“互联网+立法公众参与”初探

汪靖欢

关键词立法 公众参与 “互联网+”

一、概念界定

陈斯喜指出，公众参与立法就是在法的制定过程中，允许立法机关以外的人员公开参与并发表意见的制度。参与式民主并非是一个相对独立的民主形式，它在很大程度上补充和修正了代议制民主。公众参与就是参与式民主的核心主题。“公众”的范围广于“公民”，公民只是公众的一个方面。通过公众参与，公众的意见、态度、观点能够或多或少地对立法工作产生的影响。

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出，“互联网+”是将互联网领域的成果与经济社会各领域深度融合，以构筑经济社会发展新优势和新动能。所谓“互联网+立法公众参与”，就是将互联网技术运用到立法的公众参与过程中，发挥互联网技术的优势，在互联网技术的帮助下，使得公众真正参与到立法工作的各个环节、使得公众的意见能够被立法者所认知并对立法工作产生实质性的影响，最终达到《立法法》要求的民主立法目标。

二、“互联网+立法公众参与”的现状

我国立法者已经认识到了立法中公众参与的必要性。民主立法原则已被写入《立法法》当中。近年来，互联网技术已经被或多或少地运用在立法公众参与过程中，网站、电子邮箱等成为了公众参与立法工作的途径。这些互联网技术的运用也得到了广泛响应。比如在2011年，超过八万人通过中国人大网对《个人所得税法修正案（草案）》发表意见。随着移动互联网的发展，公众参与立法的方式也更加多样化，如天津市设立了立法微信平台，专家学者可以在这一平台探讨相关工作。

由此可见，通过互联网扩大立法过程中的公众参与已经在全国各地各级的立法活动中有了体现。同时，随着互联网技术的发展，公众通过互联网参与立法工作的途径和形式有了新变化。这些实践都为今后“互联网+立法公众参与”的进一步深化提供了宝贵的经验。

三、“互联网+立法公众参与”的重要性

（一）公众参与促进公众对法的认同

现代实证法依靠强制力和威慑来确保法律的实施，如《刑法》通过规定各种刑事责任来惩治犯罪。在某种程度上，公众守法是因为恐惧或是为了避免违法所造成的不利后果而不是基于对法律的认同。之所以强调公众参与立法的重要性，是因为它能够增进公众对立法成果的接受程度。公众在参与立法工作的过程中能够或多或少地认识到法律是在自我意志影响下的产物，他们就更可能因为法律是自己意见影响下的产物而认可、认同法律，进而尊重法律、遵守法律。此时，法的正当性就更多地来源于公众的认同与尊重，法在实施中遇到的来自公众的阻力也随之减小。

（二）公众参与是提升立法质量的要求

当前，中国特色社会主义法律体系己经建立。我国的立法者曾主张“立法宜粗不宜细”。然而随着经济社会的发展，作为上层建筑的法律法规要符合经济基础的发展状况才能进一步推动经济基础的发展，所以要提升立法质量以适应经济基础的变化。因而，立法工作的重点开始由“重数量”转向“重质量”，立法者开始将提高立法质量作为立法工作的目标之一，提高立法质量也成为立法工作的原则性要求之一。立法公开不失为提升立法质量的一个有效途径。以公众意见为基础使得立法成果真正反映民意、满足公众的需求，公众意见的监督也能够帮助立法机关减少立法工作中的差错，最终使得立法质量得到提升。有鉴于此，通过公众参与征集社会各界意见和建议有利于提升立法质量，满足经济社会发展对于提升立法质量的需求。

（三）“互联网+公众参与”具有独特优势

传统上，立法机关通常采用会议的形式（如座谈会）征求社会意见。值得肯定的是，这些方法体现了民主立法原则，并在一定程度上满足了立法过程中公众参与的要求，有利于立法成果反映公众意见。

然而，这些传统方法的弊端也是显而易见的。一般而言，这类传统的意见征集方法的组织、运行过程较为复杂，开销也并不低廉。此外，这些方法所能涵盖的公众的数量也是极为有限的。由于亲身参与听证会或座谈会程序较为复杂，且需要一定时间成本和交通成本，公众参与这类意见征求活动的积极性也难以得到保证。譬如昆明市人大常委会曾在2001年召开了一次立法听证会。但是这次会议只有一人报名参加，这位市民最终也没有到会。。

截然不同的是，互联网技术的运用可以很好地克服上述传统手段的缺点。首先，立法机关可以通过既有的网络平台发布相关立法信息并征求公众意见，这得通過互联网途径征求立法意见十分简便且成本较低。这有利于提升立法者落实公众参与的要求。其次，互联网具有极为广泛的受众与极强的开放性，社会公众可以平等地通过互联网途径参与到立法活动中去。这样一来，通过互联网，立法者可以收集更多的、更加全面的公众意见，拓展公众参与的深度和广度。再次，公众通过互联网表达意见的成本也更低。在如今移动互联网高度发达的时代，公众可以利用人手一部的联网设备简单高效地表达意见和见解而不需要付出较多的时间成本和交通成本。这能够进一步激发公众参与立法活动的积极性。

