基层协商民主的价值、困境和提升路径

【内容摘要】基层协商作为中国特色协商实践中最基础和涉及范围最广的协商形式，具有扩大公民参与度和促进基层治理的重要作用。但是基层协商民主的发展并非一帆风顺，存在着基层协商主体参与意识欠缺、基层协商展开形式无效、协商成果缺乏监督落实机制等问题。因此需要进一步提升基层社会治理的能力和水平，整合归纳有效的协商实践形式和健全基层协商民主制度化道路，从而推进基层协商民主实践的有序发展。

【关 键 词】基层协商民主;公民参与;提升路径

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0042-03

作者简介：李幸星（1995-），女，汉族，浙江绍兴人，浙江工商大学，硕士研究生在读，研究方向：协商民主。

十九大报告明确指出推动社会治理重心向基层下移。基层协商民主是中国社会主义民主的重要構成和有效实现形式，能够使最广大的人民群众参与到政治过程中，从而增强政府决策的合法性，构建社会矛盾化解机制，从人民内部解决矛盾。近年来我国基层协商民主的实践探索也取得了很多成功经验，形成了诸如“民主恳谈会”、“社会协商对话”、“乡贤参事会”等实践形式，对于打造共建共治共享的社会治理格局具有重要意义。

一、基层协商民主的价值

（一）扩大公民参与的渠道

基层协商是与基层群众联系最为紧密，接触范围最广泛的协商形式，涉及的主体是广大的基层群众，涉及的议题也是与群众日常生活息息相关的事件和政策。新时代中国社会主义民主的发展，人们对基层公共生活、公共政策的参与需求也在提升，参政热情大幅上涨。传统的公民参与的渠道，诸如信访、听证会等参与形式仍在发挥作用，但是辐射范围狭窄，参与的人数受到限制。新媒体的发展虽然有利于政策信息的传播，但是作为从上到下的信息传播渠道，接触的主要是主动搜索相关信息的人群，大部分基层群众尤其是弱势群体的信息接受渠道闭塞，并且新媒体在信息收集即自下而上的传输过程中，易受到舆论等因素影响存在信息失真、信息缺损等现象，无法真实地表达基层群众的合理诉求。

基层协商通过特定的形式程序化地将利益相关者聚集起来发表各自的意见，进行利益的聚合和协商妥协，从而达到基层群众利益的最大公约数。基层协商民主在实践过程中创新了很多形式，如浙江温岭的“民主恳谈”，它将公民参与融入到公共预算编制、审查和监督的过程[1]公民代表主要通过随机抽样的方式在村里满18周岁的公民中选取2%选出民意代表，既扩大了参与协商的人数又体现了协商的平等性。与传统的公民参与渠道相比，民主恳谈为社会个体提供了直接、程序化的参与渠道，拓宽了公民参与的广度与深度。群众与政府面对面交流的方式，实现了信息的双向沟通，缓解了干群关系。

（二）增强地方政府决策的合法性

十九大提出“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”基层协商民主是人民当家做主的直接体现，让基层群众直接参与到公共政策的制定、执行、监督过程中，通过协商前对相关政策的资料公开发布，让基层群众对政策提前有一定了解，并且在协商过程中勇敢地发表自己的利益诉求，提出自己对相关问题的看法，集中民智体现民意。让地方政府跳出单向的角度思考问题，考虑多方利益，打破决策制定过程中的封闭性，增强地方政府政策的合理性。经过前期的协商调整在政策落实阶段也有利于得到群众的理解和配合，体现出政府工作的合法化。

四川彭州的社会协商对话会作为人民代表大会制度的补充形式，通过建立三级联动机制即市县级统筹，乡镇街道领导再到村（社区）展开具体工作，协商议题通过村民代表，村民议事会成员深入群众，对大家关心的问题进行汇总交由议题审查小组进行确认，并且对议题进行两天的公示。[2]地方政府政策的制定需要有公共精神的公民的参与，既提高了决策的科学性，又培育了具有公共精神的公民，营造了良好的政治文化环境。

（三）构建社会矛盾化解机制

基层日益凸显的社会矛盾诸如河流污染、房屋拆迁等问题，如果不及时解决，不考虑基层群众的合法权益，将会演变成为大规模的群体事件，严重影响社会治安和政府公信力。基层协商民主则构建了一个渠道，一种社会矛盾的化解机制，通过有规律的开展协商活动，征集基层群众关注的热点问题，进行信息、政策的公示，随机抽取民意代表公平公正地参与到协商过程中。通过利益相关者表达自己的合理诉求，协商协调，进而互相理解妥协，达成共识。从源头上预防，有利于群众之间的矛盾化解，也有利于缓解干群关系，进行政府和群众之间的良性互动，构建信息的双向流通渠道，促进双方的理解，提高基层社会的治理能力。

