中国农村研究：乡村治理现代化(笔谈)

贾 康 柯锦华 赵树凯 党国英 王晓毅 赵秀玲 左 停 邓 磊

编者按 沧海桑田，日新月异。我国正站在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断开辟“中国之治”新境界，构建乡村治理现代化为固本强基所在，亦是艰巨繁重任务之所在。从新中国成立以来，乡村治理中的实践经验脉络、制度改革调适和治理体系更迭，亟待我们把握其中演变规律，以促进破解农业、农村和农民的发展窘境。回顾历史实践、立足当前现实和着眼长远统一起来，乡村治理现代化面临着传统资源的现代性转化、治理现实问题的系统化考究、治理改革逻辑的阶段性总结、治理价值遵循的深入性解读以及治理期望目标的前瞻性展望等方面的迫切回应。适逢其时，以“如何实现乡村治理现代化”为主题的第四届中国县域治理高层论坛于2019年12月7日在华中师范大学召开。本次论坛由本刊编辑部和华中师范大学政治与国际关系学院主办，华中师范大学中国县域发展研究中心、全国民政政策理论研究基地承办，《湖北民族大学学报》编辑部协办。百余名学者代表围绕会议主题群策群力、建言献策。为增进学术交流和现实关切，本刊编辑部根据会议发言组成一组笔谈，以飨读者。

关于乡村治理现代化的八个认识视角

贾 康(华夏新供给经济学研究院)

党的十九届四中全会，基于十八届三中全会形成的“国家治理体系和治理能力现代化”的核心理念，进一步形成了“现代国家治理”系统化制度建设指导方针。在以供给侧改革为主线打造现代化经济体系、推进现代国家治理的视域内，乡村治理现代化是其重要的、不可分割的组成部分。本文对如何推进乡村治理现代化这个主题，试提出一些基本看法。

我认为中国的乡村振兴和乡村治理现代化，要放在怎样弥合二元经济、实现伟大民族复兴的现代化通盘战略里来认识和把握。而在中国经济社会走向现代化的整个过程中间，需要明确而深入地理解：只能顺应而不可违拗的历史潮流是什么？我在几十年的研究工作中反复思考，认为孙中山先生当年所说“世界潮流浩浩荡荡，顺之则昌逆之则亡”即我们只能顺应、不可违拗的潮流，应该是人类文明发展和提升的主潮流。归结起来，应是工业化、城镇化、市场化、国际化和法治化、民主化的汇合。中国是在工业革命以后明显落伍了，必须在工业化进程中大踏步地跟上时代，而推进工业化，必然伴随着城镇化应有的进程，再加之实践证明，只有走社会主义市场经济这个市场取向改革之路，并拥抱全球化实现国际化的人类命运共同体建设，再加上我们物质文明、精神文明之上必须有的“政治文明”的法治化、民主化，我们才能节节进步，去实现伟大民族复兴这个中国现代化战略目标。于此大思路之下来展开认识，更应该具有关于乡村治理现代化的一些有针对性的考察和研究。基于此，我想提出下面八个视角，或说相关的维度，应至少要讨论这八个方面。

第一个视角，对应于与乡村紧密相联的“农”字：农村、农业、农民。这个视角上实际上涵盖的是所谓大农业，需把种植业、养殖业，而且很多场合中国政府管理部门所称的“农林牧副渔”放在一起来说。在这样的广义农业概念下，我们总体的制度安排，是在改革开放以后，终于肯定了联产承包为基础的责任制，来支持生产力的解放和三农的发展，多年间已形成了一个相对稳定、多少年不变的基本制度框架。但是，还必须解决在有一定的发展之后的规模化问题、升级版的打造问题，涉及种田大户、农场的作用及其发展，还有在实物形态上必须是以设施化为取向的升级发展，从“大棚”开始，现在已见有各种各样的设施升级状态。此外，还要强调积极对接互联网+的高科技化——这是生产力解放中我们必须抓住的一个潮头因素，有很多的“后发优势”，在这方面是有明显体现的，即不用等待所谓“梯度推移”，穷乡僻壤也可以在有了通讯信号供给以后加入这个潮流——华为公司就做了这类事情：在信号能够覆盖的区域里，它在撒哈拉以南这个最欠发达的区域，用它的设备供给能力和服务能力，跨越门店银行建设阶段，发展出来当地的手机银行系统，服务于那里的经济社会发展。在中国本土上，我们也要在大农业概念之下，发展乡村区域的互联网+，这样的一些发展因素，应该融合在一起。

第二个视角，是在乡村区域，实际上必然还有其他的百业：工业、矿业、商业、旅游业、服务业，是必须相互呼应和融合发展的。过去就说到农产品供应链的“一条龙”，从田头开始，这些产出物怎么样一直联系、对接到中心区域，大城市、五星级饭店里的餐桌需求，这样的供应链和价值链的优化，也应该形成一种合理的产业集群。一般情况下学术界现在谈产业集群，很少把它与农村放在一起，但是我觉得不妨把这个产业集群概念更广义地来覆盖一些乡村区域，也对接乡村振兴。比如说现在有些事情看起来它会跟“农”的概念打通，自然而然就形成了产能，比如我们听说这些年大力发展的光伏电厂，在那种戈壁上面，没想到有大量光伏电池板设在那里以后，两三年，这些电池板下面就长出了绿色植物，这就出现了发展养殖业的可能性，养鸡、养羊就都有可能了。类似的这些事情，我们不妨把它看成一个产业集群概念之下需要进一步探讨优化的问题。

第三个视角，在中国，很敏感地联系到国家与民生的“粮食安全”概念下的“基本农田”怎样保证？过去说的“18亿亩红线”，这其实不是一个准确的数目，但它表现的就是所谓“粮食安全”要有一个本土的基本农田最低限的保障支撑，这也就必然引出了城镇化推进、城乡一体化发展中基本农田的“占补平衡”概念。这方面的制度创新、机制优化，实际上还可以对接到普惠化的很多诉求。像重庆地票制度的试点，我觉得就可圈可点，非常值得总结和深化认识，积极推广这个经验，扩大试点范围。很遗憾，这么多年来(已十年以上)，始终是只许重庆一地试点。前面一段时间，曾说有希望扩大试点范围，然后又无声无息了，很难理解为什么是这样。重庆这个地票试点，最简单地说，是跟市场对接，把远离城乡接合部区域的农民怎么样实施土地集约化措施的积极性调动起来，把整治宅基地复垦、小田变大田(减少田埂面积)增加的农田，区别产出当量做了五档确认以后，进入地票市场可以交易，形成对应于城乡接合部“占地”的“补地”机制，而交易中形成的价格，是原来当地农民想都想不到的——原来实际是基本无法交易，没人会去那里出手跟他们做交易，哪怕增加了基本农田，别的地方也无从联动，而“地票”就解决了这个问题，基于“准市场”机制，把远离城乡接合部的农民纳入整个共享改革开放成果、满足美好生活诉求的进步过程中了。而城乡接合部得以凭地票解决原来矛盾特别突出的怎么形成用地有效供给的问题，匹配上政府的土地收储制度，可以拿高水平的开发规划罩着它，比较从容地通过增加土地供给满足建设需要，去推进城镇化。实际上带动的，是城乡一体化共享、共荣的发展，非常值得总结。我认为在有关管理部门那里，应该进一步积极考虑认识和推广重庆的试点经验。

第四个视角上，我认为应该在城乡一体化概念之下化解一些突出的矛盾。比如，“农民进城”概念之下，农民工两地分居的问题已说了多年，“留守儿童”的问题，现在也有这么多年的矛盾凸显了，还有空心村的问题，和实际上出现了一些土地撂荒的问题，都是带有敏感性的属于突出矛盾的现实问题。在城市这一方面，要面对怎么样接纳已经进城、但还迟迟没有拿到户籍的2亿多人成为市民，化解累积的矛盾，未来还要在几十年内，接纳近4亿人进城成为市民。那么与推进户籍制度改革相匹配，必须处理好怎样提供有效的保障房供给机制的问题，住房建设和供给需要在房地产这个概念下形成可持续的、健康的双轨统筹——托底的事情要托好，而且这个托底和整个商品房市场的健康发展应该是相得益彰的，而不是互相脱离或矛盾的。在乡村的这一方面，淘宝村、淘宝镇式的超常规发展非常值得注意，这是前面提到的新技术革命带来的、过去谁也没想到的超常规发展，并且阿里小贷式的融资创新，在淘宝村、淘宝镇就可以较低成本地提供融资支持，会越做越顺，因为这些原来的农户，也由于参加电商活动有了电子痕迹，有了信用记录，阿里公司就可以运用阿里小贷这种形式，于网络上面接受小贷申请，“零人工干预”地由软件自动处理风控，于是就解决了给他们资金支持的问题。还有海尔金控式的所谓“产业投行”，是可以面对农村农户的，养鸡、养猪，各种副业，都可以按这个概念形成供应链金融，支持他们的升级发展。

第五个视角，是应把前面说到的城乡一体化看作一个大系统，在将其运作对接市场机制的同时，结合政府政策手段的扶持和引导。这些年大家已经接触到的订单农业，农产品期货，巨灾保险，政策性担保，财政贴息，支持片区综合开发的特色小镇、特色开发区等等，都可以做得更加积极而有声有色。在这方面还得不断总结经验。像相关的PPP这个在实际生活中受到高度重视、但也引出不少争议的创新事项，我们应该看明白，它是中国支持超常规发展战略势在必行的一种机制创新。不应认为这两年强调其规范发展，就是要对它叫停，不可能叫停，这是符合事物波浪式发展规律的阶段性处理——前面有了大发展局面以后，稳一稳，是要寻求它的健康的、更可持续的发展。这些都非常值得我们重视。

第六个视角，更多的是涉及社会治理的制度建设和层级架构。村民自治，基层民主，这些于地方说了多年，怎样总结经验，完善相关的法规？我们已听到的一些负面的情况反映，是说即使强调村民自治和基层民主，往往也变成了贿选，变成了黑社会对于基层的一些操控——类似的具体案例，可能不能否定，确实出现过这样一些情况，现在打黑除恶，也涉及基层这样的不良案例，但在总体上，决不能否定村民自治、基层民主这条道路，关键是怎么样完善它。从基层再往上，我认为中国的县这一行政层级，是要积极考虑和市这一层级并到一起的，这就是所谓“扁平化”的改革。浙江经验，表明可以首先是财政“省直管县”，在县和市“行政不同级”的同时“财政同级”，放在一个平台上处理对省的体制问题，这才能把分税制在省以下，找到可行方案而逐步实现，落实到基层——这涉及在整个制度安排上怎样适应市场经济来把1994年的分税制改革真正贯彻到底，又正是一个意义重大的系统工程。在政府层级的架构安排上，从最基层的自治，到其上面一个应该相对简洁的市县平级的所谓实体基层政权，再往上是中国的中间层次省，再往上则是中央，这样改原来的五级框架变为三级框架，很多的乡镇管理机构，以后就类似于城市的街道办事处，是上级派出机构，不必五大班子齐全，不必那么多叠床架屋、高成本的制度和组织安排。

第七个视角，我认为还亟应注重总结在乡村区域已经有多年的希望工程、母亲水窖、农村小学营养餐等等公益项目的经验与教训。要积极引导志愿者组织、非营利的环保组织、公益慈善机构等等，使他们进一步有所培育和得到发展，使他们更积极地发挥作用，这也是国家现代化具有共性的所谓“第三部门”必须发挥的作用，是国家治理现代化在乡村治理方面也应该覆盖的重要领域。

第八个视角，是要强调在农村区域的教育、医疗、文化事业和社会保障等等这些事项的发展完善，紧密关系着基本民生，要形成从托底，到缩小乡村区域与城镇区域的差距，到最后融合为一个全体社会成员共享改革开放成果、有效实现城乡基本公共服务均等化局面这样一个历史过程。这个方面当然有很多具体问题需要进一步总结和借鉴国内外经验，形成各地的具体解决方案，并在实践中坚持不懈地加以优化。

转型期的乡风文明：制度变革与伦理重建

柯锦华(中国社会科学杂志社)

长期以来乡村被视为是中国社会结构中最基础、最稳定，也是最具特色的部分，它有广阔的空间，差异化的区域，特色的乡土风情，牢固的血缘地缘关系，稳定的乡土秩序，封闭的社会结构和独特的生存智慧；描述这幅散发着浓浓乡土气息的村庄图景的文字汗牛充栋。随着乡村振兴战略拉开帷幕，乡村话题引起越来越多人的关注。人们发现一百多年来的社会变迁尤其是近四十年的改革开放，早已使这一切发生了翻天覆地变化。所谓“千年未有之变局”形象而深刻地揭示了当下中国乡村的历史方位和现实境况。改革开放和现代化建设改变了乡村延续千年的空间格局、社会结构，也使传统农村社会的乡风文明渐行渐远。取而代之的是一个转型社会新的生产方式的萌芽、新的尚在孕育中的社会结构，以及混杂多元的价值诉求、变化中的道德风气和新旧交替的伦理关系。这一转型和变迁将是一个漫长的、曲折的历史过程，其中虽有诸多不确定性，但总体趋势朝向现代法治、自治和德治并举的新型乡村，以农民为职业的现代农民，以及以现代农村、现代农民为基础的现代农业这一目标方向。那么，这一目标的内在价值取向是什么？将会构筑怎样的伦理秩序？塑造什么样的乡风民德又如何塑造？这是人们共同关注的现实问题，也是值得反复研讨的学术问题。

乡风民德之变与不变

去年我在六个省份做乡村道德文化振兴调研时，发现无论是在西北贫困地区，还是在中部南方山区，抑或东部经济发达地区，人们想象中的传统乡村那种有着悠久历史的礼仪风俗、社会风尚大多已不复存在，取而代之的是已经七零八落的传统习俗夹杂着现代商业社会金钱至上的风气，借助现代科学技术的便捷手段在曾经封闭落后的乡村风行一时；强劲的市场经济、城镇化，现代科学技术这些现代化浪潮正以不可阻挡之势涤荡着曾经封闭自成一体的乡村社会结构和伦理秩序，动摇着有着长久历史的城乡二元结构，城乡之间的壁垒隔膜正在一步步被打破，旧有乡风民德在城市生活方式、工业生产方式、现代交往方式的裹挟下已经并正在发生深层变化，新旧价值观念碰撞、冲突、交融，看似混乱的现象背后一种新的乡村社会秩序和城乡关系正在孕育之中，已是不容置疑的事实。正如布兰顿所言：人之所以不同于其他生物，就在于人能够遵守规则和规范，人是规范性的动物。正处于社会转型的大变革时期的21世纪中国乡村日常生活中的农民，同样需要用新的规范取代旧规范，在旧秩序的基地上建立新的秩序。

