幼儿保育教育免费能否缓解入园难

严平

不久前，国家卫生健康委在沪召开全国托育服务工作现场推进会，集中推出上海等地典型经验，同时支持托育服务多元发展，鼓励公办、民办幼儿园往下延伸，开设托班，解决2-3岁婴幼儿的入托需求。在加快推动婴幼儿托育服务高质量发展上，我们的邻国——日本也做出相关探索，尤其前段时间开始实施的“幼儿保育教育免费”制度，受到广泛关注。那么，日本幼儿保育教育免费法规的实施效果如何？对我国托育服务而言，有何启发意义？

学前教育“幼保一体化”改革的发展

2019年10月起，日本开始实施“幼儿保育教育免费”制度，这是自2010年4月高中免费之后落地的又一项重要改革措施。不过，幼兒保育教育免费制度，并非一步到位，实质上是对2012年《儿童及育儿支援法》中有关家庭承担费用部分进行修订，即免除所有3-5岁儿童家庭以及居民税非纳税的0-2岁儿童家庭的保育费用。不论监护人是否具备在家照护条件、园所规模大小、举办者性质如何，均可全面无障碍享受政府补贴服务。

要理解这项举措的意义，就要明白日本学前教育体系的构成。实际上，现行日本学前教育机构主要由幼儿园和保育所两类构成，办学依据分别为《学校教育法》和《儿童福祉法》。其中，《学校教育法》规定，以每年开学之日为准，满6岁升入小学。保育所相应为0-5岁婴幼儿提供最长达11个小时的服务，而幼儿园接收3-5岁幼儿，照看时间通常为上午4个小时。具备在家照看条件的家庭，3岁之前在家，3岁后多选择幼儿园。双职工家庭因为工作原因不能在家照看小孩的，受到幼儿园服务时间和年龄的限制，保育所便成为其唯一的选择。幼保二元化，不仅在于其分属不同部门管辖，更有以能否在家照看小孩为准将家庭分为两类的含义。

由于幼儿园和保育所分属不同部门管辖，有关二者合并的呼声，从20世纪60年代以来一直没有间断。1977年文部、厚生两省启动“幼保一体化”对话，1998年共同发出“幼儿园和保育所设施共享指南”通知，最终于2006年制定通过了《学龄前儿童教育、保育相关综合推进法》。该法对改善“幼保分离”的学前教育二元体制的呼声做出了回应，推出了新型的“幼保合一”的学前教育机构——儿童园。通过幼儿园和保育所的互相支援，以达到整合教育、保育功能的目的。

然而，从实施效果来看，新办儿童园或认定儿童园只占约三成，更大的变化是带来了既有园所的改造。传统的幼儿园通过认定的同时具有保育所职能，以往的保育所则转变为可同时招收幼儿园儿童。

幼儿保育教育免费法规的主要内容

到2012年为止，日本学前三年教育已经基本普及。

尽管如此，仍然有大约2万多名儿童等待入园，因学位不足而不能如愿。在某些人口集中的大城市，这类等候入园现象尤为突出。日本政府于2012年制定《儿童及育儿支援法》，从财政角度加强政府对儿童及育儿的保障，“幼保一体化”得到进一步贯彻落实。

为了协调管理，日本内阁府专门成立了“儿童及育儿指挥中心”，《儿童及育儿支援法》为园所开办及运营费用颁布标准价格（公定价格）。通过认证的园所，无论园所规模多大、开办单位性质如何，均可同等享受中央及地方政府提供的高达八成的财政补贴。这种办园模式不仅促进了规范办园，而且能够将家庭承担的保育费用控制在一定范围（落实普惠）。

除此之外，从2015年起，日本政府接连颁布了包含保育士人才计划、儿童课后照看计划、职业生活与家庭生活两立支持计划等在内的一系列措施，试图彻底解决等候入园问题。尤其针对0-2岁婴幼儿，内阁府开创性地推出了“社区型保育”制度，鼓励家庭、企业等开办20人以下的小规模托育园所，提供托育及家庭访问服务。

《儿童及育儿支援法》同时还规定应定期评估该法落实情况，及时修订。此次幼儿保育教育免费相关法规，实质上是对《儿童及育儿支援法》该法中有关家庭承担费用的部分进行了修订。因为各种原因只能选择未能通过政府认证保育设施（非认证园所）的家庭，也能获得相应额度的费用减免。

需要注意的是，此次法律规定的免费对象仅限保育费用，而其他如入园费、制服费、校车费、空调费、午餐费等，仍然需要由家庭承担。

学前教育免费法案的实施效果

与“一元法”相比，新法由于明确采取免费举措，产生了更大的社会影响，因此备受关注。但该法的颁布，能否从结果上彻底消除等待入园问题，从根本上改善日本的育儿环境，仍有待进一步观察。已有专家指出，入园儿童免费，受惠对象局限在已入园家庭，与园外排队家庭并无关联，因此并不能直接带来削减等待入园的效果。

而入园门槛的降低，是否会扩大入园需求进而扩大入园缺口，同样值得关注。入园儿童增加，也会给幼儿园教师及保育士带来更大的压力。除了增加工作负担之外，原先已经出现的人手不足问题或趋严重。与此同时，未认可保育机构的指导监督以及企业办园的质量保障等问题，都有待逐步解决。

如果说解决“待机儿童”问题乃是“幼儿保育教育免费”相关法规立法的直接动机，缓解长期困扰日本社会的“学龄人口减少”难题则为其深层原因。为了提高生育率，构建易于生产、易于养育的社会环境，日本政府从国家战略的高度采取了一系列措施。此次修法，并未直接回应学前教育学位供给不足、幼教从业人员待遇偏低的难题，保育质量的保障问题也未能从根本上得到解决。但由于政策惠及所有3-5岁幼儿家庭并涵盖0-2岁低收入家庭，对日本教育及社会保障制度带来的影响依旧不容忽视。

对我国学前教育政策的启示

结合我国目前针对托育服务采取的政策措施，参考日本的探索，可获得以下启示。

首先是明确托育覆盖的年龄段。通过促进3岁以下婴幼儿照护服务，连同既往的幼儿园即涵盖0-5岁，最终实现托幼一体化可谓当前的政策目标。但实际推进过程中，如同上海的托幼一体化示范所显示的那样，似乎更多强调幼儿园的下沉，即2-3岁部分。加上强调“家庭为主，机构为辅”，不由引发人们对0-2岁托育如何发展的担心。日本的经验提醒我们，应对必将到来的学龄人口减少问题，应建立涵盖所有0-5岁婴幼儿的保育体系。

其次是政府角色问题。目前国家卫生健康委主导下的托育分工推进管理模式，如何与教育部门管理下的幼儿园形成合力，仍有待进一步探索。日本的经验告诉我们，两个部门之间的统筹协调工作，其难度远远超出想象，何况当今托育工作所涉及的部门更为复杂。

最后是政府财政投入力度问题。通过提高托育服务工作质量来提高整个社会的生育愿望，是一个投入大、见效慢的过程。日本的经验表明，国家制定质量有所保障的托育机构标准，向所有达到标准的机构提供财政补助，乃是促进普惠性托育事业发展的必经之路。如何从国家战略的角度，充分唤起社会对托育问题紧迫性的认识，制定稳定持续的财政投入计划，将从结果上决定托育事业乃至民族复兴大业的成败。

（作者单位：中国人民大学教育学院）

责任编辑：王妍妍