以振兴环渤海区域为着力点， 遏止南北发展差距拉大态势

近一时期，特别是“十三五”以来，我国区域发展中出现一个明显的态势，即，东中西部的发展差距有所缩小，而代之以南北发展差距的扩大。表现为，北方多数省区的增长减缓速度比南方省区更为显著，北方多数省区的人才、劳动力乃至人口都呈现净流出的态势。南北发展差距在拉大的迹象有进一步强化的趋势。

北方省区增长放缓的特征，在环渤海区域表现得最具典型性。近年来，环渤海区域的辽宁省、河北省、天津市、山东省等，都不同程度地存在较大的增长放缓压力，人力资源和人口净流出，且一般认为环渤海各省市区普遍存在市场化程度、体制机制灵活性、营商环境、产业结构同质化、生产性服务和社会化服务发展不足等方面的共性问题。可以预计，随着国家推动粤港澳大湾区、长三角一体化、长江经济带、成渝地区双城经济圈等区域发展战略的落实，环渤海区域与这些区域的发展差距预期恐将进一步拉大。由于环渤海区域延伸辐射到东北三省、山西、内蒙古乃至“三北”地区，南北发展差距拉大的趋势恐难扭转。

环渤海区域增长放缓的成因和改进方向

环渤海区域各省市出现这一发展状态，其成因和改进方向，可从以下方面来认识。

其一，缺乏从中小企业、创新型企业发展壮大起来的民营企业，无法起到交替引领发展的作用。

经济发展历史及其人文因素等原因导致：传统企业、国有企业“大而全”的企业特征，限制了因专业化分工而诱导的关联产业发展，生产性服务业难以在这些区域发展起来;资本、技术成果等要素优先投入于国有企业，民营经济、中小企业发展空间受到制约，难以壮大;资本、劳动力、技术等要素未经历市场竞争的历程，一旦进入激烈竞争情境，就处于竞争劣势地位。所以，当传统企业、国有企业发展困难之时，缺乏从中小企业、创新型企业发展壮大起来的民营企业，无法起到交替引领发展的作用。整体而言，其本质症结是市场经济机制和理念的缺乏。所以，构建和营造市场经济理念，是转型的关键性问题。

各个地区如何去发现和选择可行路径，关键还在于市场机制作用的充分发挥。只要给予企业家、投资者和利益关联者足够宽松的探索、试错、选择的机会，总能够发现一些适合当地条件、具有发展潜力的新产业、新业态，在适当时机政府部门予以必要的支持，就有可能“撬动”新产业迅速形成规模、形成示范效应、形成产业聚集，进而形成新的替代产业。与此同时，替代性的民营企业、新兴主导产业也会同步发展起来。在通过市场机制发现新的替代产业的过程中，政府部门必须创造良好的营商环境，而市场机制发达地区为企业提供的良好服务的经验也值得引入和借鉴。

其二，以往的产业优势未能积累形成可持续的创新发展能力。

环渤海区域的振兴，根本的出路在于创新。但是，要客观认识到，强调该区域过往的产业优势，没有现实意义，时过境迁。只有在当前背景下的创新领域，才有可能形成新的产业优势。环渤海各省市，并不缺乏潜在的技术创新成果，關键性的问题还在于将技术创新转化为市场创新的条件（包括，人才条件、适应创新的体制机制条件、资金支持条件等），而在市场机制发达地区成长壮大起来的企业更具有发现创新机会的能力。所以，引入市场机制发达地区的先进企业，是激发创新能力的重要途径。

而目前尚有一定竞争优势的传统产业，也存在相当程度的隐忧。应充分认识到：在产能过剩的背景下，即使当前有一定优势的产业，其他地区也很容易形成与之匹敌甚至超过其竞争力的产能。所以，要着力防范环渤海区域的体制机制因素、人文因素和营商环境吞噬了某些尚存的产业的竞争力优势。

