我国环境知情权立法现状及其完善
2020-04-29甘珏晟
【内容摘要】我国现行有关信息公开、环境保护的法律规范大多涉及环境知情权保护,但仍存在诸如环境信息不畅通、信息公开流于形式、法律规范尤其是地方立法中环境知情权规范陈旧、可操作性不强、未配合公众参与需要等问题。《奥胡斯公约》在环境知情权保护方面最为完善,参照其成功经验,同时充分考虑我国立法现状和环境保护实际,对完善我国环境知情权立法具有重要意义。
【关 键 词】环境知情权;《奥胡斯公约》;信息公开;公众参与;立法启示
中图分类号:D631.43 文献标识码:A 文章编号:2095-4379-(2020)05-0045-03
作者简介:甘珏晟(1993-),女,汉族,江苏徐州人,硕士,苏州大学王健法学院,研究方向:环境与资源保护法。
环境知情权在保障公众获取充分及时有效的信息基础上促使公众有效参与,从而实现环境权的程序正义。近年来,我国不断加强环境知情权方面的立法,拓宽环境信息公开渠道,但仍与公众日益增长的参与环境保护的要求不相适应。《奥胡斯公约》(以下简称公约)自1988年通过以来,对欧洲乃至世界范围的环境知情权立法产生积极影响。我国环保实际和立法状况虽与欧洲有异,但该公约对于完善我国环境知情权立法仍具有极高的借鉴价值。
一、公约下环境知情权的规范和发展
(一)政府环境信息公开不断细化
《<奥胡斯公约>执行指南》(以下简称指南)以及《欧盟关于公众获取环境信息的指令》(以下简称指令)作出了一系列的补充规定。首先,对公约规定的环境信息公开主体进行扩充,除公约下所有主体,指令还将立法、司法机关纳入公开主体范围。同时考虑到立法及司法的特性,对其环境信息公开做了一定限制。其次,指令重构并细化环境信息公开内容,克服公约规定较为抽象且逻辑混乱的问题,将随实践发展而扩展的公开内容一并收入。再次,指南对公约中的词语进行补充解释,如第4条规定获取环境信息公开的例外,但未界定什么是“明显不合理”,指南解释认为,为充分保障公众知情权,国家不应以“明显不合理”的理由拒绝公众请求,且国家一旦适用该条,就必须承担证明责任。
(二)企业环境信息公开不断完善
公约对污染物转移清单做了原则性规定,《污染物排放和转移登记协定书》(以下简称协定书)予以具体化,其实施可为公众提供标准化、方便快捷的信息服务,对实现公约目标具有重要意义。公约对企业环境信息公开做了一般性规定,协定书则做了详细规定:包括企业环境信息公开范围、公开内容和不予公开的五种形式。此外,协定书规定应建立企业环境信息数据库,并通过互联网等电子信息方式予以公开。[1]
(三)环境知情权与参与权相协调
公约规定了信息的告知,包括告知时间、对象、要求、方式以及信息范围。公约要求公共当局告知应满足:充分,即信息必须全面、真实;及时,即告知时间不能太晚;有效,即信息能够有助于参与。换言之,信息告知不仅应灵活而且需有效,建立系统的信息等级制度,并将一般信息和有目标群体的信息相结合。在信息范围方面,公约确立的最低要求是告知“各种信息”,列举的必须公告的信息对于有效的公众参与具有重要作用。[2]此外,公约注重权利之间相互配合,要求缔约方保障公众参与环境决策时的知情权,并在此前提下,提供透明、公平的参与机制,同时要求缔约方在提供参与机会前公布规则草案。综上,公约始终将知情权与参与权熔于一炉,体现在每个运行环节。[3]
二、我国环境知情权立法现状
(一)环境知情权的国家立法
自2015年以来,国家立法对环境知情权的重视程度日益增强。作为环境保护领域基本法,修订后的《环境保护法》以专章正式确立我国环境知情权制度:公民、法人和其他组织依法享有“获取环境信息”、“参与和监督环境保护”的权利,对侵害救济等问题作了相应规定。与修订前相比,环境信息公开义务主体范围拓宽,公开内容扩充,环境知情权救济机制初步形成。虽然这仅仅是搭建起环境知情权法律保护的轮廓,但与以往立法位阶过低难以提供有效保障相比,已有很大进步。环境单行法方面,2015年陆续开始修订或修正,如2015年修订的《大气污染防治法》、2017年修正的《水污染防治法》、2016、2017连续两年修正的《海洋环境保护法》都从环境信息公开方面对公众环境知情权进行了保护。而2016年修正的《环境影响评价法》规定了专项规划草案应当征求公众意见的情况、建设项目环境影响报告书的公开,以及对未依法公开的情形设置相应法律责任。