浙江德清的乡贤参事会将乡贤组织作为乡村治理主体之一进行培育，乡贤以协商议事会成员的身份参与到基层治理中去。乡贤一般是有威望的乡村精英，有坚实的民意基础，在公共政策和乡村利益发生冲突时，能代表村民和乡政府进行沟通，化解冲突与矛盾。其次乡贤具有日常事务和民俗民规的裁判权，大量的矛盾就能在基层解决，减轻政府的诉讼压力，弥补基层政府公共产品和公共服务供给的不足。[3]

二、基层协商民主存在的困境

（一）协商主体的参与意识不足

1.基层群众参与意识不足

虽然基层协商拓宽了公民参与的渠道，但是协商主体的参与意识不能与基层协商发展的实践协调发展。该现象主要是由几方面的原因造成的，首先基层群众存在政治冷漠的现象，“有事才协商”，遇到与自己利益切身相关的事才会表现出参与热情，而对公共政策的制定则漠不关心，觉得自己的意见不会对协商结果产生影响。

其次地方政府主要通过门户网站等方式进行相关信息的公示，宣传力度不足。很多群体接受信息的渠道相对闭塞，对基层协商的认知欠缺，不了解基层协商的流程与规范，这将会导致马太效应，基层协商中的精英群体会主导协商实践的结果，他们有着较高的知识素养，能够流畅地表达自己的利益诉求。而弱势群体由于信息不足、表达能力欠缺等问题只能被动接受协商结果。长期以往弱势群体的参与热情会被打击，从而基层协商会被基层政党干部和基层精英主导，不能代表广泛的群众利益，失去协商的公平性和平等性。

最后，基层缺少社会组织将分散的群众个体聚集起来。基层协商的辐射范围很广，涉及的议题包罗万象，基层群众的利益趋向多元化，个体的利益表达过于分散会提高地方政府对议题整合的难度。并且缺少组织化的引导协商个体难以达成共识，从而导致冲突。基层协商缺乏社会组织的规范引导，耗时耗力将会造成无效协商。

2.基层政党干部协商意识不足

协商活动是由基层政党干部组织召开的，党政干部对于协商民主的认知和态度是协商民主实践的重要推动力量。党政干部如果认为组织协商耗时耗力，基层群众对政策制定的信息了解的过于片面，而忽略了群众的利益诉求，敷衍地组织协商会议，操控流程，一手主导政治制定的结果，就会大大抑制协商的效力，损害基层群众的参与热情。

（二）协商程序存在形式化倾向

1.地方政府掌握协商议题选择权

十八大以来基层协商得到党中央的重视，全国各地如火如荼地探索新的实践形式。但是基层政府一味的追求形式的新颖而忽略了协商的有效性，大多数都缺乏规范明確的操作流程。议题的决定权掌握在政府手中，一些地方政府缺乏民主意识，操控协商程序，选择无关痛痒的协商议题，对基层群众真正关心的问题避而不谈，或有意的将协商结果向自己预计的方向引导，协商随意性大。

2.协商信息共享不健全

公平和平等是基层协商的基本特质，除了在协商主体的选择上需要体现平等和公平，在信息共享阶段也需要公平。地方政府掌握全部的政策信息和资料，并且在基层协商民主的实践中从未对信息的公开共享提出明确的规定和具体标准。基层群众只能通过政府发布的内容获取相关信息，两者存在着信息不对称。信息的不对称会导致基层群众无法合理的看待政策制定的内容，不能全面地思考问题，影响协商的实效。利益相关者必须掌握全面的信息，一知半解只会使得协商结果被地方政府操控。

（三）协商成果缺乏监督落实机制

开展基层协商的目的在于达成共识，落实协商成果。协商成果能否达成实效是考验协商是否有效的唯一途径。但是目前地方政府将重点放置在基层协商开展的前期准备和协商过程中，却忽略后期的协商成果落实和监督机制，协商的意见和结果没有体现在落实的政策上，只会让基层协商失去意义。目前法律法规中没有明确有关协商的监督问责的内容，协商结果是否实施由地方政府自行把控，变相执行，不能及时执行等行为时有发生。