其三，缺乏鼓励外来人力资源流入并有效融入的经济活力和机制。

市场机制发达地区还有一个重要特征，那就是外来人力资本、劳动力、人口流入顺畅，既有经济体系激发的活力，也有体制机制灵活的吸引力。因为，一个地区如果能够保障其外来人力资源和人口有一定规模的流入且能够使之融入，就表明这个地区具有较高的经济活力和创新能力，对流入人力资源能够形成良好的预期。因此，环渤海各省市必须在保障外来人力资源和人口流入方面积极作为。培育和发展替代性产业，对落后产能重新配置，优化营商环境、与发展地区的企业有效合作，积极融入多方协作的“一带一路”项目、“自贸区”建设，都是促进外来人力资源和人口流入的有效途径。

政策建议

基于此，本文提出以下政策建议：

一、“遏止南北发展差距拉大”是推动区域平衡发展的重要主题，应作为 “十四五”国民经济和社会发展规划的重要目标之一纳入其中。而“振兴环渤海区域”是推进这一目标的重要抓手，因此，“振兴环渤海区域”也应作为目标之一纳入到“十四五”等中长期发展规划之中。

鉴于环渤海区域各省市在企业股权结构及运行机制、市场化程度、体制机制完善、营商环境等、社会化服务等方面存在的问题，与东北老工业基地存在诸多共性问题，可将“振兴东北老工业基地”的相关战略和政策，进一步扩展至“振兴环渤海区域”。针对环渤海区域的企业股权结构、市场化、体制机制、营商环境、同质化产业、非合作竞争等共性问题，专门研究并出台相应的改革发展方案，促进该区域发展的质量变革、效率变革、动力变革。此外，还要针对环渤海区域人力资源和人口净流出的问题，研究出台行之有效的相关激励政策，实现创新性人力资源与创新性产业的良性促进。

二、大规模推动混合所有制改革，制度性地推动环渤海区域传统企业与发达区域先进企业之间的融入性合作，让潜在的战略投资者参与体制机制改革方向的设计和改造。加速处置“僵尸企业”，对无效的国有资产“挤水分”，使有效资产良性运行。

环渤海各省区，面临着城市经济活力缺乏、整体上“占劣”竞争地位的矛盾。在这一状况下，其产能、要素应尽可能地转由具有较强竞争力的经济体去配置。亦即，由竞争力较强的先进地区先进企业来兼并环渤海区域的传统企业。能否有效地实现这种兼并，必须先行解决：一是理念问题。落后产能由战略投资者来兼并，首要目的是使既有资产能够有效地运转起来，而不是所谓的“资产保值增值”。因为，如果资产不能有效运转起来，其资产根本无价值可言，甚至是负价值。更多的资产运转起来，才是最大效益和收益;二是改革负担问题。历史上由落后体制机制和落后产能所累积的各种社会负担，不能由承接企业来负担，否则无法实现既有资产有效运转。混合所有制改革过程，必须遵循市场规律、尊重市场价格，各种历史包袱和社会负担，都应当经由其他途径解决，而不应混杂在“混改”之中。

首先，要通过适当的制度创新，让潜在兼并者、战略投资者，成为改革方向的设计者、参与者、利益分享者。因为，未来的发展主体是这些新进入的企业。所以，宏观上的制度构建，微观的规划、投资建设、经营模式设计的各个过程，应采取适当的方式吸引相关企业参与，要通过制度改革参与机制、权利分享机制和利益分享机制来充分调动他们的积极性，以使改革方向得到广泛认同基础。还要借助互联网、大数据、人工智能等新技术和互联互通的技术应用平台，为行政管理变革赋能，对政府行政管理流程优化重构，“倒逼”改革那些不适应市场经济和新时代发展特点的行政管理体制机制，打破部门间、部门内部的壁垒。

其次，要想形成新的竞争优势，就必须解决现有的各种瓶颈，如制度成本和社会交易成本偏高等，且必须避免重蹈覆辙，着力防范固有的体制机制因素、人文因素和营商环境吞噬了先进企业带来的发展活力。“混改”之后，必须逐步改造原有的营商环境和“潜规则”，实现市场化、契约化、制度化、法治化，大幅降低其经营过程中的交易成本。否则，一旦加重承接企业的成本负担，则承接企业很快就将陷入难以为继的困境。