在传统中国，天下之本在国，国之本在家，家在中国历来被视为国家之根本、社会之基本单元。梁漱溟曾有个被普遍认可的著名论断：中国是伦理本位的社会。家庭伦理关系是维系乡村社会伦理关系的基础，家庭话语权的变化可以说是家庭伦理关系中体现乡风文明的一个风向标，折射出这种变化带来的家庭成员的地位和命运的改变。当下乡村家庭话语权最明显的变化是伦理色彩的淡化和家庭事务话语权的转移。传统中的家庭话语权通常掌握在长辈、年长者手中，处理家庭事务，他们往往一语九鼎。如今则不同，在绝大多数家庭，代表家庭处理事务的话语权已从家庭的长辈、年长者手中转移至为家庭谋更多经济利益的成员手中，最有话语权的是挣钱最多的家庭成员，尤其是外出打工者。这一变化意味着传统家庭权力维系机制已被打破，长辈与晚辈家庭地位的转换，意味着长辈尤其是年迈的长辈随着年龄的增长、身体的衰弱、劳动能力丧失而逐渐变成弱势者，意味着经济能力取代人伦秩序、差序格局成为决定家庭成员地位的重要因素。传统以孝为重的家庭伦理面临严峻挑战。而国家社会保障体系和家庭发展的社会政策体系的不完善，也使得很多家庭晚辈在赡养、照顾长辈的日常事务中力不从心、难以维系。其结果是相当部分农村家庭年迈的长者晚年境遇不幸。换言之，家庭伦理并非单纯的伦理问题。无论我们承认与否，家庭、家族、邻里，乃至乡风民德的变化均难以逆转、影响深远。

不过，在与村民深度访谈中，依然会发现有一些熟悉的东西在不经意中从他们的言谈举止流露出来，那些熟悉的东西就是经过现代化浪潮冲洗后留存下来的传统乡风民德。一些祖辈流传下来的伦理观念，在今天的乡村依然有着生命力，比如家庭和睦、赡养老人、合家团圆、设身处地、由己及人等等，是因为这些传统观念承载着人们的美好情感和共同的价值观，其赖以生存土壤的家庭依然存在。在村庄氛围熏陶下，这类无形的老规矩已成为大多数村民认同的道德规范和行为准则。传统节日尤其是春节中的一些习俗禁忌是以民俗形式呈现的民族的精神传统、道德规范和审美情趣，这些肇始于农业文明的节气寄托了中国人千年的情感、理想与希冀，至今仍是全球华人共同的精神家园。而一些事关人的生老病死、婚丧嫁娶的各种礼仪仪式，以及渗透其中的崇敬祖先、敬畏自然、绵延子孙等这样一些神圣性观念也依然存在，并在不同程度上，以不同形式被村民们遵从，规约自己的行为。人们可以从中读出人的故事、品尝人间百味。在很多乡村，葬礼是离世者的亲朋到场最为整齐的场合，其隆重程度甚至超过婚礼，因为他们相信这是送别逝者去另一个世界的最后机会，在那个世界有自己家族的祖辈先人，离世的亲朋们会在天堂相聚、分享人世间的喜乐悲哀。即便在遥远城市打工的亲人也会想方设法、不辞辛苦、千里迢迢赶回家乡参加葬礼。这些世俗的、神圣的观念仪式丰满充盈着村民们的精神世界，让他们的世俗生活有了精神寄托而充满超越现实的意义。正如柏拉图所说，善的存在是人的伦理追求的一种必然性结果。正是这些依然活在农民日常生活中的伦理观念与神圣性观念成为他们与先人心灵对话、祈求祖先护佑的精神通道，和为人处世的良知与智慧。在某种意义上可以说，社会变迁中变化最大的是人心，那些不变的最根本的也是人心！我们需要冷静思考的是：在这个过程中，我们得到的是什么？失去又是什么？如何才能在社会变革中遏制人性中的恶，固守内心深处的善良？

土地、农民进城与城镇化

乡村伦理秩序是一种无形的秩序，表现为一套行为规范和乡风民俗的乡规民约，规训乡民向善避恶，蕴含着儿女对父母的尽孝之道，也昭示着长辈对子孙的身教言传之范。其传导机制是以家庭家族为基础的代际相传，而家庭家族中的长者和乡村的知识精英则是传导机制的维护者和引导者。世代相传的道德规范、行为规则和处世智慧，共同构筑乡民的精神世界、延续乡村社会的伦理秩序。传统的乡村伦理秩序有其自然形成的内生机制，即其得以产生、作用、传承的制度和机制，包括生产方式、社会结构、乡村治理等。其中最具基础性的是在农耕文明中举足轻重中的土地制度，在当时的生产条件下，土地是农业最基本的生产资料，是农民的赖以生存的“命根子”和主要的家庭财富。费孝通认为，传统乡村的经济结构是一个个并存排列在无数村子里的独立小农。经济学史学家龙登高长期实证研究的结果证明：基于土地私有和市场交易的个体农民独立的小土地经营更具有生命力和竞争力。正是这种中国特有的土地制度造就了农业文明时代庞大的农民中产阶级，形成了经济与社会的相对稳定性。这一颇有创见的结论对于我们理解传统乡村以土地制度为核心的经济结构的本质特征，继而探究奠基于此经济结构之上的传统乡村治理和伦理秩序有重要的启示意义。在长期稳定的乡村经济社会条件下，农民以家庭家族为单元世代与土地紧密关联在一起，乡村自治与中央政权的行政力量相配合，形成一个自成一体的封闭社会，而乡村自治的主要力量来自延续千余年的科举制度培养的众多底层知识分子，他们是出生、成长、生活在本土的乡绅，是土生土长受人尊敬的乡村知识精英阶层。他们有土地、有知识、有身份、有地位，家族有实力，其中不少人曾做过官，与上层有千丝万缕的联系。他们中的大部分极为重视并懂得如何证实、维护自我与家族的道德形象，以家训家规家风为载体的家族文化不仅是其家族成员的行为规范，对乡民也有正面引导的影响作用。乡绅是一个较为特殊的阶层，他们在乡村治理中的权力很大部分是中央政权默许或授予的。费孝通在《中国绅士》一书中对乡绅阶层有过详细描述。就这一阶层的个体而言，良莠不齐，所起的作用也因人而异。既有横行乡里、欺压乡民的乡绅；更有深受儒家思想浸润、有担当有情怀，抱有为民效力的理想的乡绅，平时主持乡规民约，管理村庄的共同事务，承担税赋，维护儒家文化的权威，扬善戒恶，维系乡村伦理秩序，灾年则施粥施药，赈济灾民，以补中央政权在地方的力所不逮。这一乡村社会特殊阶层在国家的政治生活中发挥向上链接国家政权系统、补充国家在底层社会的行政力量，往下则兼有管理乡村公共事务之责和引领教化乡风民德的作用。乡绅阶层作为一个整体而言，是传统乡村社会结构中的重要组成部分，在乡村治理中起到不可忽缺的整合作用。但在近百年的一系列社会变革中，传统封闭的乡村社会体系被打破，曾经在乡村社会治理中扮演重要角色的乡绅阶层，随着科举制的废除而逐渐式微消亡，作为乡村社会基本单元的家庭家族关系发生剧烈变动，以土地制度为核心的政治经济制度及治理方式也几经演变。1949年之后，政权力量延伸至乡村，建立相应的行政管理体制，农村走上集体化道路，土地制度为集体所有制，农民在集体的土地上干活挣工分。至“文革”期间，儒家文化受到严厉批判，“仁爱”、“忠孝”等价值观被打落在地，传统人伦关系受到冲击，世代相传的乡风民德遭到破坏，这一切都在人们心灵留下深深的烙印。但作为乡村主体的农民，其身份却没有改变，他们依然被牢牢束缚在集体所有的土地上。

直到20世纪80年代改革开放，随着家庭联产承包责任制、乡镇企业、农民工的相继出现，现代化浪潮一波猛过一波地冲击着传统乡村的生产方式，乡村真正开始了前所未有的剧变，其力度超过之前乡村经历的所有革命运动、政治变革，这种大变革深深地动摇了传统乡村的根基，乡村社会伦理秩序的内生机制不复存在，其中最根本的原因是城镇化带来的乡村人口结构的变化：年轻人离开乡村去外地读书，青壮年劳动力进城务工，乡村几乎所有人力资源都流向了城市，留下的是老人、儿童和部分妇女。老人和妇女成为种田的主力，这意味着从事农业生产的劳动力老龄化、素质下降；广袤的乡村随处可见大门紧锁的新楼房，长期无人居住的宅院日益破败，因传统农业生产方式难以为继而撂荒的土地杂草丛生；没有年轻人的村庄失去了活力，没有文化知识支撑的村庄没有未来。除了乡村内部的变化在改变着乡村的面貌，城镇化也正在快速改变着乡村的命运，一些老城市的扩张将其附近的村庄夷为平地并建设起新的楼房、厂房、公园、度假村，更多新城市的建设使越来越多的村庄消失在现代化的浪潮中。随着村庄一起消失的还有支撑村庄运转的伦理秩序和乡村文化。

面对乡村如此翻天覆地的巨变，有人断言中国乡村正在经历“老龄化”、“空心化”的过程，并将无可挽回地走向衰败，曾经的乡风民德也终将成为留在人们心中的记忆。果真如此，还是乡村正面临一次由传统向现代转型的历史机遇？在时代大背景下，从中国现代化历史进程的视角看这个问题，答案无疑是肯定的。因此，值得期待的是，传统乡土性渐渐褪去的农村凤凰涅槃、浴火重生；与之相应，职业化的新乡民成为现代乡村新纪元的主人，伴随着新乡民的精神成长，经过现代洗礼的乡村伦理得以重构。

伦理、法治与善治之路

如前述，传统乡村伦理秩序的分崩离析缘起于乡村生产方式和社会结构的变革。传统农村生产方式是一家一户小农生产方式，其基础是土地私有，即便是1949年之后的乡村集体化运动中，一家一户的农民小土地生产方式变一村为一个集体生产单位，也没有从根本上改变其小农生产方式的性质，以及以此为根基的乡村熟人社会的封闭性特征。传统儒家文化虽然已不再是国家主流意识形态，但数千年历史的文化浸润，使其中尚未被时代淘汰的那部分在乡村日常生活、礼仪仪式中依然有一定生命活力。面对已经不是原来面貌的乡村，一方面我们必须正视因传统乡村巨变而引起的“将来谁来种田”的社会焦虑，农民因进城务工导致亲人分离的情感缺失和传统乡村共同体的解体，以及乡村“空心化”带来的历史文化断层。另一方面，我们也要看到，乡村社会正处于农业文明向工业文明的转型之中。阵痛不可避免，也给人以希望。市场经济的触角已延至这里，城镇化裹挟流向城市的农民，他们已经感受并体验了城市文明的魅力，逐渐熟悉城市生活方式，有了在陌生人社会生活工作的经历，其中一部分人已经留在城市或将成为城市新的市民；即便返回或留在乡村的村民也开始在生产过程中接触市场概念，借助现代通信手段了解外面的世界，因而其生产方式、生活方式、交往方式深受现代观念的影响，或者接受那些以前未曾接触过的观念并放弃曾经认为毋庸置疑的观念，或者因不同价值观的冲突而遭遇情感认同的困惑。具体到每个人则因其生存境遇的不同，影响的程度和广度各有不同，价值观念呈现出多样性的阶段性特征；或者可能因为生存境遇的变化，情感互动受挫，情感体验波动，个体价值观的情感认同过程也可能呈现暂时中断或认同对象的转移。城市生活方式中对物质文明的追求高于对精神文明追求的现象也存在于当下的乡村：一些进城务工的青年农民工接受了平等观念，却没有培植起契约精神；认同更具个性色彩的婚恋观，却淡化了婚姻关系的责任与义务；追求更多个人财富，却坠入金钱至上的泥坑……同样不可否认的是，城市生活方式与交往方式中独立、自由、规则等现代文明价值观会随着农民工在城乡之间的频繁流动而在乡村传播，给乡村带去新的风气。替代传统道德教化体系的精神文明教化体系尚未形成，价值观纷杂多样正体现了转型期乡村社会乡风民德的重要特征。

我们知道，道德教化、精神文明普及与现代伦理建构需要通过日久天长的文化浸润、灵魂启迪、价值认同来完成。而人是在日常生活的经验中认同、接受善恶的道德标准，学会判断世事中的善恶的，一旦在情感上认同并学会遵守规则与规范，便会经历由内心感受到外部行动的过程，并最终用内化于心的道德标准约束自己的行为，继而以之评判自身的道德认知和行为方式。道德标准与规范是外在并超越人自身的，接受了它就意味着承担起维护捍卫它的责任，并将这种责任作为自己行为的动力。接受了一种道德标准，实际上就是在情感上认同某种价值观、找到了归属感。情感作为人之为人的一种本质特征，也是人性的刚性需求，是人与人心灵互动、交流的前提，就如亚当·斯密在《道德情操论》中讨论同情这一人类共同情感时所言：人之同情的感情绝不只是品行高尚的人才具备，即便是最残忍的恶棍，即便是严重违犯社会法律的人，也不会丧失全部同情心。也许是曾经的贫穷限制了想象的空间，人们常常忘记了人不仅需要丰富的物质生活，也需要充实的精神生活这个常识，导致物质与精神的普遍失衡。生活在现代社会的人往往会忽略很多自然与人性中有价值的东西，比如人与自然的和谐共处，人与人之间的爱，对生命的敬畏和对死亡的理解……当人们意识到遗忘的后果，开始思考生命和存在的意义和价值时，便会希望找回人性中被遗忘的最珍贵的东西，比如良知、同情心……发现日常生活中依然有着顽强生命力的那些传统美德：比如仁爱善良、堂堂正正、守护相望……其实，这些美德并非抽象空泛的概念，而是一种丰盈的德性文化，其背后有一整套与我们生存、生活密切相关的关于生活规范性和合理性的建构亦即韦伯所谓的“意义世界”。各种“回到传统”、“复兴传统”的口号和努力，无非是希冀并尝试在大浪淘沙后的德性文化的濡染教化下找到建构现代伦理的可能性。

然而，城镇化快速推进、工业文明和现代科学技术广泛传播，传统乡村将随着传统农业生产方式的消亡而终将消失，似乎是不争的事实；一并消失的还有关于这些村庄的变迁史和家族故事，以及随着载体的消失而消亡的文化传统、家风家训家规。即便保留下来的村庄，其乡情村史也将随着村中的年长者的离世而消失。那么，如何在重建中延续传统？回望历史，体验乡情，发掘农耕智慧，传承文化活的灵魂，接受精神滋养，无疑是重建不可忽缺的内容；尽可能保留那些一旦失去再无可能弥补的历史文化遗产，清楚地知道自己从哪儿来，才能更清楚地明白自己将要往哪里去。然而，简单提出回到过去，恢复传统，脱离当下实际，只能是空谈；而一味强调现实的特殊性，割断历史，则使文化建设和伦理重建失去根基，成为无源之水、无本之木。我们主张一种基于中国人生活经验，且充分吸取总结中国本土经验和文化传统的德性文化和现代伦理。

“风俗者，天下之大事，求治之道，莫先于正风俗”。乡风民德是乡村治理的灵魂，其引领风气、凝聚人心的作用无可替代。营造乡村道德文化的氛围，重视乡村历史场所的教化功能，重启家风家训和村史的修撰，无疑是润泽乡民、记住乡愁的有益尝试。对于个体的人格而言，如何在与道德文化和伦理秩序建构的互动中完善自身，显然是不可忽缺的一个环节。中外先哲们都十分重视道德人格的塑造，视之为人的精神之成长、成熟：如柏拉图的“善高于存在”；孔子的“导之以德，齐之以礼，有耻且格”；第24届世界哲学大会的主题“学以成人”也是此意。精神的成熟首先在于“善”根植于心，具有完整的道德人格，选择自律为行为准则。从不成熟到成熟，精神经历了一个成长的过程，人性中潜在的善得以激活培育，进而发出善的行为，终有完善的道德人格。人性中的恶则需要规则和制度方能遏制。因此，现代文明的建立须有有效的约束机制，除了人的内在自我约束，亦即道德人格的完善，更重要的是外部制度约束。当人的内部自我约束尚未建立起来，不能使行为者自觉主动对自己的行为有所约束时，外部制度约束就会发挥作用。现代乡村框架下的伦理建构，固然需要传统资源的借鉴和当下经验的总结凝练，但批判的维度不可忽缺，更有待于现代民主与法治的规制和护佑，而公序良俗、民主法治也须体现现代伦理和道德精神，才能走上善治之道。