基层协商同时缺少体制外的监督问责，仅靠地方政府自行约束，会导致权力和责任脱节，协商主体参与了协商过程，但是却没有渠道知晓后续的反馈。基层群众缺乏监督意识，基层社会组织的缺失都会让协商成果执行时出现的不规范行为不能得到及时的制止。

三、基层协商民主的提升路径

（一）培育协商主体的参与意识

从宏观层面看，十九大指出“坚持党对一切工作的领导”基层协商是由基层党政组织领导的，党组织要在协商的全过程进行领导和统筹。由党内民主带动基层协商民主建设，发挥党组织的统筹作用，在顶层设计的层面完善基层协商民主的参与主体选择机制，为基层群众参与基层协商提供政策支持和体制保障。要让基层协商始终与党中央保持一致，贯彻落实党组织的领导，坚持民主集中制，保障和改善民生才能增强基层治理能力，提高基层群众的民主意识。

从中观层面看，社会组织作为非营利性的公益组织，是由人民自发组成的，具有较强的专业性和规范性，能够代表相关群体的共同利益。以社会组织作为载体，将分散的群众进行整合，进行统一的宣传教育。社会组织的成员一般都是具有较高的文化素养，拥有相关领域的专业知识，在面对协商议题时，能够高效地将利益相关者聚集起来宣传教育，以其自身的专业性、纪律性能够推动基层群众有效参与协商，同时也能提高协商结果的科学性。

从微观层面看，新媒体具有便捷性、交互性和去中心化等特点，其传播范围广泛、信息流通成本低，能够最大幅度的发挥宣传教育的功能，基层协商应该发挥新媒体的作用，开展专题培训，让基层协商民主的概念深入人心，培育基层群众的协商意识和参政能力，全面营造良好的政治文化氛围。

（二）完善基层协商程序

1.规范操作程序

基层协商的可持续运行需要较高的基层治理能力和民主建设作为基础保障。首先地方政府需要在宏观上坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想。基层领导需要重视人民的意见，摒弃传统的“官本位”思想。其次规范协商流程，将协商程序细化，具体地规定参与人员的筛选、协商的频率、协商的时间和如何将协商结果运用在实践等问题。在议题选择的阶段，要通过信息收集，走访，新媒体等形式征集基层群众最关心的热点问题，在确定议题后要通过多种渠道进行公示，将选择过程透明公开，接受社会的监督。最后总结归纳成功的基层协商民主的实践模式，因地制宜地在全国范围内试点推广。

2.引入专家评审

基层协商民主的实践需要组建专家评审队伍，他们是该领域的专家，对政策的制定能够发挥最中肯的意见，同时对基层群众进行政治信息的科普，他们站在中立的位置，既能考虑到地方政府的施政需求也能考虑到基层群众的利益诉求，做到承上启下的衔接作用，完善基层群众在知识层面的不足以及地方政府惯性的思考角度。专家站在第三方，改善了原本信息不对称的局面，凭借他们自身掌握的知识，促进基层协商均衡发展，同时帮助政府科学决策。

（三）建立协商成果的监督落实机制

首先应该完善体制内监督，将协商成果的落实和监督机制纳入法律，实现基层协商制度化，规范化。将协商的全过程公开透明，通过制度化的条律保障政策实施，并且将实施成果与地方政府的绩效评估相结合。地方政府也要自我监督，及时对基层群众提出的利益诉求进行反馈，对于能够解决的问题及时给出答案，不能解决的问题给出理由。

其次发挥体制外监督的作用，基层人大和基层群众以及新媒体应该意识到自身的权利，对协商成果是否转化进行监督。基层群众要善用举报电话、网络平台等方式进行监督。地方政府对于群众存在疑惑的地方要立即进行调查核实。新媒体要利用舆论的力量对地方政府进行约束，保障公民的知情权，监督权，让权力在阳光下运行。在协商后通过问卷调查等方式让协商主体进行评价打分，进行全过程的跟踪考核。同时也应该建立协商结果问责机制，将协商成果的落实与地方政府的绩效考核相结合，对不执行、变相执行等行为进行惩戒。

参考文献：

[1]陈鼎.改革开放以来中国基层协商民主可持续发展研究——以温岭民主恳谈为例[J].甘肃理论学刊，2019（01）：12-17.

[2]朱凤霞，陈昌文.中层设计：基层协商民主的制度化探索——对成都彭州市社会协商对话的考察[J].行政论坛，2018，25（05）：37-44.

[3]张艺.乡贤文化与农村基层治理——以广东云浮乡贤理事会为例[J].广东行政学院学报，2015，27（05）：33-36.