再者，传统企业的资本所有权人和职工，既作为过去发展历史累积负担的权利人，又作为未来制度改革之后的资本及劳动要素的拥有者，如何让他们参与并认同未来的改革方向，也是改革成功与否的重要条件。可考虑将现有资产以适当的方式向职工分配股份，由职工对自己拥有的股份作出理性的处置选择。如果，承接企业与职工之间能够达成一致性的发展方向，则有望使相关经济活动走向良性运转。这样一来，承接企业需要支付的资产价格相对较低，而原企业职工又可对未来收入有一份预期，改革成效产生后，他们能够首先分享到相应的利益分红。

三、以环渤海区域的污染治理为先导，以生态环境的协同治理为基础，推动形成实质性的经济协作机制。

环渤海各省市之间，面对南北发展差距难题，面对诸多共性发展难题，有必要形成“抱团取暖”的合作意愿，构建能够良性运行的长期协作机制。毋庸讳言，目前环渤海区域各省区之间，一方面实质性的產业联系和实质性的产业协同并未形成，另一方面环渤海沿海区域的污染治理，亟待区域之间形成有效的协同治理机制。有鉴于此，建议：以环渤海污染治理的协同为着力点，努力促成形成以环渤海生态联系为纽带的区域有效协作、利益共享的区域长期合作机制。在环境治理和保护合作机制逐步形成的基础上，“倒逼”形成环渤海区域实质性的经济协作机制和发展利益共享机制，同时借鉴粤港澳大湾区、长三角一体化等区域行之有效的体制机制。

环渤海区域的产业发展中，还应充分考虑该区域的生态承载力及其环境容量。理论和实证表明：中国地理版图上，“胡焕庸线”以南区域，离“胡焕庸线”垂直距离越远的区域，生态承载力及其环境容量相对越大;离“胡焕庸线”垂直距离越近的区域，生态承载力及其环境容量相对越小。由于环渤海各省市，地处离“胡焕庸线”较近的区域，其生态承载力及其环境容量相对长三角、珠三角区域明显偏低，在环渤海区域产业结构调整和新产业的形成过程中，应充分考虑到这一基本条件，尤其是要以生态效率较高的产业去逐步替代传统产业。环渤海区域应形成一个产业替代和产业重构的中长期规划。

协作机制形成的过程中，环渤海区域内部，应着力打造若干产业联系紧密，人流、资金流、物流紧密，相互融合并朝着一体化方向发展的都市圈。如，京津冀都市圈、沈阳都市圈、大连都市圈、青岛都市圈、济南都市圈等。都市圈以交通等基础设施同城化为方向，城市功能互补、产业错位布局，公共服务共建共享、各类经济政策和社会政策协同。

四、通过政策性反哺，使环渤海区域的改革创新能够轻装前行，对振兴发展起到“撬动”作用。

环渤海区域的多个城市是老工业基地，从其对国家发展的历史贡献而言，有必要对其进行一定程度的政策性反哺。政策性反哺，最根本的不是反哺资金本身，而是反哺资金的有效利用。即，能够通过资金的反哺恢复其经济体系的“造血”功能。反哺资金所起的作用，一是减轻历史包袱和社会成本压力，以使改革创新能够轻装前行;二是对替代性产业的形成、市场机会的把握，起到“撬动”作用。如，对大量国有企业退休职工的社会化管理;对“去落后产能”过程中形成的失业劳动力、贫困人口，予以社会保障资金、教育培训资金予以必要的财政支持;对替代性新兴产业的发展初期，予以税收优惠等政策性支持;对基础产业产品（如电力、电信、水资源）实行差别定价，以提升营商竞争力;在同等条件下，政府采购对起步阶段改制企业产品予以适当支持。

（钟茂初，南开大学经济研究所教授，全国政协委员/责编 刘玉霞）