农村改革的政治逻辑

赵树凯(国务院发展研究中心)

农村改革何以成功？学界寻找解释，通常着眼于改革行动者，即聚焦于参与改革的各种政治力量。这种分析视角至关重要，但还不够。在若干时代，改革者常有，但是改革成功不常有。因为改革还需要特定的政治条件，改革参与者的活动离不开这种政治条件。考察农村政策演变过程可以发现，改革所以发生，是因为出现了一种宽松的政治空间。这种考察可以展示改革的政治逻辑。

一

中国农村发展70年，道路很不平坦，有辉煌时期，农民心情舒畅，生产蒸蒸日上；也有困难时期，经济凋敝，甚至野有饿殍。原因在于政策安排。所谓改革，就是根本性政策转变。

1980年代农业家庭经营制确立，堪称划时代的政策转变。家庭经营重构了农村经济制度，人民公社再造了基层政权。在此基础上，允许私人拥有大型生产资料、允许雇工经营、允许外出务工经商，奠定了市场经济基础。如果历数中共建政以来农村社会之变局，最大者非此莫属。

1958年12月，中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，指出：“根据马克思列宁主义的理论和我国人民公社的初步经验，现在可以预料：人民公社将加快我国社会主义建设的速度，并且将成为实现下述两个过渡的最好的形式，即第一，成为我国农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好的形式；第二，成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式。”文件还说，“现在也可以预料，在将来的共产主义社会，人民公社将仍然是社会结构的基层单位。” (中共中央党校出版社1981年10月出版，国家农业委员会办公厅编《农业集体化重要文件汇编》下册第112页)。

关于人民公社制度的构思，也是关于中国社会发展的宏伟构想，期间高层经历了若干次会议讨论，调集了那个时代最懂马列的政治家和理论家，堪称历史发展道路的大设计。但是，人民公社被农民无情地抛弃，不仅没有成为通向共产主义社会的“金桥”，反而成为一段充满痛苦记忆的历史弯路。可以说，家庭经营摧毁人民公社，也摧毁了一整套革命建设的理论逻辑，标志着一代人政治理想的破灭。

农村家庭经营制建立，是简单的生产组织方式变化，也是深刻广泛的社会政治转折，还是旧意识形态破产。改革之难，植根于此。家庭经营制不仅奠定了新的农村经济制度和政权格局，而且超越农村，撕裂了旧的城乡关系，推进了城市改革。八十年代以降，改革虽不乏建树，但难以相提并论。改革经验显示，人的理性有限，无法依靠某种思想理论去设计社会发展及制度，而要尊重人民的创造和选择。

变革为什么发生在80年代？追溯历史会发现，在六七十年代，甚至更早的50年代后期，一些试图突破人民公社体制的冲动就不断出现，有的甚至一度相当强劲，但都归于失败。作为重要高层智囊，杜润生主持了80年代农村政策研究，曾多次说：这场改革是“无心之作”，是“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”。本来，中央高层的政策设计，是在人民公社体制框架内适当放宽政策，但是未料想包产到户横空出世，从根本上彻底推翻了人民公社。

家庭经营引发人民公社瓦解，委实是中国近代历史上的大变局。将近40年过去，中国农村社会依然运行在这场演变而形成的基本治理格局之内。关于这场变革的发生过程，虽然已经有若干回忆和研究，但是，追究政策演变的政治过程，探究改革发生的政治逻辑，学界的努力仍然不够。

二

通常，人们主要从改革参与者角度解释改革发生。

(一)关于中央领导

这种解释强调中央高层的号召指导和政策安排，甚至认为是中央领导层的政策设计。谢淑丽的研究(1990)、傅高义的研究(2010)等都有很多分析。洪源远(Yuen Yuen Ang)在新作《中国如何跳出贫困陷阱》(How China escaped the poverty trap,2016)中，则总结为“中央引导创变”。

从80年代农村改革进程来看，没有哪条重大政策创新是来自高层设计。农村改革开始时，十一届三中全会还没有召开。更重要的是，这次会议文件明确规定“不许包产到户”，依然认为人民公社制度适合中国的生产力水平，高度强调要巩固人民公社制度。包产到户大规模出现以后，直到1980年秋天，中央文件还规定只有“三靠”(即“吃粮靠返销、生活靠救济、生产靠贷款” )的贫困地区可以搞包产到户，一般地区不要搞。允许“三靠”地区包产到户，也非有意于先“试验”而后推广，而是减轻中央财政负担的权宜之计，设想三五年之后再回到人民公社集体经营。直到1981年3月，关于一般地区不要搞包产到户仍然是中央政策的基本原则。包产到户势不可挡，突破了“三靠”限制，使得既定政策名存实亡，中央才在1982年一号文件宣布由农民自主选择。1983年1号文件，则从理论上追认并提升为“中国农民的伟大创造”“马克思主义合作化理论在中国的新发展”。关于雇工的政策也是这样。最初，部分中央领导认为“雇工”属于剥削，不符合社会主义制度，要求纠正，有研究人员从马克思《资本论》中找出曾有“四个帮工，三个学徒”不是剥削的说法，中央文件遂规定雇工“不能超过七个人”。后来这个限定被突破，高层曾经一度试图再加新限定，但是大势所趋，无法约束，政策限制不了了之。在改革过程中，面对基层的创新突破，中央领导层的政策倾向也是分化的，就支持者而言也有快慢之别，后来则解释为“认识需要过程”。坚持反对到底者，也不乏其人。

德国学者韩博天在《红天鹅——“中国非常规决策过程”》(Red Swan，Sebastian Heilmann，2018)中，把中国改革决策特点概括为“分级制试验”，即“中央确定政策目标，政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试，最后才在全国范围内推广”。但是，从农村改革进程来看，改革的关键性突破并非如此，中央高层并不存在所谓“分级制试验”的政策设计。如果说存在某种“分级制试验”，也是在改革获得根本性突破之后。

有一种说法认为，80年代所以能制定出好政策，是因为领导重视农村农业，深入基层调研。这个说法听起来很有道理，但是，如果联系历史来分析，其实也不尽然。毛泽东本人早年起家于农村调研，开辟了党的农村调查传统，新中国成立后，经常安排派身边工作人员到农村去，绕过体制性程序直接了解情况。1955年下半年，为推进农业合作化，毛泽东亲自选编调研报告176篇，成《中国农村的社会主义高潮》一书，并写“编者按”104篇和全书序言；1958年推进人民公社化，多次到农村考察做出部署；1961年亲自召集多次座谈会，主持讨论修订《人民公社条例》(通常称为“60条”)，确立了人民公社体制。毛泽东本人还经常直接找基层官员深谈，如纪登奎在河南担任地委书记时曾十多次被毛泽东召见，每次谈四五个小时。从其他领导人来看，不论50年代，还是60年代，副总理谭震林、邓子恢等人，农业系统的部长们，都曾进村蹲点，通常一次长达一个月，而且多数情况用化名。1961年刘少奇本人曾回到家乡驻村一个月，1963年让夫人王光美住在农村搞四清。1970年初，分管农业副总理、农业部长都曾在山西昔阳县、大寨村蹲点。陈永贵本身就是农民，担任副总理后也经常跑农村。陈永贵提出县级干部每年参加生产劳动一百天，公社干部二百天，大队干部三百天，成为中央对基层官员的硬性要求。但是，凡此种“深入农村”举措，未能保证政策符合实际，相反，越是“深入农村”，政策越是脱离农民，甚至走向农民对立面。

总体来看，新中国成立初到改革前，不能说中央领导不深入农村，一段时间内中央还要求官员与农民“三同”( 同吃、同住、同劳动)。可以说，这种“深入”程度为改革时期不能比拟，改革时期的领导人也没有达到这种“深入”。万里在安徽，经常只带秘书进村走访，但从未驻村。可见，从领导方法上来解释改革发生也有诸多勉强。

(二)关于农民

“包产到户”是农民的发明创造，也是农民推动了新制度确立，所以，将改革成功归结为农民，根本道理上是对的。但是，如果展开高层政策过程，探究政策过程的政治逻辑，则不能用农民决定论来归结。

研究界有部分学者从农民角度来解释改革，如美国学者柯里河有《中国农民的权力》(Peasant Power in China，Kelliher, 1992)，周晓《农民怎样改变中国》(How the Farmers Changed China: Power of the People， Kate Zhou,1999)，都强调农民作为政治力量在政策博弈过程中的关键性角色。如果讲历史发展的大道理，这当然没有问题，中央文件也高度肯定农民的作用。确实包产到户是农民发明，也是农民从根本上推动。但是，问题并不这样简单。

历史地看，坚持农业搞家庭经营，进而搞自由市场，是农业集体化以来农民持续的要求，而且不断有所突破。1957年进入高级社不久，就有一些地方农民搞了包产到户。1958年人民公社、大跃进导致三年特殊困难，1961年后安徽出现大面积包产到户。集体化时期长达二十年，农民要求家庭经营的要求持续的存在，但是，为什么农民过去没有成功，而在八十年代之初成功了？这其中一定有另外的因素在其作用，即特定的政治历史条件。也就是说，仅仅锁定在农民身上找原因解释不了改革何以发生。

问题还在于，农民虽然是根本性、基础性的改革推动力，但在特定的政治过程中，农民从来不是具有政治能动性的力量。在政策制定的政治性程序中，农民从来没有独立的位置，无法自己表达政策立场。或者说，在特定的政策制定过程中，农民通常是缺席者，并没有真切实在地参与政策决定的政治博弈过程。在政治高层，往往不同政策主张者都声称代表农民。考察具体政策过程，农民原本不是政治舞台上真正角色。他们对于政策过程的影响，不是直接实现，而是通过政治人物实现。

(三)关于地方领导

基于政治体制，省委书记对于一省，地委书记对于一地，县委书记对于一县，往往是政策制定的核心角色。追溯改革突进过程，不能忽略这些地方主政官员的魄力、勇气，如民谚所说“要吃米找万里”，足见万里对于安徽农村改革的重要。地区、县和公社一级都产生过一些勇于改革创新者。但是，如果放在更大历史背景下来理解地方官员作用，则情况并不这样简单。

海外有学者很早就看到了地方官员的独特作用，并从推进家庭承包政策进程的官员态度不同来解释改革的地方差异。如春的《控制与自主：后毛时代非集体化的领导和执行》(Central Control and Local Discretion in China: Leadership and Implementation During Post-Mao Decollectivization， Chung, 2000)，这部著作主要分析安徽、山东和黑龙江三省主要领导的不同政策主张如何影响了全省的改革进程，非常令人启发。但是，如果放到更宽广的政策演变历史时空中，则发现不能过度解读地方官员在改革决策过程中的作用。

20世纪50年代后期人民公社化、大跃进后的1961年，安徽省委第一书记曾希圣积极推行包产到户，农民拥护，绩效奇佳，但一年后即被迫“改正”。河北张家口地委书记胡开明，也曾经主张搞包产到户，被高层领导指责为“‘胡’开明”。那两年很多地方官员主动推进包产到户，放宽经济政策，但并没有演变为持续而普遍的改革。在安徽，1980年1月初万里主持省委会议同意包产到户，但他离任后随即受到新任省委书记的批评纠正。1980年3月，万里进入中央书记处书记分管农业，一段时间内工作陷入被动，“包产到户”受多方压制，他晚年回忆说是“动辄得咎，工作非常困难。”即便在整个人民公社时期，有改革思想和突破性举动的地方官员大有人在，但是，改革却并不随时发生，尤其是成为大势。所以，强调地方主政官员虽然作用巨大，但是难以解释改革发生。

(四)关于政策智囊

这种观点强调，改革是因为有好的政策研究机构，即好的决策“参谋”。美国学者傅士卓《中国改革的困境》(Dilemmas of Reform in China， Fewsmith，1994)，强调了一些青年学者的作用，特别是包括社会科学院农村所的发展所收集和传递数据并在中央领导影响决策的作用。

很多人知道，80年代“中央农村政策研究室”连续起草五个一号文件，创造了改革历史上的辉煌。因此，在改革史研究中，很多学者认为政策研究机构至关重要，甚至把改革首功归为智囊人员。但是，如果联系历史可以发现，情况并非这样简单。很多人不知道，这个研究室前身是国家农委，其主体研究人员在起草五个一号文件的班子之前，也曾连续起草否定包产到户的文件。万里在安徽时，对这个机构很不满意。1981年春，万里曾严厉批评“农业部门思想僵化”，“是左的思想路线的顽固堡垒”。这年七月，万里听农口十余位部长汇报，说：“我兼农委主任，与农业部门没有共同语言”，并表示要做机构调整。在农村改革过程中，政策研究部门经历颇多曲折，不少人的表现颇可玩味，后来人们一些回忆文章往往有所隐晦。

不论是农委时期(1979-1982)，还是农研室时期(1982-1989)，杜润生都是政策研究领军人物。20世纪50年代中期，杜润生追随邓子恢，反对过急过快的合作化，被毛泽东贬斥为“小脚女人”之类而调离。1979年初杜润生回到农口。农委之初，杜润生发表文章讲话反对包产到户，后来，负责起草了一系列受到高度评价的改革文件。杜润生从事政策决策中的曲折经历，从一个层面显示了改革决策的政治过程及其内在逻辑。

从更长历史时段看，从1953年到1962年，邓子恢担任部长的中央农村工作部，提出的系列政策主张是正确的。邓子恢革命资历深，敢于坚持意见，长期受到压制，但是不改初衷，多次上书陈词，1962年8月曾与毛泽东彻夜长谈，主张包产到户，但被毛泽东批为“十年来没有干一件好事”，农村工作部随即撤销。1981年，中央为邓子恢平反。不论是邓子恢和中央农村部的经历，还是杜润生和国家农委、中央农村政策研究室的经历，都说明，同样一个人，同一个机构，在不同历史时期，作用不同。所以说，智库本身并非改革关键性因素。

总起来看，不论是农民，还是地方官员，也包括政策研究者，长期以来就有包产到户的主张，但所有努力都归于失败，进入七八十年代之交改革才得以发生。这是需要探究的大问题。

三

研究改革成因，当然需要首先聚焦改革参与者，即着眼于农民群体、中央领导、地方官员和政策智囊等政治力量的表现和贡献。但把某种改革参与者与改革进程归结为线性关系，则解释层次难免浅薄。所以，探究改革成因需要一种新分析视角，即超越特定改革行动者。这种视角并不忽略各类改革力量自身，但更强调考察改革参与者的互动过程以及行动体系的结构性关系。用这种视角考察发现，政策转折在根本上是因为高层出现了多元政治结构，或称多元权力。这种权力结构形成新的政治空间，包容吸纳改革政策倾向，为新的政策主张提供了生存机会。