同时,行政法规如2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等,部门规章如《环境保护公众参与办法》、《突发环境事件应急管理办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》等,都在保护环境知情权方面做出规定。其中《环境保护公众参与办法》从环境信息公开和公众参与两个方面对环境知情权作出规定,更全面地保护“知情权”,即公众不仅能够“知”,而且可以选择是否“知”。
(二)环境知情权的地方立法
总的来说,地方立法加大对环境知情权的规范保护是随着《环境保护法》的修订开始的。此前,地方政府或不具备政府信息公开规定,如内蒙古;或对环境信息公开表述大多笼统概括,如2010年《黑龙江省政府信息公开有关制度(试行)》仅提及“环境保护”,但未明确其具体内容。从2014年开始,地方政府开始重视环境知情权保护,如2014年《山西省政府信息公开规定》对“环境保护”作出针对性规定。又如《2017年上海市政务公开工作要点》专门对环境信息公开的重点内容做详细规定。
地方环保部门通常都会有相应文件较全面地涵盖环境信息公开,如2017年《北京市环境保护局政府环境信息公开指南》、2016年《天津市环境保护局政府信息公开指南》等。除此之外,有些地方政府还会对某一方面环境信息公开作出规定,如2016年《石家庄市重点排污单位名录》、2014年《黑龍江省居民居住环境保护办法》等。
此外,地方性法规中的环境保护条例和其他有关环境污染防治的法规,都对环境信息公开和公众参与有不同程度的重视。如2016年10月1日实施的《上海市环境保护条例》为环境知情权、参与权辟专章,并规定相应法律责任;再如2017年6月1日实施的《重庆市环境保护条例》确立“公众参与”原则,并规定环境保护监督考核、环境信息主动公开等内容;又如2016年3月1日起实施的《河北省大气污染防治条例》确立了“政府主导、公众参与”的原则,也就类似内容做出规定。但有关地方政府规章未有相应改进,数量少,内容不具体,可操作性不强,总体来说,不符合当下环境保护有法可依的要求。也就是说,专门的地方性法规、地方政府规章与地方政府信息公开所要求的目标不相匹配。
三、公约对完善我国环境知情权立法的启示
(一)扩展环境知情权主体
与公约相比,我国环境信息公开的义务主体和申请公开的权利主体范围明显狭窄。一方面,义务主体没有包括公约规定的有公共责任或提供公共服务的任何其他自然人和法人、环境公共咨询机构;另一方面,环境知情权的权利主体受到不合理限制:申请公开应当有“特殊需要”,但未明确什么是“特殊需要”,2019年修订的《政府信息公开条例》删去该限制,如出现争议,可类比公约“明显不合理”、“无需声明涉及何种利益”的解释进一步明确。此外,根据我国立法,外国人无权申请我国环境信息公开,与公约规定的“公众”相比,权利主体范围缩小,宜将现行法律规范中的“公民”改为具有完全行为能力的自然人。新环保法已明确规定公众环境知情权、参与权和监督权,因此行政机关在对申请人进行资格审查时应注重这三项权利的保护,不应拖延或无故拒绝受理申请。[4]另外,需进一步强化有关企事业单位公开环境信息的地方立法,形成与国家立法相配套的法规体系。
(二)拓宽环境信息公开的范围
