多元化纠纷解决机制背景下诉前调解制度的探析

【内容摘要】在诉讼爆炸背景下，诉前调解已从之前的试点适用变成了全国推广，并在各地都取得了良好的效果。但是诉前调解在我国法律中没有具体统一的规定，因而在适用范围、运行程序、非诉与诉讼的衔接等方面存在一些问题，通过分析诉前调解在实践中存在的问题，针对诉前调解制度的实施提出具体的完善措施。

【关 键 词】诉前调解;处分权;适用范围

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0084-02

作者简介：王辰鑫（1995-），女，汉族，山东人，中央民族大学，硕士，研究方向：民事诉讼法。

一、诉前调解概述

本文所指的诉前调解是指当事人向法院提起诉讼后，在人民法院正式立案之前，在法院的参与下，通过人民调解、行业调解、律师调解等方式对案件进行的调解①，是法院所主导的诉前调解，它既不等同于调解前置程序，也不等同于强制调解。法院在此起到对案件分流的作用，并不参与具体的调解流程，与在诉讼过程中的法院调解相区别。诉前调解具灵活、便捷、高效的特点，不受调解次数和履行方式的限制，能从源头上减少诉讼增量，一定程度上减轻的法官办案压力。

（一）诉前调解的适用范围

根据2016年出台的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条的规定，基层人民法院可以对7类纠纷②，在征求当事人意愿的基础上，先行调解，探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。根据各省高院出台的有关政策，在适用范围上存在一定的差异，由此可见，诉前调解目前并没有明确的适用范围，多个省市根据自己的情况进行规定。

诉权是公民的基本权利，每个公民可以将纠纷诉诸法院并要求法院进行判决，立案登记制的确立，使公民向法院提起诉讼的门槛越来越低。但诉前调解的适用使公民依据自身的处分权选择法院对纠纷进行解决时受到了一定的限制，法院不按照当事人的选择而将案件暂缓受理通过调解的方式处理，在一定程度上增加了當事人的诉讼成本，为当事人自由的行使诉权造成了一定的不便。因而明确诉前调解制度的适用范围就尤为关键，合理的适用范围能有效的分流案件和解决当事人纠纷，为当事人提供权利救济的渠道。

（二）诉前调解的运行方式

诉前调解在实施过程中主要由法院的立案庭负责，其运行方式大致都是按照以下几个步骤进行，首先法院接收当事人提交的诉讼材料，将其分发给立案法官，负责该案件的法官对诉讼材料进行审查并进行判断，对于适合调解的案件先不立案，交由调解员进行调解处理，在一定时间内如果调解未能成功或是当事人拒绝调解，案件转入正常的诉讼程序。在这个过程中，法官对于案件的把握和调解员的法律素质是诉前调解制度的运行是否合理有效的关键。法官根据标的额和案件类型将适用诉前调解的案件交由调解员处理有利于减轻法官的办案压力和当事人纠纷的解决，高素质的调解员有利于纠纷的有效解决，真正的起到代替审判的作用。

二、我国诉前调解适用中存在的问题

诉前调解在我国已普遍适用，并且取得了一定的效果，以山西省为例，2018年以来，山西省法院诉前调解40587件，同比增长55.75%，盐湖区法院2018年前5个月新收案件增幅同比下降43.36%。可见诉前调解对于从源头上解决案件过多起到了作用，但我们也不能忽视其在实施的过程中存在的问题。

（一）适用范围不明确

根据上文可知，我国目前对于诉前调解的适用范围并未进行统一的规定，在实践中多是各省根据自己的情况在上述7类纠纷的基础上进行调整，或者是参照简易程序的适用范围，出现了各地适用范围不一致的情况，这不利于法律的统一适用和法院权威的树立。适用范围过宽或过窄都利于诉前调解制度的事实，过窄的适用范围会降低诉前调解的效力，难以做到在源头上减少诉讼增量，如果诉前调解仅适用上述7类纠纷中，就存在适用范围较窄的问题，有些不属于上述纠纷但标的额较小并行法律关系明确的纠纷就会无法得到及时有效的解决，从而造成司法资源的浪费。除了适用范围过窄外，实践中还存在着一刀切适用的问题，不考虑案件的实际情况，当事人诉至法院的民事纠纷全都适用诉前调解，不予当事人拒绝的权利在一定程度上影响了当事人的处分权并且违背了调解的基本原则。

（二）存在虚假恶意调解行为

在部分诉前调解中存在被告谎称自己同意调解来拖延时间，从而对财产进行转移，损害原告的利益的虚假恶意调解的情形。也存在当事人双方恶意串通、隐瞒事实，掩盖非法目的从而损害国家利益、社会公共利益和第三人的利益。诉前调解的案件因大多为简单的民事纠纷，所以对其审查较为宽松，容易引发道德风险。并且民事协议的约束力较低，如未经司法确认无法申请强制执行，容易被少数当事人利用，在进行让步之后不履行协议内容，使一方当事人的权利受到损害。