中国农村改革快速推进，发生在70年代末到80年代初中期。从1976年秋毛泽东去世，到1980年春中央书记处成立，是华国锋主导农村政策制定。在这两年里，中央层面关于政策意见基本一致，并无“改革”声音。在地方则不同，从1977年下半年开始，中央的农村政策取向在地方上遭遇异议，发生一定程度脱节，主要是万里主政的安徽、赵紫阳主持的四川、池必卿主持的贵州、周惠主政的内蒙等。这种情况出现，不是因为中央政策本身松动，而是因为高层权力结构出现多元化。基本标志是，随着1977年夏天邓小平复出，华国锋的一元化权力式微。虽然邓小平当时并没有提出新的农村政策主张，但新的权威人物并肩而立，为地方领导人政策上自作主张提供了可能。

多元权力格局成长于1978年冬十一届三中全会，从体制上正式形成于1980年春十一届五中全会，贯穿于整个八十年代。根据高层关于中央领导体制“集体接班”的共识构想，五中全会产生了中央“两线”权力格局，即中央领导层分为“一线”和“二线”。“一线”是中央书记处，领导人年富力强，二线是中央政治局及常委会，领导人资历高深。在高层政治结构中，一线二线的权力位势有轻重之分，即原则上一线服从于二线，一线遇到重大问题需提请二线最后决定。但是，在实际决策过程中，两线领导之间有一种明显的平衡作用，哪些问题一线自己决定，哪些问题提交二线决定，主要依托一线主要领导人的考量取舍。与此同时，不论在一线领导层内部，还是在二线领导层内部，也都存在一种制衡格局。一线领导人中，有胡耀邦、赵紫阳、万里等，还有姚依林、胡乔木、邓力群等；二线领导人中，华国锋在1980年12月彻底退出决策层之后，有叶剑英、邓小平，还有陈云、李先念等。不论一线领导层内部，还是二线领导层内部，都不是高度整合的，而存在政治理念和实际政策主张的竞争制约。这是一种平衡而开放的格局。在这种格局之下，权力结构交错制衡，形成了相对宽松的空间，理念迥然相异的政策主张，都可以在中央领导中得到支持。地方由此而具有政策自主。这种地方政策自主，直接为基层农民的各种体制突破行为提供了宽松环境，也成为农民的政策自由，由此形成中央和地方之间的新型互动关系。在这个过程中，地方的政策自主性，农民的强大力量，不断得到展现，并成长为政策创新。地方创新的成长，进一步支撑了高层中创新支持者的主张，新的政策得以在中央层面被吸纳，从更大范围推动了改革。这种局面，客观上为地方改革提供了平台和空间。

整个80年代，高层持续存在政策主张分歧，且彼此不能说服。伴随着政策意见争执，不断出现僵持、妥协局面。纷争根本解决，并不是因为一方说服了另一方，达成了一致意见，而是因为，当高层争论还在持续，意见莫衷一是，地方上突破创新迅速推进，呈现不可挡之势，成为发展主流。趋势和方向已在生活中强劲展现，承认、支持遂成政策的不二选择。基层创新突破的强大势能和宏大场面，为高层改革支持者提供了强大支持，进而促成了改革政策的主流化。农业家庭承包经营从萌生到推向全国，政策上从严厉否定到高度肯定，历经三年曲折，最清晰地展现了这样一个政策创新轨迹。其后，雇工经营、农民进入非农领域、小城镇发展等政策突破过程，也都体现了这样一种演变路径和逻辑。改革空间的形成，是基于新的高层政治结构，即多元化的权力结构和政策理念形成。改革发生并成功的政治逻辑就在其中。

80年代高层政治的开放局面，或称多元结构制衡格局，并不是哪个人刻意设计的，也不是高层领导人内部协商而成的，而是在特定历史条件下权力结构不断演化过程中形成的，可说是一种妥协的结果。甚至说，这种情况高层无人满意，都是情非所愿。但客观上成为一种适宜于体制创新的理想状态。

80年代农村政策过程显示，改革需要宽松的环境,政策创新需要有竞争性政治条件。多元权力关系是政策创新的政治平台，也是改革的历史空间所在。改革发生，不仅因为出现了某些锐意改革的政治力量，而且因为出现了某种政治结构演变。这种历史条件成为适宜改革的政治环境，为改革提供了政治机会。进一步说，改革发生，不仅需要特定改革力量出现，而且需要特定的政治空间。有了这种政治空间，改革行动者才得以展现力量；没有这种政治空间，则各类改革者难成其事。换言之，各种改革取向的政治力量总是存在，但是，改革并不总是发生，这是因为改革力量要上演出“改革”大戏，还需要特定的政治条件。这种条件主要是政治结构的开放性，即包括高层的权力结构，也包括意识形态。有了这种条件，改革才有可能，不同的政策主张才得以自由表达，政策竞争才能出现，改革力量才得以付诸行动，改革的社会经济成效才能形成。相反，如果政治结构高度板结，官员只能按照统一政策规制来行动，智库只能按照统一的政策导向做出建议，基层没有自由选择政策或者创造新制度，则改革难以出现。所以，深化改革，其行动原则要如习近平总书记在十八届中央深改组第七次会议上所强调的，“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。

社会公正治理及其存在性逻辑

党国英(中国社会科学院农村发展研究所)

社会治理归根到底是各类公权的运用，是要处理个人与由个人所组成的共同体之间的关系。不同共同体之间的关系，是个人与共同体关系所衍生的关系。

个人与共同体的关系问题，是人们所面临的终极问题之一。所谓终极问题，便是最容易在思想上产生非理性的、偶像崇拜认识的问题。“君权神授”曾经在很长时间里是人与共同体关系认识的终极答案，君王主宰共同体，个人服从共同体，便被看做“社会治理”的主要法则。这个偶像崇拜被动摇以后，关于社会治理公正性问题的世俗化的答案便众说纷纭，莫衷一是。本文采多家之说，也包括笔者自己的思考，拟勾画一个关于社会治理公正性的一般性认识。

一、人类难免局限

区别于其他生命体，人类是需要并通过合作对环境发生巨大影响借以改变自身新陈代谢条件的物种。人类个体的三个禀赋影响他们的合作关系，并产生了人们关于个人与共同体关系认识的纠结。

(一)人类个体之间存在生存能力差异

人类个体之间普遍存在生存与发展能力的差异，且随着技术进步会有所放大。在合作关系中，不同个体所处地位也不同。个体差异是个双刃剑，一方面有利于建立复杂的共同体内部的分工体系，借以提高共同体效率；另一方面它在一定条件下会使共同体内部产生强制和奴役；当这种强制过头时，共同体活动的效率可能下降。

人们对个体差异的存在，常常怀有浪漫想法。有人希望人类进化能消除个体差异，甚至希望人们的大脑思考也能突破个体屏障，形成全体沟通的一个大脑。如果这个想法果真实现，就意味着这世界产生了新的物种，人类不再是人类。所以，这个想法不合逻辑。差异性是宇宙的特征，大到天体，小到原子(例如原子同位素差异)，莫不如此。按照天体物理学家的说法，宇宙从一个“奇点”演化而来，形成一个有无限差异性的复杂结构，其原因何在，我们不得而知。

另一个关于个体差异的浪漫想法，是想要消除个体差异对利益分配的影响，即希望无论个体差异有多大，大家都有相同的地位和利益收获。各种乌托邦主义、无政府主义，属于这个思想范畴。这个想法也不合逻辑。如果个体差异与利益没有联系，就不会有改善共同体效率的创新活动，不会有冒险行动，因此也就不会有共同体的进步；进一步说，人类社会也不会发生演化。

(二)个体自利倾向普遍存在但社会表达形式复杂

关于个人行为的利己还是利他倾向，哪一个更具有对社会运行的解释能力，其实在严肃的专业研究中没有太大争议。研究者更重视利己行为在多重因素约束下的社会表达。社会环境与受教育类型，会使个体的利己倾向呈现多种多样的社会表达，以致人们可能误以为某些行为是反利己的利他行为。

一个人在自己身体上绑上炸药，走到一个闹市区的人群中将炸药引爆，然后某组织宣称自己为此负责，这个人为组织作了牺牲。那么，他是一个利他主义者么？当然不是。有报告揭示了“人肉炸弹”背后的隐秘。他的家庭全部成员可能是某个共同体的人质，他除了赴死之外别无选择。在诺斯等学者讲的“权利受限”社会中，这种情形比较常见。

被人们看做崇高的利他行为，实际上是另一种情形。利他倾向中的“他”常常是一个共同体，其可以是家庭、家族，也可以是利益关系紧密的更大的共同体。一个人有可能建立一种信念，将利己与利他统一起来，甚至将自己个体的生存价值附着于共同体所树立的公共价值。此时，一个人有可能付出常人所认为的巨大“牺牲”去为维护共同体价值，且他自己认为自己的付出具有价值，算不上无谓牺牲。这时候的利他行为，其实也是一种利己行为。支撑这种行为的信念，绝不会人人具有。这便是个体差异性的一种情形。也就是说，关于个体与共同体的一致性认识，不同的人会有差异。这种信念的自觉性，与个体所受的教育有关；这种信念的壮美性，与共同体价值的正义性有关；这种信念的坚定性则与个体在共同体中的地位有关。兼具自觉性、壮美性与坚定性，将利己与利他统一起来的崇高行为，更应该是权力开放社会中的现象。

完全排斥利己的利他主义，不合乎逻辑。道理很简单。只承认共同体价值、否定自我价值，在生存资源总是有限的情形下，最合理行为就是消灭自身，将资源转让他人。人人都这样想，这样做，共同体将不复存在。

(三)有限理性

学者对关于人性的理性假说的批评不绝于耳。在理性与非理性假说的两个极端，非理性假说肯定不合逻辑。如果人是非理性的，人的行为就不可预测，人就无法实现自身与环境之间的交换，人类社会就不可能存在。

承认人的理性的有限性，不是逻辑难题。理性的有限性，是世界的无限性决定的，但也与人的认知能力有关。真正让我们纠结的是，理性与偶像崇拜之间的对偶关系。偶像崇拜是理性认知的中断，是对不确定性的恐惧和逃避，是通过刻板概念寻求对无知困扰的慰藉。

人的认知能力，按人对“事实”的理解程度分，大体有四个台阶。(1)对直观性事实的把握。多数正常人有这种能力，藉此可以正常生活。(2)对整理性事实的把握。在这个认知台阶上，人们会对事物进行抽象分析，形成类别概念，有了对事物变化的认知能力。(3)对模式化事实的把握。在这个台阶上，人们能够形成对事物变化关联性的认知，可以对事物的相互影响及整体变化做出判断。(4)对纯粹数理事实的把握。这是很罕见的能力。在这个台阶上，人们对那些难以用工具观察和实验设计来把握的对象，进行数理演绎，构建纯粹的数理逻辑事实。

认知台阶越高，登上台阶的人数越少。这对社会治理有微妙的影响。理性认知出了问题，偶像崇拜便会跟进，否则人会焦虑。因为认知中的偶像崇拜者众，将偶像崇拜形式化，将信众组织化，形成宗教，会造就巨大的社会力量。这种力量曾经寻求与军事暴力拥有者分享权力，后者的对应办法是制造一个“君权神授”概念，与宗教分庭抗礼。这种分权在地中海区域获得成功，在东方则是君权至上，神权偏安一隅，百姓与神权信众两头兼顾，各不相扰。此时，社会治理有了一个分工：“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。

人的理性禀赋固然重要，理性运用的社会条件更为重要。神权至上、君权神授破除以后，偶像崇拜缓慢地被理性思考替代，人本主义文明有了地盘。但世俗权力也可能过度使用暴力；暴力使用受约束后又可以有“知识的傲慢”，可以有“计算机乌托邦主义”。在“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”基础上，社会治理分工能不能扩展，补充“个人的归个人，市场的归市场，地方的归地方”？这成了社会治理的基础性问题。

二、治理必须公正

有了以上讨论，本文其余问题就可从简分析。

社会治理需要公正，这是现代社会才会真正能够提出来的命题，尽管有较高认知能力的宗教领袖或君王要维护其权力，也会不得不顾及社会治理公正性。

社会治理的公正性概念的定义，必须与社会发展命运与社会成员建立最大共识的可能性联系在一起，否则，提出这个概念没有意义。我们把有利于社会共同体长期存续、发展的制度结构性质作为社会治理公正性的定义。不能认为这是一个纯粹集体主义倾向的定义，因为否定个人权利的纯粹集体主义并不利于社会共同体的存续和发展。纵观人类历史，并依据经典理论家的学说，可以认为社会治理公正性包含三个要素。

(一)增进效率

保持社会共同体的有效运行，主要是使共同体的合作效率提高，扩大共同体成员及共同体自身的物质财富，提升个人与共同体的生存质量。满足这个要求的制度特征是：(1)经济活动中个人收益与社会收益尽可能相等，实现个人投入与报酬的最大相关度，减少个体的“搭便车”行为。明晰的产权制度有利于这个原则的实现。(2)个人结成共同体，或者小共同体结成大共同体，需要有一个均衡点，使新共同体的管理成本小于未结成共同体或未合并成新共同体时交易成本，实现交易成本的节约。这是在科斯企业理论基础上产生的一个认识。这意味着，个人的合作，或小共同体之间的合作，能用市场交易实现时，不应由超越市场的力量按照“少数服从多数”原则做出安排。(3)共同体的管理权配置应遵守效率原则，尽可能消除共同体结构的各种不对称性导致的特权寻租。

(二)保守平等

这里说的平等，不是指“机会平等”，而是不问个体能力大小的最终可支配收入差距的缩小。强调保守平等，是不赞成平均主义，而主张适度保持收入差距。

由于前述个人差异的普遍性，如果仅仅依靠效率优先原则确定利益分配，在共同体中认知能力处于末端的人群，以及由于其他因素所导致能力低下的阶层，其收入可能不足以维持家庭劳动力的简单再生产，还可能产生贫困的代际传承，导致社会阶层凝固。这种固定淘汰穷人的机制，不利于共同体存续、发展。

古代社会迄今，人类创造了多种多样的济贫制度，极端时候也出现很多劫富济贫的情形。真正令人惊奇的是，在人的能力有显著差异的情形下，多种人类共同体保持了对贫富悬殊的持久的控制，并形成了支持这种控制的价值准则。从宗教典籍到民间传说，都肯定了“达则兼济天下”的社会伦理。这种情形背后的支配力量，一定是共同体关系所包含的利益驱动机制，而不只是“文化”的熏陶作用。

笔者用“声望—财富的隐蔽交换”解释这种机制。富人需要在共同体成员中获取声望，而声望的提供者是共同体绝大多数成员。富人拥有的是金钱；他们将金钱向穷人转移，在共同体成员中获得声望。由于金钱对于拥有者的边际效用是递减的，在金钱由富人向穷人的转移中，会形成一个均衡点，使金钱经过转移后带来的社会总效用增加并实现最大化。金钱在共同体成员中的最终分配所形成的基尼系数，小于声望与财富交换前的基尼系数。

这个机制运作的特点是：(1)收益的分配先要经过市场关系，允许出现基于共同体成员差异性的一定的贫富差异，否则社会共同体没有效率。(2)“声望”的“供给”，具有价格歧视性。共同体成员对不同等级的富人提供声望时，会有不同的定价。例如阿里集团的掌门人马云遇到中国的某个自然灾难时，其捐款的数量单位就需要以亿计；换个一般富人则可能以万计。(3)社会各类共同体越是具有开放度，这种机制越有。(4)这种机制在不同的社会，会获得不同类型的利他主义文化包装，使社会温馨，也使富人惬意。