公约将公开范围拓展至与环境行动有关的动态与静态全过程,包括行动进度报告、计划、方案和政策草案、环境所受压力、转基因生物的信息等。与公约相比,我国环境信息公开范围明显狭窄。政府主动公开的环境信息不全面,这源于现行法律规范规定应当主动公開的政府环境信息,内容看上去非常广泛,实则较为笼统。宜通过“负面清单”的形式明确不予主动公开的内容,有利于扩大公开范围。同时,没有规定公众有权申请哪些环境信息公开,并且不得申请公开的范围与公约第4条第4款相比过于模糊,缺乏限制的自由裁量权不利于监督信息公开和保障公众环境知情权。为防止行政机关权力滥用,应通过列举等方式细化属于国家秘密、商业秘密、个人隐私以及会危害国家安全、社会安全的政府环境信息。若被申请公开的环境信息需要让公众广泛知晓,在答复申请人的同时,应向社会主动公开。不得滥用“信息不存在”等理由拒绝公开,关于这一点,2019年修订的《政府信息公开条例》有所涉及,但《环境信息公开办法(试行)》已被废止,缺少针对环境信息公开的专门性法律法规,此时如发生争议,行政机关应就信息不存在等主张负举证责任,相关部门应出台相关规定、司法解释细化该举证责任。
(三)明确环境信息公开责任,加强追责力度
当下我国环境知情权的实现主要依靠政府和企业的环境信息公开,但现行法律规范对于政府不依法履行公开义务的责任追究缺乏力度和针对性,对政府提供环境信息不及时、不全面、不真实的法律责任缺乏地方法规规章的配合,失之细致。政府与企业相比是更主要的环境知情权义务主体,承当更重的公开义务,因此在督促政府落实各项环境信息公开制度的同时,还需善用监督,明确怠于公开的政府机关及其工作人员应当承担的法律责任以及分等级的责任追究方式。新修订的《政府信息公开条例》构筑出政府信息公开制度的大框架,各地还必须结合环保实际加强工作考核、社会评议、责任追究、举报调查处理等监督制度建设。监察机关、上级行政机关必须激活《条例》规定的问责权,鼓励公众参与,使环境信息公开不流于形式。
(四)配合公众参与的需要
环境信息公开是公众参与的前提,在充分知情的基础上,公众方能够参与环境决策和管理,进一步介入对环境保护的监督。信息公开与公众参与相辅相成,缺少信息公开的支持,参与只能流于形式,没有公众的积极参与,信息公开也就毫无意义。在当前社会,公众参与不应是公众从公开义务主体处单方获取信息,而应是公开义务主体和公众双向互动,并且体现在各个环节。但我国这方面的立法过于片面,主要为公众参与环境影响评价,且依照现行法律规范,有关规划和建设项目详情、对环境可能造成的影响,公众仍然无法在环评前合理时间内获知,《环境保护公众参与办法》也未明确公众参与环境影响评价的具体程序。而公约对公众参与环评之前的环境知情权给予充分保障,从环境项目初期开始,信息公开就应满足充分、及时、有效的要求,并允许公众免费和尽快检索建设项目有关的信息。因此,应借由网络搭建数据共享平台,及时公开信息、提供申请渠道,保障公众充分知情,并且设置参与举报反馈平台,扩大公众主动参与。
四、结语
我国法律、法规以及政策文件中都有环境知情权保护的规定,但仍存在不足之处,可操作性有待提高,致使这些法律规范在很多情况下只是一纸宣示。对环境知情权的权利主体和客体限制过多,获取信息的程序不明确;对政府在环境信息公开中的义务规定不够,没有清晰有效的法律责任,缺乏地方法规规章的配合,不利于公众对其进行监督;此外,知情、参与相互结合不充分,立法上呈现零散状态,单独实施达不到理想效果,也无法发挥相辅相成的作用。加强环境知情权立法是公众参与环境保护的第一步,也是解决环境问题的当务之急,因此,借鉴公约的成功经验可作为一种有益于我们构建环境知情权法律法规体系的工作。
参考文献:
[1]李爱年,刘爱良.后《奥胡斯公约》中环境信息公开制度及对我国的启示[J].湖南师范大学社会科学学报,2010(2).
[2]《奥胡斯公约》第6条第2款(a)-(e).
[3]王兆平.环境公众参与权的法律保障机制研究[D].武汉大学,2011.
[4]王灿发,林燕梅.我国政府环境信息公开制度的健全与完善[J].行政管理改革,2014(2).