（三）衔接保障机制不完善

诉前调解是一种非诉的解决纠纷方式，其与诉讼的衔接存在一定的问题，以财产保全为例，当事人向法院起诉后，法院将案件交由调解员处理，被告在接到通知后开始转移财产，此时当事人要申请保全既不属于诉前保全的情况也不属于诉中保全的情况，法院并未受理案件，这就会导致当事人对于被告的转移行为束手无措，从而损害当事人的利益。

除衔接机制不畅通外，还缺乏对当事人权利的保障，如果法院在当事人拒绝调解后仍将纠纷交由调解员处理而非进行立案，当事人应当如何对权利进行救济并没有相关的规定。这种情况下不属于法院不予立案的情形，无法采取与之相关的救济途径，由此可见，在诉前调解中对当事人权利的保障存在缺陷同时对于法官缺少一定的限制。

三、关于完善诉前调解制度的构想

（一）明确适用范围

设置合理的适用范围是纠纷分流的标准，是诉前调解制度发挥作用的前提，现阶段各省根据省高院出台的文件划分适用范围，如江苏省明确了12类纠纷、河南省明确了11类纠纷可以进行诉前调解，但是各省的适用范围有所不同，在每个省内各法院对于案件是否进行诉前调解也有不同的处理。只有在统一的框架下才能更好地发挥诉前调解的作用，对于适用范围的规定可以在案由和标的额两方面进行规定，在案由方面应当列举一些基本案由并且允许各地法院根据当地案件的特点适当的进行增加。诉前调解的适用除了受案由的约束外，还受当事人意愿、标的额、案件的复杂程度等多方面的影响。因此我们在明确适用范围之外，也应当注意个案的具体情况，灵活适用诉前调解。

（二）规范诉前调解运行机制

1.诉前调解期限

诉前调解应当规定适当的期限，这样可以保证纠纷解决的效率并且在调解失败后没有过多的消耗当事人时间。各省高院对调解期限都有所规定但时间各不相同，如山东省高院规定的期限为调解员受到材料起30日内，河南省高院也是规定为30日但并未规定起算时间。对于诉前调解的期限我认为应当分情況处理，调解员在受到材料后应当在3个工作日内联系当事人，如果当事人拒绝调解，应当将案件交由立案庭处理，当事人同意调解的应当自当事人同意之日起20日内完成调解工作，调解的时间不计入审限。

2.加强诉前调解审查

当法院收到当事人的诉讼材料时应当由法官对案件进行基本的审查，筛选出适合诉前调解的案件。在诉前调解完成后法官出具民事调解书或进行司法确认是，应当对调解协议、调解笔录、证据等材料进行仔细的审查，避免出现当事人虚假调解、损害国家利益、社会公共利益和他人的利益。对于虚假调解行为，应当探索惩罚机制，对当事人进行训诫、罚款，情节严重的追究相关法律责任。

3.畅通衔接程序，完善保障机制

诉前调解中的保全问题应当按照诉前保全的规定适用，不可将其归为诉中保全;对于当事人申请鉴定的，法院应当进行审核，审核通过后按照正常程序进行鉴定工作。在权利保障方面，加强对诉前调解案件的监管，将其录入审判流程管理系统，当事人同意或者拒绝诉前调解都应当在有关文件上进行签字，对于拒绝后仍进行诉前调解的，当事人可以向上级法院投诉。

另外，也应当注重其他纠纷解决方式的构建与衔接，如劳动仲裁、行政裁决、医疗纠纷等专门性非诉讼程序与诉讼程序的衔接，全方位的构建多元化纠纷解决方式，从根源上减少诉讼增量.

注释：

①本文中不再对诉前调解与立案登记制度中存在的矛盾进行讨论，关于诉前调解与立案登记制度中存在的矛盾可参见王亚新，诉前调解构建：目的、悖论、因应之策一文中的论述.

②家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷.

参考文献：

[1]范愉.诉前调解与法院的社会责任[J].法律适用，2007.11.

[2]傅郁林.诉前调解与法院的角色[J].法律适用，2009.4.

[3]苏力.关于司法动能与大调解[J].中国法学，2010.1.

[4]范愉.诉讼与非诉讼程序衔接的若干问题——以《民事诉讼法》的修改为切入点[J].法律适用，2011.9.

[5]王亚新.诉前调解的建构：目的、悖论、因应之策[J].人民司法，2018.31.