国家也可以确立消除贫富过大差别的收入分配调节目标。在理论上，国家权力介入利益再分配不是市场行为，难以确立一个均衡点。通过低税率给富裕阶层的慈善活动开辟较大空间，通过官员收入公开和公共支出的程序公正压缩权力寻租空间，通过基础教育普及抑制贫困的代际传承，应该是政府增进社会平等的主要基点。

(三)开放稳定

马歇尔说过，自然界没有跳跃。我们看到的惊天地、泣鬼神的事，其实是表层的东西，其背后是小事变的不断积累。所谓开放稳定，是指在人类共同体成员千差万别、且精英认知也是黑暗中的摸索的情形下，我们对社会演化的渐进秩序必须保持的一种开明与妥协态度。抛弃这种主张，激化共同体成员之间的对立，徒增人民的牺牲，无益于人类文明的增进。

关于稳定与冲突的研究始终是思想史上重大主题，这里抖尽书袋，也不免挂一漏万。笔者在这里尝试给出一个关于稳定与冲突的简化解释。所谓稳定，是一个关于公共品配置可以通过自愿交易而实现的状态。交易在多大范围和多大程度上自愿实现，取决于社会交易成本。当社会交易成本足够大时，便产生冲突或动乱。经验观察表明，社会的开放度、逆恩格尔系数指数、个人财产权强度、公共决策代理人产生的自由度、教育普及程度等，都与社会交易成本降低呈正相关。这些因素的改善是一个持续渐进的过程。总体上，比之以往时代，当今人类世界的稳定性在不断提高，冲突在减少。这值得珍惜。

三、公正仰赖竞争

人类历史演化不是少数精英纯粹主观谋定而后动的结果。效率优先、保守平等与开放稳定，作为社会公正的基本要素，均涉及社会重大利益关系，共同体领袖多数情况下不可能超越历史局限，自觉推出一整套具有充分公正性的公共政策。

毋庸置疑，人类大家庭中的部分共同体，在近代加速了迈向现代文明的步伐，社会公正性有了显著提高。先进共同体还带动了其他后进共同体的发展。但这是一个有规律的必然过程，还是一连串偶然事件？重要思想家对这一问题几乎各执一词。

本文对治理公正性的定义，其实包含了在一定历史时期社会治理公正程度不断增进的必然性。在人类最漫长的史前时期，人们的生存能力与其占领的地盘大小没有关系。例如与鬣狗的缠斗，就足以让原始北京人自顾不暇，不存在共同体之间的竞争。这个阶段不存在社会治理的公正性问题。再到后来，人类生产能力增强，一些区域人口密度增加，共同体之间便有了竞争，其极端形式是战争。在较大的时间跨度里，如果共同体的社会治理接近公正性，共同体竞争力扩大的概率就大，做出正确决策的共同体领袖便得到了历史的奖赏。所谓规律，大抵就是这样一种机制。

驻村帮扶的逻辑和实践

王晓毅(中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心)

精准扶贫的重要措施之一是向贫困村广泛地派驻驻村帮扶工作队和第一书记。在一些率先脱贫的地方，这一措施被继续沿用到脱贫以后，实现了乡村振兴战略中驻村帮扶的全覆盖。如果说扶贫的早期阶段，驻村帮扶还主要是通过使用对口帮扶单位的人力和物力资源助力乡村脱贫，到了精准扶贫的后期，驻村帮扶越来越需要直接介入乡村治理。但是在现实中，驻村干部参与意识弱、农村工作经验不足和制度的排斥，都使驻村帮扶很难发挥作用。一方面乡村治理需要外部力量的介入，另一方面驻村帮扶的措施缺少可持续性，要弥补这一制度缺口，需要设计更适当的制度使乡村治理突破目前的困局。

驻村帮扶的内在逻辑

驻村帮扶本来是与对口帮扶联系在一起的，一些机构与贫困村结成帮扶关系以后，在提供资金支持的同时也派出部分干部参与对口帮扶村庄的项目实施和资金管理。由于这些干部多在本单位有较强的影响力，且热衷于乡村工作，在扶贫中依托帮扶单位的资源实施扶贫项目，在顺利实施帮扶项目的同时也锻炼了干部。随着对口帮扶工作的开展，在省市的层面上也开始出现帮扶与被帮扶省市交换干部的现象，这可以被看做在更高层面上进行对口帮扶。但是在精准扶贫实施以后，对口帮扶的范围被迅速扩大，在省市县三级组织部门的统一协调下，全国有200多万干部组成驻村帮扶工作队被派驻贫困村，其工作方式和职能与最初的对口帮扶已经产生根本性的变化，成为贫困治理的一个有机组成部分，对村庄的社会治理产生了积极影响。

首先，驻村帮扶被赋予了贫困治理的权力和责任。对口帮扶的背景下，帮扶干部的主要责任在扶贫项目的运作，很少介入村庄的内部事务，帮扶干部主要是向帮扶单位负责。但是在精准扶贫中，驻村帮扶干部则被要求深入访问贫困户，深度参与建档立卡的工作。对于贫困户的认定和帮扶措施，乃至最后的脱贫，驻村帮扶工作队员都要承担相应的责任，这使驻村帮扶干部不得不掌握村庄的实际情况，并参与村庄脱贫的各项决策。在许多地方，驻村帮扶干部的党组织关系也被转入到被帮扶的村庄，从而有机会参与村庄的组织活动，当驻村帮扶干部因其外来者的身份无法介入村级事务的时候，向贫困村派驻第一书记的措施弥补了这一制度缺陷，使驻村帮扶工作队直接介入村庄事务成为可能。

其次，由于精准扶贫所注入的项目资金大量增加，以及来自不同部门驻村帮扶工作队员的混合工作，原来在对口帮扶中资金和项目所产生的影响被淡化。在对口帮扶的条件下，帮扶单位的资源动员能力往往决定了驻村帮扶所能够发挥的作用，因而那些资金雄厚和项目多的单位在扶贫中影响较大，而缺少实力的单位影响则相对较弱。在实施精准扶贫过程中，尽管这种影响依然存在，但是已经弱化，特别是到脱贫攻坚阶段，相对于大量的扶贫资源投入，对口帮扶资源的影响已经比较小，而且在许多地区，为了更好地发挥驻村帮扶的作用，来自不同单位，具有不同专业背景的驻村帮扶工作队员被混编在一起，这减弱了特定机构的影响，使精准扶贫发挥综合的作用。

第三，驻村帮扶有效地弥补了现有乡村治理中的短板。精准扶贫是自上而下实施治理的一次社会实验，精准扶贫的资源、目标和评估都来自于上级政府，上级政府更需要一个透明的乡村，不仅要掌握乡村的现状，而且要真实地把握村庄，特别是贫困农户的变化情况，为此需要贫困村持续地提供大量的数据和信息。这些工作远非乡村干部所能完成，不仅因为原有乡村干部不熟悉这些信息的采集和上报系统，也因为基层干部对上级隐藏部分信息。从政府各个部门抽调的驻村帮扶干部恰恰满足了这种行政需求，首先因为他们熟悉这些信息采集和填报系统，其次也因为他们与基层乡村的直接利益关系较弱。

驻村帮扶不仅不同于对口帮扶背景下的帮扶工作队，也不同于传统的农村工作队。向农村派驻工作队是中国共产党开展农村工作的传统，在历次的政治运动中都曾经向农村派驻工作队，但是驻村帮扶与传统农村工作队替代村庄原有权力结构不同，驻村帮扶是在与村庄原有权力结构相互合作中实现其工作目标的，因此在精准扶贫的实践中，我们看到驻村帮扶与村级组织和乡镇政府的相互共生共存。因为这种共生共存的关系，在实现贫困村脱贫以后，驻村帮扶很难一走了之。

驻村帮扶之所以成为乡村贫困治理不可或缺的力量，是因为村庄的结构性变化。长期以来，中国是一个乡土社会，在乡土社会中，村庄具有高度的封闭性和自治性，依靠村庄内部的权威和规范维持乡土社会的运行，这为乡政村治的乡村治理模式提供了基础。在乡政村治的格局中，村民在行政村一级享有自治的权利，村民通过民主的方式实现村庄公共事务的治理。但是这种格局在21世纪之初发生了本质的变化，在市场化、城市化和人口高度流动的背景下，原有的乡土社会不断解体，因此乡村自治赖以存在的基础已经不存在了；同时，政府通过对村庄的合并、搬迁，以及对村干部选举和工作程序的规范，包括提高村干部补贴和执行村干部上下班制度，直接介入到村庄的公共事务之中。

在这个过程中，国家的作用也在发生变化，如果说过去国家主要是作为汲取者，依靠农村的税收和人力维持国家机构的运行，但是进入21世纪以后，国家越来越成为“城市反哺农村、工业反哺农业”政策的实施者。国家向农村提供了越来越多的公共服务，包括基础设施建设、农业补贴，以及对农民的各种政策性补助。所有这些反哺是建立在国家制定规则的基础上，与原有乡村运行的逻辑存在着本质上的差别。在乡土社会中，各种制度的执行具有很大弹性，但是在国家的运行逻辑中，标准的划分和制度的执行都要求非常严格。为了严格地执行国家的规则，政府需要大量详细而准确的信息，这在乡土社会中是无从获取的。

在社会日益开放的背景下，大量农村精英已经离开农村，农村出现老龄化、空心化等许多现象，因此一些地方村庄组织化程度降低，以及部分村庄被黑恶势力把持的现象也频频出现。事实上，当乡村精英大量流失以后，如果国家权力不能迅速进入，就会形成权力的真空，在这个空间中，很容易滋生黑恶势力。

精准扶贫在大量资源通过政府管道进入乡村的同时，也将大量新的规则直接纳入到乡村的社会生活中，因此精准扶贫是一个资源和规则同时下乡的过程，在这个过程中，需要乡村社会可以承接这些资源和规则，与这些资源和归降有效对接，而原有的村级组织大部分不具备足够的能力按照新的规则来运作这些资源。驻村帮扶干部进入农村，并在扶贫实践中逐渐将主要角色从实施对口帮扶项目转为贫困治理，其逻辑的起点正在于此。

驻村帮扶的困难

尽管驻村帮扶体现了国家权力下沉的内在逻辑性，但是其工作队的身份也带来其工作中的困难，特别是从精准扶贫转入乡村振兴时期，驻村帮扶面临着如何持续的问题。从制度上来说，驻村帮扶并没有能够形成稳定的机制以解决国家规则下乡的问题，但是如果出现大规模的驻村帮扶退出，也会导致部分村庄出现新的权力真空。

驻村帮扶在精准扶贫的过程中介入了村庄的公共事务，包括贫困户的界定、帮扶措施的实施，特别是扶贫资金的使用和监管，以及扶贫目标的完成，但是因为驻村帮扶是在精准扶贫的背景下进入乡村的，其权力范围往往只是覆盖到与精准扶贫相关的事务。尽管在精准扶贫时期，扶贫已经成为村庄中最重要的公共事务，然而随着贫困村脱贫，驻村帮扶介入村庄公共事务的范围会相应缩小，如果没有新的制度安排，在贫困村脱贫以后，驻村帮扶的制度难以按照原有的方式运行，不仅来自上级组织部门的压力会逐渐减弱，而且其驻村帮扶的工作范围也趋于消失。

在驻村帮扶的过程中，从上级单位下来的驻村干部与基层的乡村干部之间一直存在着张力。由于短时间内向村庄派驻了大量机关干部，其中大部分干部缺少农村工作经验，也没有得到相应的培训，因此在村庄的实际工作中往往发挥作用有限，尽管驻村工作队也要承担精准扶贫的责任，但是由于工作内容与基层干部高度重叠和交叉，缺少乡村工作经验的机关干部往往发挥的作用有限。为了保障驻村帮扶干部在村庄中必要的生活条件和工作条件，驻村帮扶干部往往有比乡村基层干部更高的补贴，从而造成部分地区出现驻村帮扶干部拿着补贴却不能解决农村问题，而基层干部要解决各种农村问题，但是补贴很低，这种差距也造成了部分基层干部的不满。在大多数贫困地区，乡村干部收入较低且缺少工作经费，有些贫困地区的乡村干部为了完成精准扶贫的工作，不得不自己支付交通费用，使用自己的车辆进村工作，下乡工作补贴的差距也造成了一些乡村干部与驻村帮扶之间的不协调。事实上，驻村帮扶作为外来者的身份既有利于驻村帮扶游离于村庄社会生活之外，但也同时影响了其参与村庄公共事务治理的能力。

对于驻村帮扶的派出单位来说，精准扶贫是一项从上而下指派的任务，本是他们工作范围之外的，尽管这些单位都希望在精准扶贫中做出成绩以得到上级组织的肯定，但是驻村帮扶多被看做本职工作之外的特殊任务。因此驻村帮扶的派出单位对驻村帮扶的重视往往与特定的领导或上级的压力有关，有些领导会更加重视驻村帮扶，那么在人力和物力的投入上都会相应充足，但是也有领导重视的程度不够，那么在人力和物力的支持上就比较弱，因此，驻村帮扶显现出有较大的随意性。为了避免这种随意性的影响，上级组织采取措施加大压力，比如将驻村帮扶的效果与本机构的表现挂钩，特别是主要领导的政绩表现挂钩，从而是派出单位加大驻村帮扶力度，但是对于机构来说，这仍然是一个阶段性的工作，而且是边缘化的。

驻村帮扶工作队利用其单位、个人的社会资源帮助贫困村和贫困户解决了许多实际问题，并在保证扶贫资源能够按照政策要求开展扶贫项目时发挥了积极作用，但是一些调查也表明，仍然有许多驻村帮扶干部自我评价不高、工作成效不显著，工作不够投入。其原因是多方面的，但是缺少农村工作经验，没有真正融入到村庄的工作中，较短的驻村周期，没有长期工作的预期，以及缺少相应激励机制和缺少必要的扶贫手段，是普遍的原因。其根本原因也是因为驻村帮扶将自己看做村庄之外的力量，大多数驻村帮扶干部在村庄工作时间只有一年或两年，在有限的时间内，他们往往满足于完成驻村帮扶的规定工作，如对贫困户进行逐户访问，按时填写工作记录，住满规定的驻村天数，同时利用其单位和个人关系，帮助贫困村和贫困户解决一些问题，特别是发动帮扶单位购买贫困村的农副产品以增加农民收入。但是其短期驻村的身份决定了他们无法触及村庄治理中的根本问题，因此也就无法成为乡村治理中一个稳定有效的机制。

可能的选择

在精准扶贫的任务完成以后，国家资源和规则同时下乡的格局不会改变，而现有的驻村帮扶制度也存在诸多缺陷而无法承担按照国家规则使用国家资源的责任，一些率先脱贫的地区已经开始做出一些尝试：比如一些地方维持第一书记的稳定性，使其在村庄承担国家代理人的角色；一些地方则通过公开招聘村党支部书记，使支部书记的职位职业化；还有地方通过将机关党组织与村庄党组织结成友好支部(党委)，延续驻村帮扶的部分功能；也有地方将驻村帮扶工作队变为乡村振兴工作队，大体上沿用驻村帮扶的模式。总之，不同地区已经意识到原有村治乡政的模式难以在新形势下承担乡村治理的任务，特别是在乡村振兴中，需要顺应资源和规则同时下乡的形势，将国家权力下沉到村级。

