP水平、地区综合财力水平，以及人口水平指标对其进行标准化处理，从而获得债务负担率、债务率以及人均债务量综合反映地区债务风险的规模性，上述三种代理指标亦是现有文献中的主流做法（胡奕明等，2016;张同功，2015），因此本文采用上述指标进行规模性风险测度。

2.结构性风险及评价指标体系。我国地方政府债务具有鲜明的结构性特征，单凭规模性要素无法全面测度债务风险。地方政府与企业的博弈背景下产生的债务具有千丝万缕的担保关联。首先表现为地方政府债务的显性担保关联，另外，地方政府对城投公司债务也存在隐形担保，而且部分地方企业债务依然存有“预算软约束”问题，而当城投公司发生债务违约时，地方政府也有可能承担一定的救助责任，因此担保关联债务与负有救助责任的债务这一类或有债务的结构合理性是地方政府债务是否处于合理水平的关键因素。地方结构性风险的另一重要来源是债务的土地收入依赖性，这不仅是当前地方政府“土地财政”的重要写照，也是债务结构“脆弱性”的直接来源。在当前严峻的房地产调控政策下，土地出让收入往往具有较高的波动性，亦因为此，由其所派生的地方政府债务同样具有较高的结构性风险。据此，地方政府债务的结构性风险以担保关联债务率、救助责任债务率以及土地收入依赖性债务比率三个方面为基础进行衡量。

3.动态性风险及评价指标体系。地方政府性债务风险的考虑因素仅从总体存量或者单一比率结构不能完全反映债务风险的动态变化。同时在进行风险性测度时不仅要考虑其债务存量的动态变化，更应当对其债务逾期情况以及违约可能性进行一定的考察。因此，本文采用地方政府性债务年增长率衡量其静态存量的动态增量性，以逾期债务率、担保关联债务逾期债务率以及救助责任债务逾期债务率衡量其动态的违约可能性。

（二）指标权重的计算

本文先通过层次建模，再构建相对重要性判断矩阵，将层次建模所获的信息增量以矩阵化的方式加以记录，用以进行后续分析。在本文的应用情景中，首先需要构建一个3×3的判定矩阵对规模性风险、结构性风险以及动态性风险进行权重计算。在要素之间进行两两相对重要性取值。考虑到权重计算过程中带来的主观性偏误问题，本文引入了专家决策法。通过综合一定数量专家对于该问题的价值判断来降低运算过程中的主观性。通过问卷调查以及实地咨询相结合的方式，本文获取了包含高校教授、政府债务专业人士以及经济分析专家共15人次的相对重要性评价判断，并据此构建了15个重要性矩阵组。

在获取专家组的重要性判定矩阵后，通过对上述判定矩阵进行如下的计算处理，用以获取具体的权重向量。过程如表2所示。

为保证各指标在整体逻辑上的一致性，规避评价判断过程的前后不一致，还需进行一致性检验过程，用以确定整体逻辑的一致性，一致性检验的结果如表3所示。

遵照上述数据处理流程，我们以上述15个源自于专家价值判定的“矩阵组”为基础进行了数据分析，使用MATLAB软件计算各指标权重以及一致性比率，并对15组结果向量采用加权平均的方式获得了最终的指标权重结果1，如表4所示。

三、地方政府债务风险预警机制——过度债务风险

（一）地方政府过度债务风险测算模型

尽管通过上述的层次分析，本文已经构建了相对而言较为科学的评价指标体系，分别从政府债务的规模层面、结构层面以及动态层面进行风险测度，研究确实可以进行地方政府性债务压力测算，但由于我国地域辽阔，各地区的经济发展、金融发展均具有极大的差异性，各地区抗风险能力亦具有极高的异质性，因此若想实现债务风险预警，必须将地区抗风险能力和偿债能力纳入风险预警机制的考虑范畴之内。为此，本文借鉴陆正飞等（2015）以及盛明泉等（2012）的研究设计，参考企业过度负债预测模型，构建地方政府过度负债模型用以测度债务风险，具体模型如下：

其中，Risk是指地区的政府债务风险，由上述评价指标体系经权重计算所得;MeanGDP及IncGDP分别为地区的人均GDP以及GDP增长率，以其代表地区的经济发展水平与发展速度，这与政府的抗风险能力直接挂钩;MeanRevenue为人均财政收入，以其代表政府的偿债能力，另外，模型还控制了地区城市化率以及金融发展水平2，因为其与地方政府债务风险同样具有较高的相关性。模型拟合值即为该地方政府的适度债务风险，该水平是与地区经济发展水平、金融发展水平相匹配的债务风险水平，回归残差则是过度政府债务风险的测度值，若ε>0，则说明地方政府存在过度负债行为，其值越高，债务风险越大。模型回归结果如表5所示。

上述模型回归结果中，各主要变量的回归系数均通过了显著性要求，且回归系数皆为正，与模型预期保持了较高的一致性。另外，拟合优度Adj_R2较高，达到0.446，上述结果表明本模型具有一定的预测性与科学性。

（二）过度债务风险测算结果与地区风险评级

在上述模型的基础上，本文计算了各地区政府的过度负债风险（Over_Risk），即模型残差ε，并参考刁伟涛等（2017）的做法，采用标准差法对地区过度债务风险进行风险评级，当过度债务风险小于平均值减去1.5倍标准差时归类为风险极低组，过度债务风险介于平均值减去1.5个标准差与0.5个标准差之间时，归类为风险较低组，过度债务风险介于平均值上下0.5个标准差之间时，归入风险适度组;过度债务风险介于平均值加上0.5倍标准差与1.5倍标准差之间时，归入风险较高组;过度负债风险在均值上1.5个标准差之外时，归为风险极高组。经过对政府过度债务风险这一指标的测算，发现贵州省存在较为严重的过度债务风险。另外，欠发达地区的政府债务情况不容乐观，不仅存在过度负债的情况（例如贵州地区），还往往会囿于地区经济发展、政府财力、金融生态等诸多限制导致政府保守型的债务决策（例如宁夏地区），最终招致过低负债这一窘境。

四、研究结论与政策性建议

目前，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期以及刺激政策消化期三期叠加状态，消弭地方政府债务隐患更是释放经济活力、提高增长质量的重中之重。基于这样的现实图景，本文将地方政府债务风险这一系统评价过程分解为规模性风险、结构性风险以及动态性风险三个子系统，并将其进一步落实至具体指标层面，另外本文还综合使用了层次分析法与专家决策法，分析计算相应的指标权重。考虑到我国各区域发展严重不均衡这一宏观格局，本文进一步将地区抗风险能力、偿债能力纳入分析框架，借鉴现有的微观金融类文献，构建了地区过度负债风险测算模型，并给出各地区政府的过度债务风险与风险评级。

本文的研究结论派生出的政策性建议是：（1）我国地方政府债务风险不单单是一个债务存量问题，更是一个债务结构问题，结构性风险所占比重要远高于规模性风险比重，因此必须软化“预算软约束”，构建权责明晰的政企关系格局，打破“土地财政”模式，降低政府债务对“地王”与“房价”的依赖，防止陷入结构性风险的泥沼。（2）对于中西部地区而言，对其政府债务风险需投入更多关注，囿于其发展现状，不仅容易出现过度负债现象，亦容易出现负债不足、保守负债的现象，过度负债会引致风险，但负债不足同样不利于经济增长。因此，对于中西部地区而言，更应寻找与经济发展相匹配的最优债务结构，不仅要规避“债务驱动”的增长模式，亦需规避落后保守的债务观念。

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