土地规划管理存在的问题及对策探讨

杨宝森

摘   要：在整个土地管理架构中，土地利用规划为其基础内容，同时还是推动土地管理朝向法制化、科学化的内在根基。伴随社会经济的稳步化发展，国家对土地规划管理越发重视，在此背景下，怎样更加高效、合理、规范化的做好此方面工作，乃是当前需要迫切解决的问题。本文结合当前实况，分析了土地规划管理中所存在的突出问题，指出了具体的应对措施，为能为此领域研究有所借鉴。

关键词：土地规划  土地管理  问题  对策

伴随最新《土地管理法》的颁布，具有划时代意义的土地利用规划呈现出迅猛的发展势头，从之前将保障建设用地、保护耕地为基础的第一轮土地规划，迈向将耕地总量动态平衡当作基础核心的第二轮土地规划，成功构建了覆盖全国大部分地区的多级土地利用规划体系。但需要指出的是，在实际推行过程中，尤其是在土地规划管理中，仍然存在许多突出问题，因此，需要迫切采取有效促使，加以解决与应对。

1  土地规划管理中所存在问题分析

1.1 未充分发挥权威性，对其它规划缺乏约束力

最新修订的《土地管理法》当中明确指出，城市总体规划，江河湖泊的治理、开发规划以及村镇规划等，都需要紧密衔接于土地利用方面的整体规划，而在具体的用地规模上，不能超过土地总规划当中所明确的规模。但需要指出的是，因我国还未能构建健全的规划体系，诸如生态环境建设、城市建设、水利建设及交通建设等方面的规划期限、编制时间、范围等，未能统一于土地利用的整体规划，使得各个规划的具体的土地利用上，未能与土地利用总规划紧密衔接，各个业态的土地利用规模未能充分协调;此外，还没有建立完善的土地规划法律体系，这也对发挥土地利用规划的综合控制造成了限制与影响。

1.2 行政保障手段不完善，过多人为干预

在编制土地规划方面，通常需要經历前期准备、实地调研、拟定具体方案、论证、批复及公示等环节，在此期间，需要耗费十分庞大的人财物力，但一些地区难以规避的会出现规划落后于项目的情况，此外，还存在规划听从领导意志的状况。比如为了能够真正落实某个招商引资项目，或者是基础设施项目，再或者是一些形象、政绩工程，如果所选择的地块在具体位置上，与现象级土地利用规划不相符，就申请对规划进行调整，此乃造成上轮规划在局部调整上尤为麻烦的因素所在。因为土地规划调整缺少制度及利用评价方面的约束，使得在实际规划调整时，易受人为影响与干扰，有着比较大的随意性。

1.3 市场手段运用滞后，建设用地外延问题突出

回顾既往规划，大多在实施中，均对行政手段有着比较大的依赖性，而在利用市场手段上，却比较落后。突出表现为市场在对土地资源进行配置方面的基础作用仍需加强，另外，无论是在建设占用耕地成本上，还是在补偿标准上，都普遍偏低，耕地保护缺乏资金支持;而在集约用地节约上，则缺乏税费支持与价格调节，这些对建设用地的扩张、外延目标的达成，均造成了借支，难以获得理想效果。

1.4 公众参与不多，对社会监督力的发挥造成影响

在规划实施过程中，公众参与、社会监督为其基本手段。在我国，能够让公众参与其中的，仅有两层面，其一为规划听证，其二是公示编制成果，而且还有着不够深的参与度。而在监督规划实施上，无论是在舆论监督上，还是在公众监督、人大监督上，都比较缺乏，未能构建全面、实用且有效的社会制约机制。

2  强化土地规划管理的具体对策

2.1 健全土地规划管理方面的法律保障

要想使规划实施管理变得更加规范、全面，强有力的法律法规为其不可或缺的重要方法，比如基于《城乡规划法》而构建城乡规划法律体系，明确规定了城乡规划的草案编制、管理、实施等环节。但需要指出的是，土地规划法律法规单凭根据《土地管理法》当中的若干内容，且因土地规划的实施、管理，包含建设项目用地预审、年度计划管理、规划实施评价、规划局部调整或修改等诸多内容，因此，未能深彻规定此些内容。针对此情况，基于法律法规视角来落实各项保障措施，土地规划的管理、实施，需先将现行法律法规给予落实，然后以此为基础，对规划实施路径、方法进行不断创新，并对土地利用层面的总体规划理念进行不断更新，不断构建围绕建设项目用地预审、土地年度计划管理等内容的全面规划管理机制，强化土地规划立法，完善相关法律。

2.2 完善经济激励措施

需要指出的是，经济手段是为了能够尽快达成目标，依据土地利用层面所持有的经济手段属性，在经济上所采取的基本管理措施。首先，借助土地价格来进行调节。对土地供应的一级市场进行垄断，政府可围绕土地市场价格，开展有针对性、目的性的宏观调控，借助土地差价，对各个部门、各个行业的用地需求进行调控，构建与规划相符的用地结构，此时，便会自然形成合理布局。其次，借助土地税费来进行调节。通过对土地税费占比、总额进行调节，能够对土地使用者的多种行为进行有效约束，为集约化利用土地提供方便，并对那些不合理用地需求予以制止。最后，构建完善的土地违规罚款制度。对于那些违反土地利用规划的个人或单位，可以进行罚款，且根据相关法律，强制执行;与此同时，对恶性用地加以遏制，所得罚金可用作合理开发土地上。

2.3 健全规划实施的相关机制

（1）对土地利用年度计划进行合理编制与严格执行。在编制土地利用年度计划时，可围绕土地利用总体规划、社会发展计划、国民经济、建设用地实际情况等来开展，其不仅是土地利用总体规划得以实施的重要手段，而且还是预审、土地整理审批建设项目用地、新增用地的基本依据。因此，需要加强土地利用年度计划对土地开发管理、新增建设用地等方面的引导与控制，尤其是新增建设用地的各项计划指标，需实施有目的性的指令性管理。（2）规范与强化建设项目用地的预审工作。针对建设项目用地来讲，对其进行预审，除了是土地行政主管部门做好相关服务工作，主动参与项目前期工作的基础环节之外，还是国家节约集约利用土地工作得以落实的基本前提。因此，需结合相关法律条款或政策，审查所有建设项目用地项目，如果不合规，需给予制止。

2.4 强化规划管理的监督工作

土地规划与区域的整体发展息息相关，而且还与所有居民有密切关联，因此，需要鼓励群众积极参与其中，重视公众参与与专家队伍之间的深层融合，调动社会大众，引导其积极参与到指定规划、监督规划及维护规划当中。需要指出的是，在整个土地利用总体规划实施管理保障体系架构当中，因社会监督管理为其基本构成，因此，同样需要将其融合到规划全程当中。针对社会监督管理机制来讲，其涉及三大方面的制度建设：其一为规划管理公开制度;其二是规划公示制度;其三为规划公众参与制度。需积极宣传土地规划法律法规，对公众意识给予调动，使其能够更好的参与到监督管理工作中。

3  结语

综上，土地规划管理实为一个囊括社会经济多层面、多领域的动态过程，只有积极推动保障制度的合理化、全面化建设，方能从根本上落实土地规划，提高规划的合理性、权威性与严肃性，才能更加高质量的管理各业用地，推动社会经济的更好、更快发展。

参考文献

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