总之，公众对立法成果的接受度因公众参与而上升，公众参与也是适应社会发展、提升立法质量的必然要求。然而，传统的意见征集途径存在着成本较高、效率较低、激发公众积极性难等问题。借助互联网的开放性、便捷性及其受众的广泛性，能够在一定程度上解决上文提到的问题。因而，将互联网技术与立法的公众参与结合有其现实意义和必要性。

四、“互联网+立法公众参与”的问题分析

固然，“互联网+公众参与”已经在各地立法实践中有所体现，但这一公众参与的途径仍然可能存在或放大一些问题。

首先，大众媒体报道的事件并非总是对公众有益或是客观的，其话语往往只会围绕现实权力中心展开，这使得共同利益的需求可能无法得到反映，“传媒话语的操控性干扰了大众意见的自由竞争”。此时，许多以“公众”名义制定的决策，只在被制定出来之后通过媒体发布才被公众知晓。在更大程度上，公众仅仅是媒体设置好议程的被动接受者，而无主动建构议程、影响决策的机会。鉴于互联网大众传媒发布信息的传播速度和受众范围远远大于传统大众传媒，真实公众意见被影响或干扰的程度和范围可能更广。在这种情况下，很难保证通过互联网所收集的“意见”是公共意见的真实反映，提炼公众真正的意见也变得更加困难。如此，依据受影响的、不真实的公众意见所制定的法律也难以获得公众的认同。不得不说，这一隋况完全背离了“互联网+立法公众参与”所追求的目标，是立法公众参与的“异化”。

其次，确保公众通过网络表达的意见是经过理性论证的也不容易。价值判断或者意见表达如果想要获得合理性的内涵，不能仅仅依靠摆明立场，更需要理性的论证才经得起推敲、才能获得公众或立法者的认同。然而，由于互联网意见表达的即时性、快捷性（如互联网平台对发言的字数限制）、意见表达的低门槛和主体的多样性，意见表达的理性论证过程容易被忽略，或是意见表达的主体本身不具备对立场进行理性论证的能力。如此，非理性的情绪宣泄、偏激且缺乏论证的观点就可能混杂在经过理性论证的合理公众意见之中。提取真正有价值的公众意见表达就更加困难，在法律中体现合理的公众意见也更不容易。

综上所述，虽然“互联网+立法公众参与”有着成本低、受众广、使用便捷等显而易见的优点，但其也存在着不可忽视的弊端。因而，必须要采取措施应对其缺点以最大限度地发挥“互联网+公众参与”的优势。

五、“互联网+立法公众参与”的完善构想

（一）避免孤立地使用互联网技术进行意见征集

正如上文所言，互联网中的公众意见存在被大众传媒误导的可能性，其客观真实性并非是完全绝对的。因而，仅仅依靠互联网中的意见表达进行立法是不具有全面性、不理性的。也就是说，虽然通过互联网征集公众意见十分便捷且高效，也不能因噎废食而忽略了传统的立法听证会、座谈会。通过多种意见征集渠道的同时采用，便可以在优势互补的同时合理地将各渠道获得的公众意见加以比较和对照，进而最大程度上避免立法的公众参与受到不良公众意见的影响，使得立法成果真正反映公众的意志。

（二）“互联网+立法公众参与”的规范化

针对上文所提到的互联网中的意见表达缺乏合理论证的问题，将“互联网+公众参与”制度化不失为一种可行的解决方案。可尝试通过立法的形式，合理设定公众参与渠道和理性表达的论证要求。同时，还应当考虑设立意见的过滤机制，对意见表达设立一定的“准入标准”。通过这一标准对缺乏理性论证、过于情绪化等不符合法定标准的意见予以排除，进而提升立法过程中采纳的公众意见的质量及合理性。此外，由于立法征集意见活动具有一定特殊性和专业性，应当规范选择立法意见征集网络平台。直接通过娱乐性较强的社交媒体征求意见是不可取的。立法者应追求意见征集网络平台严肃性和易用性的平衡，使得公众能够在便捷表达意见的同时不至于被网络平台内的无关内容所影响。

六、结语

综上所述，立法过程中的公众参与不仅是我国相关法律和政策所提倡的，也是提升公民对法律的认同感、使立法质量适应经济基础发展的要求。传统的公众参与形式存在種种缺点，而互联网在立法公众参与中的应用可以在一定程度上弥补传统方式的不足，使得立法公众参与的受众更广、参与方式更简便、公众参与的积极性更高。当然，“互联网+立法公众参与”也存在其弱点，如意见缺少理性论证、大众媒体对公众意见的影响可能被放大而导致意见不真实等。所以，可以探索通过多种方式的共同运用、将“互联网+立法公众参与”规范化来应对其弊端，以期达到“互联网+立法公众参与”的最大化成效。