无论采取哪种形式，这些形式都是要采取制度化的措施将国家权力延伸到村级，但是也要看到，这些措施大多建立在村治乡政的基础上，带有较强的过渡性和暂时性，因此很难形成稳定的制度，这些制度的设立与驻村帮扶相似，往往达不到预想的目的。比如公开招聘的村党支部书记一方面作为外来的干部，在村庄难以发挥作用，同时他们也很少有长期在村庄工作的预期；从其他机构派出的第一书记，尽管从制度上可以参与村庄的决策，但是因为其任期较短且流动性较大，很难深入参与村庄的治理。

需要认识到，国家权力向村级延伸是一个必然趋势，伴随这种趋势的是村庄主要领导的职业化，顺应这种趋势，乡村治理的走向应该是强化村级行政权力和公共服务的建设。

强化村级的行政权力意味着在村级要有稳定的行政官员，比如国家委派的村主任，代表国家负责各种政策和项目，按照国家的规则在乡村实施，特别是要保障各种惠农政策的真正落实。当乡土社会规则和国家的规则发生矛盾的时候，要保证国家的规则得到贯彻。村庄可以借鉴公开招聘党支书的方式，将国家委派的干部纳入公务员系列进行管理，保证其在村庄公共事务治理中的权力。这些人员可以从现有乡干部中选拔，也可以从驻村帮扶工作队员选择，选拔那些年轻、有能力且热爱农村工作的机关干部补充到村级行政干部中，保障在精准扶贫任务完成以后村级治理的连续性。

此外，要保障政府提供的公共服务能够更好地服务群众。在实施精准扶贫的地区，一些地方建立了村级服务大厅，聘请了专职的工作人员，这些服务设施可以成为国家规则下乡的重要渠道，为村民提供完善的公共服务。

中国传统乡村治理资源的现代转换

赵秀玲(中国社会科学院政治学研究所)

一个世纪以来，中国乡村治理基本按西方的理论和逻辑运行，中国传统资源得不到应有的重视，甚至被作为批判否定的对象，这就带来不接地气和难以生根发芽、开花结果的不足。新时代中国特色社会主义要求确立中国本位意识和中国文化自信，将中国传统乡村治理资源置于重要位置重新思考，并希望实现其现代转换，为中国乡村乃至于整个国家战略发展服务。

一、近现代以来对乡村治理资源的态度

整体而言，“五四”以来对中国传统文化的态度经过了一个从否定到肯定的过程。最早的时候更多的是批判否定，后来慢慢肯定欣赏增多，再后来就是希望发现、激活、创新中国本土文化资源及其智慧。概言之，这一进程主要包括四个阶段。

一是“五四”前后的激烈反对派，这包括梁启超、陈独秀、鲁迅等人，他们对包括乡土、乡村、农民在内的中国传统文化极尽批判、讽刺和否定。陈独秀甚至将儒家、道家、佛家都视为中国社会前行和发展的绊脚石，必欲清除而后快。鲁迅笔下的乡村社会和农民形象可谓一片衰退，是国民劣根性的集中体现。钱玄同和林语堂甚至认为，“中国民族是根本败类的民族，必须换血换种”，他们甚至提出“取消汉字”，代之以世界语或拉丁文。可以说，那时整个中国处于一种文化不自信状态，中国传统文化特别是“乡村”成为一种垃圾甚至毒素，整体在侵害中华民族的肌体，需要来一场洗礼和革命，这也是鲁迅倡导的“立人”和“改造国民性”口号的内在原因。

二是20世纪三四十年代兴起的“乡村建设运动”和中国特色的文化建设。某种程度上说，五四新文化运动有其历史使命和必要性必然性，因为以封建专制主义作为主要线索的中国传统文化确实需要来一场革命。不过，如果离开中国传统特别是优秀文化，中华民族何以奠基和发展？所以，“五四”以后，一些人开始反思和探索，梁漱溟的“乡村建设运动”特别是延安整风倡导“文艺大众化”较有代表性。梁漱溟是以改造农村农民为前提，进行的是乡村治理资源的发现和转化；毛泽东则充分肯定农村农民的伟力，希望克服脱离中国传统的文化发展。可以说，此时可贵的文化选择在于：由“五四”的批判否定转向肯定倡导，农村农民得到了前所未有的重视，其文化价值和治理资源被重新激活和转换。

三是新中国成立特别是改革开放以来，乡村文化及其治理资源得到高度重视。最有代表性的是毛泽东将农村农业工作放在首位，充分发挥农民的创造性，在兴修梯田水库、农民增收、农村教育医疗、农民夜校、农民参政议政等方面迈出了历史性步伐，并取得革命性进展。改革开放后，农村、农业、农民更是以前所未有的姿态获得根本解放，家庭承包责任制和村民自治成为最强有力的推手，像村规民约、宗族观念等传统文化资源也得到应有的重视。

四是新世纪新时代特别强调和更加重视中国传统优秀文化，这在习近平的有关论述与党和国家的文件中得到充分体现。此时，中国文化自信、中国传统优秀文化、乡村振兴等都成为重视农村、农业、农民的关键词，也成为中国未来治理体系和治理能力现代化的可靠保障。如习近平总书记在2013年12月中央农村工作会议上指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”党的十八大以来，习近平多次到农村进行实地考察，并强调“实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福”，“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”。这对于乡村治理高度重视传统文化资源可谓意义重大。

不过，也应该看到，目前不论是理论还是实践，我们仍受制于西方的理念、模式和方法，对于中国传统乡村治理资源的了解不多、运用不当、转换不易，需要进一步思考、总结和提升，并获得新的创新性发展。

二、中国传统乡村治理资源的价值

应该说，中国有着悠久的历史文化传统，而乡土文明又是中国特色，因此乡村治理资源在中国既丰富多样，又实用有效，还具有成熟的经验智慧。因此，打破西方的本位意识，改变近现代以来的现代性一元化思维，才能获得关于中国传统乡村治理资源的再思考、再理解、再认识。

首先，“教养为先，德主刑辅”，这是中国传统乡村治理的宝贵经验。近现代以来，中国乡村治理在加大“法治”建设时，有以“刑罚”为导向的治理倾向。这固然有助于克服传统的法律意识淡薄，将以法治国贯彻到乡村治理；但其最大问题是忽略传统乡村治理资源的优长，甚至会走向片面追求“法治”重刑罚的倾向，从而导致舍本逐末、重刑失道的误区。比如，在中国古代特别强调“教养为先”，所以有这样的说法：不教与养而施于罚，是为“不仁”。著名县官黄六鸿甚至提出，乡村治理要在事前之教养，就可避免许多问题的发生；实在是教养无效，才是犯事后的“刑罚”，这就是他的“弭道与缉盗”论(《福惠全书》)。因此，有了教养在先，刑罚在后，许多不安全因素就会防患于未然，提早得到预防和被消解，以便避免更多犯罪事件的发生。当前的乡村治理也应从中受启：重要的不是过于强调犯案后的“法治”，而是事前的“教”与“养”，这样许多乡村腐败案件、群体性事件就会被提早解决，甚至不会发生。另外，中国古代采取“德主刑辅”的原则，乡村治理也是如此。平时更多是“德”治为先，“刑罚”为无奈之举，是一种辅助性治理，这对当下乡村治理有重要启发。“德治”被发扬光大，犯事者就会被压缩在最小空间。因此，向中国传统学习，在乡村治理中处理好“教养”、“德治”与“法治”的辩证关系，就变得十分重要。

其次，正式制度与非正规制度相结合，这是中国传统乡村治理的可取之处。现代化建设的一个显著特色是国家正式制度机制建设越来越完备、细致、成熟，其体系化、规范化、科学化愈加突出。这当然有助于国家治理体系和治理能力现代化，也为乡村治理确立了高标和有效路径。不过，这种正式制度的建立也有局限性的一面，特别是运用到广大中国农村更是如此。其最突出特点是不贴地气、低效和机械，也不容易得到广大人民群众的真正理解和拥护。以往，我们主要将制度执行不力的责任推到农民身上，于是希望提升农民的思想觉悟和公民意识。这当然无可厚非，但也忽略了正式制度与乡村农民有天然距离的不足。在中国古代乡村治理中，一面是国家正式制度通过县、乡一竿子插到底，从而形成所谓的控制式的长臂管理，但这种方式往往收效不大，甚至产生较大的负面作用。因此，另一面，非正式制度，由族老、乡绅等乡村精英代为治理的方式往往比较有效，这就形成中国古代乡村社会的代理制和非正式制度治理。因此，以家规、乡约、礼制为核心的乡村治理规范成为传统社会的有效规范，也成为广大乡村百姓普遍和自觉的行为遵循。因此，今天的乡村治理在强调国家正式制度建设的同时，不可忽视乡村精英作用，更应重视非正式制度的价值意义，只有这样才能避免前者不实用、后者被废弃，在社会转型中因缺乏对接而无所适从的尴尬局面。

再次，“有为治理”与“无为而治”的结合，这是中国传统乡村治理的要义所在。由于中国古代文化是儒家、道家和佛家相结合的产物，所以在不同朝代、地域和文化中三者所占比重不同；不过，三者的融合统一是其基本趋向，较难有一家独大的情况。在中国乡村治理中，儒、道、释的关系往往不似国家治理那样，儒家是作为主体而存在，道家也起很大作用，这与中国广大乡村的分散、边缘化与难以管控等特点直接相关。因此，在中国乡村，一面是儒家式国家治理的“有为”，像保甲制度的倡导；另一面是地方、乡村、民间的“无为而治”，即一种“简约治理”，而后者所产生的作用是巨大、长远和深刻的。要达到这一点，最重要的是，乡村精英特别是政治领袖和文化乡贤的身体力行、积极进取和无私奉献，是道德楷模与率先垂范的引领作用。这从中国古代乡里社会对“三老”的重视可见一斑。今天，我们的乡村治理特别重视“有为治理”，但却忽略“无为而治”的价值，特别是忽略了将乡村精英作为精神引导，即使有乡村精英往往也是过于强调其经济实力，忽略其道德与文化功能。在一般人看来，道德在今天已经虚化，甚至受到嘲讽，其实不然，它往往是一种无形力量，能在乡村社会起到中流柱石作用。问题的关键是，我们应确立怎样的道德文化，怎样在“有为”的治理中给“无为而治”留下巨大空间，并使其发挥“有为治理”不可代替的作用。

中国文化历史悠久，在大多时间处于巨大发展中，且取得光辉灿烂的成就。乡村治理也是如此，其资源极其丰富多样，否则就无法理解中华乡土文明为人类所做的巨大贡献。今天，我们在学习借鉴西方优秀文化的同时，更不能无视中国传统乡村治理资源的价值魅力。否则，就无法突破长期以来形成的狭隘观念和惯性思维。只有古今中外、东西南北不分，只有追根溯源、返本开新，我们才能不忘初心、知道来路，当然才会有更加美好的未来。

三、中国传统乡村治理资源的现代转换

当前，对于中国传统乡村治理资源要克服两种偏向：一是站在西方文化角度无视甚至进行否定；二是简单倡导回归传统，即否定西方治理的作用，认为什么都是中国传统的好，于是形成新的保守主义。因为古今情势已然不同，对于传统文化和乡村治理资源就应采取新的辩证态度，无论是理念还是实践都应实现现代性转换。具体说来，有以下方面值得重视和强调。

第一，要改变古今、中外、现代与传统这些关系的对立，对中国传统乡村治理资源确立更加合理的价值观。如在城镇化发展过程中，我们至今一直存在“去乡村化”的错误认识，其实，在现代化过程中不能只有城市化，它离不开“乡村”这一维的稳定发展。这是因为：乡土社会和乡村是中国文化之“根”，是乡村振兴和乡村治理现代化的坚实基础。乡村治理如无中国文化的本位意识，失去中国乡土之根，不懂农村、农业、农民，未来的都市文化大厦就会失去支撑甚至轰然倒塌，人类也不会有希望和未来。

第二，要有融通和再造意识。在中国传统乡村资源中，有的方面是好的，有的则是差的甚至坏的，还有的需要进行转换，决不能生搬硬套、照葫芦画瓢。以“孝文化”为例，以孝治村，让“二十四孝”上墙，这在全国农村具有普遍性，也是乡村治理作为成功经验进行推广的重要方面。一般来说，这有助于乡村治理和中国传统文化的发扬；但是，必须有一种警醒，即不能不加区分地将“孝文化”捧上天。我们可以提倡“二十四孝”中的合理部分，但更重要的是肯定其精神，在一些制度和具体做法上也可以借鉴，但决不能回到“愚孝”，决不能否定“五四”以来的个性解放和人性尊严，这是五四时期鲁迅等人已经探讨过的。当然，最重要的还是，要结合新时代特点，以社会主义核心价值观，用现代意识将“孝道”激活和照亮，并进行更具超前意识的转换。

第三，对于传统文化、公民文化，也要突破一元化思维。习近平说过：“优秀传统文化是一个国家、一个民族传承和发展的根本，如果丢掉了，就割断了精神命脉”,“努力实现传统文化的创造性转化、创新性发展”。其实，中国传统文化哪怕是优秀的传统文化都需要进行现代转换，同理，对于许多既成观念也需要重新进行审视，否则就会被拘囿在一个框架中，变得越来越机械和形式主义。以“公民”概念为例，长期以来我们一直以西方价值为准绳，只承认西方有公民文化，中国传统则没有。然而，阿尔蒙德在《公民文化》一书中却另有新说，他认为：“公民文化不是一种现代文化，而是一种现代与传统混合的混合政治文化，它混合了不同历史时期政治文化的基本特征，既具有传统部族村落自我封闭的互信，又具有相对统一国家和专业化中央政府机构的认同和忠诚，同时还有对现代复杂的政治系统和决策过程的参与意识和要求。”可见，与将传统和现代相分离的观念不同，这是一种更宽容、合理和科学的“公民文化”理念。另如，现在有不少地方特别强调“老人协会”，重视“协商民主”，实行“无讼社区”治理，希望吸收中国传统乡村的“三老”治理方式，这无疑是有价值的。但是，若处处、事事都要“协商”，将“无讼”作为目的，就会造成“被协商”和“被调解”的状况，从而失去“公正、公平、正义”，有违“法治”的原则和精神。这在中国传统乡村治理资源的现代转换中尤其需要加以注意。

第四，克服启蒙精英的“高位姿态”。乡村治理长期以来存在着一种自觉不自觉的倾向：知识精英的高姿态启蒙。应该说，像晏阳初、梁漱溟等人在开展的新乡村建设运动中功不可没，但他们有一个普遍弱点，即总是将农民定位在“穷”“贫”“弱”“愚”上，认为他们需要进行彻底改造。这在当前的乡村治理中也有明显表现：不少干部下乡时不接地气，自带水杯甚至披金戴银，即使处处为农民着想，农民往往也不买账。其根本原因在于：干部高高在上，看不起农民，不懂得也不知道如何尊重与欣赏农民，更不会与农民交流交心，当然也就无法“启农民之蒙”。在汲取梁漱溟等人的乡村治理资源时，应注意转换和超越的思维方式。毛泽东高度重视农民，理解农民，会与农民打交道，所以深得农民信任和爱戴。习近平多次论述干部与农民要“心连心”，也希望从根本上打破文化精英的“高姿态”启蒙。事实上，只有执政为民，与广大农民平等相处，尤其是在看到农民局限时，又能打心眼里看到和欣赏农民的美德，并以“心连心”方式相互取长补短，这样的启蒙才可能是有效和高效的。

总之，不论是西方还是中国，所有过去的资源都是未来乡村治理的原素，都不是现成的金科玉律，都需要用新时代中国特色社会主义思想进行调整、激活、照亮和创造性发展。只有这样，才不会被传统甚至现代束缚，让治理变成教条主义和本本主义。对于中国传统乡村治理资源也是如此：既要有中国文化本位意识，又要真正重视和弄通搞懂，还要立足于长远进行有价值的现代转换。

治理现代化愿景下中国农业行政管理的范式转型

左 停(中国农业大学人文与发展学院)

农业现代化或者现代农业一直是中国现代化发展进程中的一个重要目标。1954年第一届全国人大第一次会议上就提出要建设“现代化农业”。1963年第三届全国人大第一次会议上周恩来作的政府工作报告中提出要“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”。改革开放初期，实现包括农业现代化在内的“四个现代化”成为全国人民团结奋斗的共同愿景和时代号角。党的十八大提出包括“农业现代化”的“四化”(工业化、信息化、城镇化、农业现代化)同步发展的要求。2004年以来，中央每年都发布关于三农问题的一号文件，其中有5个年份一号文件的标题都包括“现代农业”或“农业现代化”。

尽管不同历史阶段农业现代化的内涵可能会有不同，但它们的共同点应该都是侧重于农业生产的技术手段和技术装备的现代化。2016年的《全国农业现代化规划(2016-2020年)》提出“以提高质量效益和竞争力为中心，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以多种形式适度规模经营为引领，加快转变农业发展方式，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，这里农业现代化的内涵有了很大的扩展，但仍然局限于微观生产经营方式这一层次，而没有涉及宏观行政管理的层次。

中共十八届三中全会和中共十九届四中全会，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新命题，这一命题的重要性在于对现代化有更深层次的理解。过去我们谈现代化似乎都是技术层次的现代化，现在看来，现代化也应有全产业链这一视角，现代化不仅涉及生产技术层面，它也涉及管理层次和宏观制度。与传统的技术类型的现代化相比，国家治理体系和治理能力现代化实际上更为基础、更为根本。农业公共行政管理是国家治理体系的重要组成部分，是实现农业现代化的前提，要真正实现农业现代化，离不开农业公共行政管理的现代化。目前来看，农业是国家现代化的短板，农业公共行政管理是国家治理体系和治理能力现代化的短板，所以农业现代化的重点应该包括农业公共行政管理和治理的现代化。

一、现代化视角的当代中国农业的制度变迁概述

中国的农业发展过程实际上并不只是简单的传统和现代的二元治理结构。中国的农业现代化不仅是对乡土传统的改造，中国农业现代化过程也受到政府和政治的强力干预，介乎乡土传统与现代之间的还有一个计划传统，实际上是一个三元结构。

新中国成立和随之的集体化、人民公社等，提出了农业机械化、农业电气化等现代化目标，生产队成为农业生产的基本单元，这似乎加快了农村从传统向现代的转型，但集体化管理体制本身缺少现代管理制度要素，其实是一种传统人治色彩很浓的“集体农庄制”，兼具行政职能、社会治理的“生产体”，权力高度集中、结构严重固化，特别是统购统销等制度，影响了个人积极性和社会生产力的发展，生产规模化并没有带来生产效率的提升，国家粮食安全的农业基本目标也没有得到实现。

为了解决农业低效率问题，回归家庭的联产承包责任制得以建立，人民公社的政治职能被形式上逐步现代化的乡镇人民政府取代，经济职能进一步下放到村组，并随之在村组一级实行村民自治制度。这个阶段农业主体是“小户农业”，家庭承包经营使得“小户农业”的温饱问题快速得到解决。另一方面，集体经济(主要是土地资源)被不断分解，维持村级组织运行主要依靠依附农业税实行的“村提留”村级财政制度，而这一制度在上个世纪末也因成为农民沉重负担的一部分被诟病。总体来看，村民自治的村组管理的差异性远大于共同性，“村民自治”中存在很多不确定性因素，村集体经济的强弱、村庄传统、村组领导的个人因素、乡镇的领导等都发挥重要的作用，农业过程中的传统治理色彩远大于现代治理。

到了新世纪，由于农业资源禀赋不足、二元结构的固化，农业收入难以支撑农民不断增长的消费需求，“三农”问题趋于严重。由于全球化、市场化和城镇化的影响，这个阶段农民群体的职业性的分化加剧，出现了一些资本化的大型农业。政府更多地依靠技术和大型的经营主体解决商品化农产品的生产和供给问题。为了解决农村村民自治中的财政危机，中央先后提出“少取多予”的取消农业税、增加农民补贴等政策举措，稳定大量的“小户农业”。同时政府提出要使公共财政阳光照进农村，促进基本公共服务(城乡)均等化，现代国家治理“形式上”开始向农村推进。这个阶段的农业已经完全曝光于全球化、现代化的经济环境中，中国农业“传统”特质及其引发的问题也越来越突出。

梳理这个过程，即使我们经常会说中国经济改革发端于农村，但与工业部门、城市部门相比较，我们会发现农业有很强的传统粘性、计划经济粘性，与现代部门的现代化差距在扩大。尽管在乡镇一级取消了政社一体的人民公社体制，但在村社一级，农业的微观管理的现代化水平差异很大，其主要载体仍是“政治-经济-社会”复合体。在宏观行政管理层次，农业公共管理在价值和工具方面仍带有很强的计划传统特征(通过政治动员实现生产目的)，农业现代化停留在技术层面，而在经营管理、行政管理层面上，现代化水平依然很低。

二、对包括管理和制度在内的农业现代化的理解

现代化一词是相对于“传统”，现代农业也是相对传统农业。现代农业相对于传统农业固然有规模、技术装备等方面的差别，但这些不是本质差别。现代农业与传统农业根本的差别在于其嵌入的管理制度的差别(或者管理范式的差别)(表1)。

表1 传统小户农业和现代农业的特征比较

从生产目的来讲，传统小户农业的生产目的是家庭自我消费，只有少量会在本地交换或销售；现代农业生产的目的则是获利，是市场导向、效率导向，因而必须要有竞争力，对产品必须要有品质的要求，生产过程应该可追溯。当前，由于家庭人口结构和消费结构的变化，即使是生产产品总量不一定很大的小户农业，也是瞄准市场的。

从生产过程的产业链和社会网络来看，传统农业的产业链较短，其涉及的社会网络(生产过程内部和消费者群体)是一个地缘、族缘基础之上的熟人社会和地方市场，生产单元内部成员之间甚至是家庭成员；而现代农业面向的是陌生人消费者和社会，因而需要对产品进行标准认证，以获取信任，生产过程内部的生产关系和劳动标准应合乎法律规定并获得契约保障。

从生产经营管理来讲，传统小户农业的管理者主体是家庭个体或者精英乡贤，是属于社会自然人，他们的精英管理依据的是乡土知识和传统经验，具有很强的历史传统粘性，因而政府行政管理往往缺位；现代农业的经营主体则是商业法人主体，遵循商业公司治理和运行法则，其生产过程受到市场监管部门、农业行政管理部门、环保部门、人社部门的法律法规的约束。

改革开放以来，从种苗生产到产后加工环节，我国农业在技术层面都有快速发展，农业机械总动力增长近10倍，化肥使用量增加6.4倍。进入新世纪，现代智慧农业、设施农业的示范园区遍地开花，连栋温室面积超过5万公顷，但这些园区的“示范”推动大多是行政行为或者有高额的财政补贴，示范的是“技术”，而不是作为制度的管理。

当前宏观农业公共管理面临的现实挑战包括以下几个方面：第一，规则不足(而不是规模不足)，或者有规则无施行。在农业行业准入与退出、生产安全，农产品质量安全、生产标准与规范，地下水的使用问题、农地利用，面源污染问题、秸秆燃烧问题，农民制种权、农民知识产权等诸多方面依旧存在无章可循或者有章难循问题。我们梳理了农业管理涉及的有关法律，除了2018年制定的《土壤污染防治法》属于新法，其余17部均是2006年前制定的，但2009年以来修订的有13部，其中有6部在近5年重新修订，其实这反映了农业行政管理现代化方面的压力。但法律制定不代表法律的有效实施，面对千家万户的小户农业，“法难责众”。第二，新型经营主体管理并未真正实现现代治理的转型。政府推动新型经营主体管理主要把新的重点放在规模上，很多农业生产经营主体属于“新瓶装旧酒”，并未真正实现现代治理的转型，同样还是依靠乡贤、乡土逻辑在运行，如脱贫攻坚中的“第一书记”驻村干部等做法实际上是农村缺少现代经营管理问题的反映。

三、推动农业公共行政管理的现代化范式转型

理解农业行政管理现代化，当然需要考虑农业的特殊性，这方面的研究已有很多，但需要强调的是，农业是一个包括公共行政管理在内的产业链。决定农业传统和现代与否，本质上不是规模的大小(已有很多经验证明)和技术装备的运用，而是农业公共行政管理的现代化的不足，导致农业发展方向不清、竞争力不足。农业现代化的本质是创造一个环境帮助依靠传统治理的小户农业真正融入嵌入到现代管理制度当中去。目前其实更需要从公共管理的范式和现代化两个方面去理解。公共管理的范式是公共管理客体、主体、价值、工具和环境(制度嵌入)等要素的组合，随着环境和客体(对象、目标)的改变，公共管理的主体、价值、工具也应随之改变；现代化的背景下，我们则需要重新考虑农业行政管理的目标、价值和工具。

(一)农业行政管理范式的要素

全球化的市场、质量安全意识和环境生态承载能力，这三者既是中国传统小户农业必须面对的宏观背景问题，也是农业行政管理需要加强的目标导向方面，正是这些新的环境背景，决定了农业公共行政管理的重点对象和问题。十九大以后采用了农业农村部的大部制管理体系，但这一体系客观上扩大了农业领域公共管理的对象范围，分散、削弱了农业行政管理的专注力，而且实质上也强化了城乡二元结构，是向中国传统行政管理的回归。

在管理工具手段上，存在多种类型的管理方式，主要有生产、促进、保护与规则供给(4Ps)等。生产手段(Production)，这是计划经济时代的强项，整个农村被改造为生产大队、生产队，随着市场经济的发展在逐步退出，但在一些地区、一些产品上政府公共管理的主要方式还是对生产的直接干预；促进手段(Promotion)，是一种间接的干预，目的是示范、引导、调整，比如美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革就是一个例子；保护手段(Protection)，包括农业保护、社会保护与环境保护，这三者均在新世纪逐步提出并得到加强，涉及取消农业税，实施农业支持保护补贴和政策性农业保险，农村社会保障以及计划休耕、退耕还林等；规则供给(Permission或Regulation Provision)，规则在计划经济时期体现为各种指标等，但市场经济下规则的作用则更为基本，包括产业准入、正面与负面清单、规范与秩序等。

(二)农业行政管理现代价值体系的重构

当前，在环境、主体、客体三者相对给定的前提下，促进农业和农业行政管理现代化的范式转型的关键是关于农业现代化价值体系的重构与管理手段的创新。在价值体系的重构方面：

(1)小户农业属于历史文化传承，正视并研究小户农业与现代化衔接，并不是全盘接受小户农业，也不是要保证每一个小农户都能够赚钱。要真正确立有限政府的理念，明确现代政府(国家)的本质特征和作用。

(2)明确农业农村的合理功能，理性理解分析三农领域的“真”问题和问题的性质，分离农业、农村，职业化理解农民，合理界定家庭成员与集体经济组织与村民自治的成员身份和权责利关系。

(3)区分好经济政策与社会政策，区分和公共政策的层次，运用好基本公共服务政策、普惠性政策、竞争性政策和特殊瞄准性政策，要合理界定和完善政府对小户农业管理的权力边界和职责范围，合理区分好政府、市场、社区、农户个体与社会的边界，明确权力清单。

(三)农业行政管理现代工具手段的创新

农业具有复杂的多样化多层次的目的，所以要合理选择和创新适合的农业行政管理的工具手段特别是政策手段，促进农业和农业治理现代化的范式转型。

(1)要加强制度的创建。制度建设也要适度分权和类型化，适应农业农村公共政策过程的复杂性和中国农业的地域多样性，既需要解决好政府内部顶层设计与分权性质的地方责任之间的关系、部门协作关系，也要解决好政府外部与不同主体之间的边界及关系问题。

(2)加强农业行政管理的法治化，在农业行政管理体制中，加强相关的法律、规章和标准的建设，应对新出现的问题，减少行政过程的随意性。立法过程中，需要推动公众参与从而提高法律的正当性和实施效果，同时也需要在农业传统乡土实践(customary regulation)和现代法治化管理过程中做好过渡和衔接工作。

(3)政府的主要职责需要调整，要把生产型和生产促进型为主的农业公共管理转变为规则供给为主的农业公共管理。仅在少数关键领域，有限的政府直接投入或生产，如粮食主产区、国有农场、国有农业企业可以体现政府直接生产的行政职能。规则制定先行，在推进农业现代化进程中制定相应的规则、规范，由生产型、发展型行政管理(政策)向服务型、规则型政府转变，解决规则型制度的不足。

(4)更多使用促进型的治理手段。与其改造“小农户”，更重要的是改造“传统”，合作社、农业文化遗产、地理标志产品、公平贸易、生态效益补偿(PES)、农业生物多样性利用(ABS)等都是传统农业改造的手段，可以通过项目竞争和奖励性等手段实施，提升公共政策的公平性和效率。

(5)综合运用农业的保护手段，包括农业保险、农民和农民工社会保障以及农村资源的资产收益补偿等。同时，也应当给小户农业和相关的群体发展更多选择的空间和权利，包括小户农业(及其成员)的退出补偿等制度。

现代化视角下的乡村振兴

邓 磊(湖北民族大学 马克思主义学院)

现代化的洪流滚滚向前，不可阻挡。现代化以科学发现为基础，以技术应用为动力，不断推动着社会生产力水平的提高，不断改变着人们对世界的认知。现代化被世界各国普遍认同为强国富民之路。中国共产党的第二个百年奋斗目标就是建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，而农业、农村、农民是我国现代化进程中的短板，没有农业、农村、农民的现代化，就没有我国的全面现代化。党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，其本质就是要推进农业、农村、农民的现代化，补齐我国现代化的短板。农业、农村、农民实现怎样的现代化、怎样实现现代化是实施乡村振兴战略中必须科学回答的问题，只有回答清楚了这个问题，我们才能明白新时代需要什么样的乡村振兴。

现代化的农业：工业化农业、智能化农业和体验式农业并存

现代化正在改变着人们对农业的认知。农业是利用动植物的生长发育规律，通过人工培育来获得产品的产业。从传统农业视角来看，无论种植还是养殖，最初的能源都来源于光能，光能转化为生物能都离不开土地，土地是人类安身立命的根本。因此，我国为了粮食安全也划出了18亿亩的耕地红线。随着科学技术的进步，离土农业发展成为一种新的趋势。无土栽培技术被广泛应用于蔬菜瓜果栽培，不仅可人工创造良好的根际环境以取代土壤环境，而且还能有效防止土壤连作病害及土壤盐分积累造成的生理障碍，充分满足作物对矿质营养、水分、气体等环境条件的需要，具有省水、省肥、省工、高产优质等特点。人造肉的问世使得人类对肉食的需求不再仅仅依靠养殖业的发展，可以利用动物干细胞进行工厂化生产。离土农业的发展，意味着在未来获得动植物类产品不一定需要土地，而且有可能比传统农业生产方式成本更低、效益更好、质量更高、对生态环境保护更有利，千百年来承载农业生产的土地将会有新的用途，亿万的农业劳动力就会从辛苦的农耕劳作中解放出来，实现人的自由而全面的发展。

低效益传统农业呼唤农业现代化。我国的农业与工业、服务业相比效益是极其低下的。正是因为农业的效益低下，许多地方农民已经“一方水土养不活一方人”，他们不得不背井离乡，到城市去当“农民工”谋生，农村也因此而日渐衰落。改变农业低效益的出路在哪里？关键在于实现农业现代化。农业怎样实现现代化？根本出路在“两化”。一是农业工业化。科学技术的迅猛发展为人类食材的工业化生产提供了广阔的平台，人类食材的获得不再完全依赖于土地。农业工业化就是采用工业模式来生产人类所需的食材，其结果将会大大降低人力资源成本、提高经济效益，是农业的里程碑式革命。二是农业智能化。随着“互联网+农业”的推进，特别是人工智能时代的到来，为农业发展带来了巨大机遇。通过发展智能农业，实现操作程序自动化和大数据管理，增加农业生产的“透明性”，可提升农作物的数量与质量，大幅度提升农业效率。发展智能农业是实现农业人力资源解放、提升农业效益的重要措施，是农业转型发展的重要路径。

现代与传统并存是未来农业的存在形式。现代化农业来临会不会消灭传统农业？不会！传统农业将会作为一种体验式农业而长期存在。一是中国的农村地域差异决定了传统农业将会长期存在。我国山区占国土面积的三分之二，很多地方山高坡陡，不适应于机械化耕作，在现代化的背景下可以在生产工具上有所改进，但无法改变低效率的分散耕作方式，传统农业将会是山区农业主流生产方式。二是中国传统的农耕文化决定了传统农业将会长期存在。中国几千年的农耕文明，是中国传统文化的重要来源，中华文化的血脉里就流淌着农耕文明的基因。即使在工业化农业和智能化农业来临的现代化社会，人们也会眷念传统的农耕文明。不过未来的传统农业与过去的传统农业会有本质的区别，过去的传统农业是农民的主要生计来源，而未来的传统农业由于其效率低下，无法支撑现代化社会中农民的全部生活，只是农民生计来源的补充，更多的是承载农耕文化传承的功能，是中华农耕文化体验的“博物馆”。现代化的未来社会是一个现代化农业与传统农业并存的社会，现代化农业是农业的主体，传统农业是现代化农业的补充。

现代化农业迫切需要农村土地制度创新。人工智能时代的到来为现代化农业的发展提供了强劲的动力，现代化农业的机械化程度会更高。机械化的实现尤其是大型农机的使用是有条件的，那就是大面积耕作。实行家庭联产承包责任制之后，原有农业的集体经营不复存在，大块土地也划分到不同农户手中，实现机械化的难度加大。随着城乡人力资源价格差距拉大，许多农民离土进城，农村出现了不少的抛荒现象。许多抛荒的农民虽然不种地，但他不放弃承包土地，因为承包土地不需要付出任何成本，他担心有一天土地值钱了损失一笔收入。党的十九大报告提出第二轮土地承包到期后再延长30年，可以预期未来30年随着城市化的推进，数亿农民进城，农村抛荒的土地将进一步增多。虽然国家规定农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，理论上讲土地经营权可以流转，但由于农业是一个低效产业，光土地经营权每亩就要花数百元乃至上千元的话，农业产业就更难盈利，极大地抑制了土地流转。大片抛荒，别人又不能耕种，必将影响农业现代化的推进。农业现代化发展迫切需要进行农村土地制度创新，要建立有利于土地集中使用的制度，减少或消灭抛荒现象，为发展现代化农业奠定制度基础。

现代化的农村：精英阶层、职业农民、老年人是农村的主要居民

现代化改变着传统农村人口结构。现代化改变着传统农业的同时也改变着农村人口结构。在城市化背景下，城乡劳动力价格差异对农村人力资源产生巨大虹吸作用，大量青壮年人口从农村流向城市，原有农村人口锐减，留下的主要是劳动能力不足的老人和父母无能力带走的留守儿童，一部分进城人口舍弃了原有的住房，农村的住房逐渐成为废墟，在一些地方出现“空心村”。与此同时，一部分城市人口看中了农村的山清水秀、生态优美、房价便宜、交通便利等优势，纷纷在农村购房或到农村租房居住，出现一种人口由城市向农村流动的逆城镇化倾向。这种逆城镇化流动的人口主要有两类：一类是精英阶层，他们在城市打拼已积累了一定的财富，有稳定的收入，有能力改善自己的生活质量，渴望摆脱城市生活压力、感受轻松的田园式生活；另一类是城市退休老人，他们在城市有住房，有一定的积蓄，有稳定的退休金，没有家庭负担，渴望到空气清新、环境宜人的农村健身养生、延年益寿。除了城镇化和逆城镇化人口流动外，农业业态的变化也将改变着农村人口结构。大量农村人口进城以后农村将会出现大量闲置土地，有利于集中规模经营，真正的职业农民会因时而生。再过三十年到乡村振兴的目标全面实现时，现代化的农村居住的主要是社会精英阶层、职业农民和老年人。

乡村振兴必须科学规划村落布局。由于在现代化背景下，未来农村人口结构会发生显著变化，乡村振兴就必须高瞻远瞩、科学规划。如果只立足现实而不放眼未来，将会造成大量的资源浪费；如果只考虑未来不顾及现实，会进一步拉大城乡差距。科学制定乡村振兴规划既不是专家纸上谈兵，也不是政府官员主观臆断，应该明白乡村振兴规划的逻辑起点。乡村振兴规划的逻辑起点是什么？是农村居民的民生。民生的主要考量有两个方面：一是农民能不能致富。农民在规划居住区内有没有生计？乡村振兴是富裕的农村，而不是贫困的农村，连生计都没有是留不住农民的。二是环境能不能宜居。未来的农村居民有很大比例是来自城市，城市人口选择农村的标准一定是环境宜居，没有超越城市环境的自然生态是吸引不了城市人口的。鉴于这两点，乡村振兴在规划布局上应该做到：一是以交通干线为核心布局。交通干线进出便利、人流量大，有利于农民的生计和吸引城镇人口，是未来乡村振兴的重要区。二是以中心村为核心布局。现有中心村已经具备一定的自然条件和文化底蕴，对于农村原住民具有较强的心理引力，可以聚集人口，是未来乡村振兴的核心区。三是以环境优美之地为核心布局。有山、有水的环境优美之地是吸引城镇人口的重要地方，要在保护生态的前提下，合理规划布局，以吸纳城镇人口为主，是未来乡村振兴的新兴区。

公共服务城乡一体化是必由之路。我国长期的城乡二元公共服务供给体制造成了城乡公共服务的差距，农村的公共服务发展不充分，导致农村公共服务质量低、数量不足，从而削弱了农村的吸引力，一部分农民为了获得更好的公共服务离开了农村，城乡公共服务不均衡是城市对农村人口产生虹吸现象的重要原因之一。现代化改变了未来农村人口结构，新的农村居住人口群体对公共服务的要求更高，农村现有的公共服务水平难以满足从城镇流向农村的人口。改善公共服务需要大量的投入，靠传统的公共服务供给体制根本无法满足人们的需要，必须实行城乡公共服务政府一体化统筹，加大农村公共服务建设力度，逐步缩小城乡公共服务差距。乡村振兴没有良好公共服务的支撑是不能实现的，乡村振兴要在改善公共服务上下功夫，公共服务是政府需要大力发展的重点。一是要加强基础公共服务建设，在路、水、电、气、网等基础公共服务上逐步达到城镇水平，改善农村居住人口的居住条件。二是要加强经济公共服务建设，加大科技推广、咨询服务、政策性信贷等经济公共服务的发展力度，改善农村的经济发展条件。三是要加强社会公共服务建设，大力发展教育、医疗、文化、体育、社会福利等社会事业，让农村居住人口享受与到城镇同等的社会公共服务，改善农村的社会服务条件。

现代化农村迫切需要农村治理创新。现代化带来的农村人口结构改变，给传统的农村治理带来巨大挑战。现在农村治理主要是乡——村——组的管理体制，以户籍权利为核心进行管理。村民因户籍带来的土地承包权、宅基地拥有权、社会保障权、集体经济收益享有权等权利的批准权掌握在管理者手中，管理者对村民具有一定的行政约束力，主要利用这种行政约束力进行管理。未来农村居住人口将会有大量的户籍不在居住村，管理者对这些居民没有户籍权利行政约束力，传统的管理手段将失效，必须创新管理体制机制，才能适应新的农村居住人口的管理。一是体制要由村组管理制向社区管理制转变。要在人口集中的地方建立社区委员会，仿照城镇社区管理的职能、结合农村管理的实际确定社区委员会的职能，政府安排专职干部到社区委员会从事社区管理。二是职能要由管理向服务转变。未来的农村居住人口群体有户籍在本地的，也有户籍不在本地的，除了户籍权利不一样外，他们都需要完备的社会服务，这是政府未来工作的重点。三是方法上要充分利用现代化手段。要将大数据、区块链等现代技术手段与网格化的管理方法结合起来，准确掌握每户居民的情况，知晓每个居民的诉求，提供精准的服务，防范意外事故和违法犯罪的发生。

现代化的农民：农业管理者、农业工人、小农户农民是新时代的农民

现代化改变着农民的生产生活方式。随着人工智能在农业的普及应用，许多农村尤其是规模化集中经营的地方的农耕活动将逐步被机器取代，拖拉机会自动在田间往返耕作，播种机会按照设置自动播种，收割机会将农作物自动收割并做后期烘干处理，农药、肥料的喷洒将由无人机代替。职业农民将不再是顶风冒雨在田间地头耕作的人，而是统筹生产、策划营销的农业管理者和操控电脑、维修机械的农业工人。在智能农业发展的同时，我国传统的农业也不会完全被取代，小农户在农业现代化的背景下仍将存在。截至2018年，我国城市数量达到672个，城镇常住人口8.31亿，农村常住人口5.64亿。根据联合国《2018年版世界城镇化展望》报告，预计到2050年，中国的城市人口还将增加2.55亿。即使按静态计算，到2050年时我国农村人口也还有3亿以上，这3亿人口中还会有很大比例是没有能力去发展现代化农业的人，但他们也不忍心让土地抛荒，他们会用传统的方式进行耕作。到那时将会是这样一幅图景：一部分地区是高效率的智能化农业，一部分地区仍然是传统耕作方式的农业。现代化农业的管理者、农业工人和小农户农民都将是新时代的农民。

变革传统农村产业结构是现代化农民的必然选择。按一般的种养殖业计算，我国的农业是一个低效益产业。规模经营虽然可以提升农业的效益，但规模经营只能解决少数农民大户的问题，仍有很多农民尤其是小农户不能实现规模经营。在现代化进程中，农民要提升农业的经济效益必须改变农村产业结构，从单纯的种养业走向多样化发展是必由之路。一是要走特色发展之路。不同地域有不同的资源优势，通过差异化发展战略，避开大众发展路径，发展特色农产品，利用独特的资源优势获得溢出效应。二是走融合发展之路。一产业没有二、三产业的衔接是风险极高的产业，因为种养殖业生产的初级产品往往具有时令性、不易储存性，如果在短时期内不能销售出去，有可能就一钱不值。只有具备承接一产业初级产品的二、三产业，才能降低一产业的风险，因此必须走一、二、三产业融合发展之路。三是走绿色发展之路。化肥、农药、激素等化学品的使用增加了农产品的产量，但也敲响了食品安全的警钟。食品的安全是国家关注的重点，也是民众焦虑的问题。谁赢得食品安全的信誉谁就赢得了市场。让民众买得放心、吃得安心是农业生产的根基，生产绿色农产品是未来农业发展的方向。充分利用现代化信息技术让消费者了解农产品生产情况，让绿色成为品牌，将是提升农业效益的重要途径。

农业农村农民现代化的核心是农民的现代化。劳动者、劳动资料、劳动对象是构成生产力的三要素，劳动者是最活跃的要素。现代化不仅要改变劳动资料和劳动对象，更要改变劳动者，劳动者的现代化是现代化的核心。有了现代化的劳动资料和劳动对象，没有懂得相关知识的人，也不可能实现现代化的生产。人工智能在农业的应用，把农民从繁重的体力劳动中解放出来，但相应提高了农民应用现代化技术的能力要求，农民要学会驾驭机器，这比传统的牛犁人耕要求高多了。要推进农业农村现代化，关键在农民现代化。怎样才能实现农民的现代化？一是要培育现代化的理念。虽然同处于信息社会，但农民对于现代化的接受程度是落后于城市的。由于农民本身的认知限制，对于新生事物他们往往持观望态度或排斥态度。现代化是先进生产力的体现，代表着发展的方向，不能接受现代化的理念，就不能推进现代化的发展。二是要掌握现代化技术。现代化技术是现代化的重要标志。农业现代化的技术应用是提高农业生产力的有效途径，只有农民掌握了现代化的技术、应用到农业生产，才能真正推进农业现代化。三是要形成现代化生活方式。传统农耕文化给农民打下了深刻的烙印，使之养成了代际相传的生活方式，不改变传统生活方式、形成现代化的生活方式，农民永远走不进现代化。

现代化的农民迫切需要农业教育体系创新。现代化的农民不可能自然产生，必须依靠教育来培养。我国具有完备的传统农业人才培养体系，但与现代化农业的发展要求有较大差距，必须进行农业教育体系创新，构建适应现代化要求的农业教育体系。一是完善农业人才培养体系。我国是一个农业大国，新中国成立后逐步建立起了以农业院校为主、综合院校为辅的覆盖博士、硕士、本科、专科、中专的农业人才培养体系。但在近三十年的教育改革中，农业人才培养体系被削弱，部分农业院校并入综合院校，农业院校逐步减少；农业院校在专业设置上非涉农专业增加，涉农专业逐步减少；在招生计划投放上非涉农专业计划增加，涉农专业计划减少。农业人才培养体系削弱的直接后果就是农业人才缺乏，不能满足我国农业发展的需要。因此必须改变轻农的思想，增加农业院校，增加涉农专业，增加涉农专业人才招生计划，完善农业人才培养体系。二是改革农林学科课程设置体系。人工智能技术将不断削弱传统农业知识的重要作用，原有的传统农业知识体系已不能适应未来农业农村发展的需要，新的农林学科必须将人工智能、大数据分析、生物技术等纳入知识范畴，重构课程体系。三是建立农业人才政策支持体系。由于农业苦、收入低、条件差等原因，在大中专院校中，普遍存在涉农专业学生不愿读，涉农类专业毕业生不愿去农村的问题。国家要设置免费农学生招生计划，鼓励大学生学农并去农村工作，培养真正懂农业爱农村的农业人才。