我国精神损害国家赔偿制度的构成与完善

袁名班

关键词国家赔偿 精神损害赔偿 基本权利

改革开放40年来，随着我国民主法制建设的不断进步，为了保证公民的基本权利与尊严，避免和减少国家机关对公民个人的违法侵权，1994年我国第一次制定了《国家赔偿法》，建立了国家赔偿制度，明确了公民人身和财产权受国家机关及其工作人员侵害时可以申请国家赔偿的权利，但仅限于物质损失的赔偿，不包括精神层面的赔偿。直到2010年新《国家赔偿法》颁布后，精神损害国家赔偿制度才正式开始建立，并逐渐构造起初步的制度框架。

一、精神损害国家赔偿制度的构成

（一）精神损害之含义

精神损害，顾名思义，就是公民个人由于人身或财产权利受到侵害，或是遭遇了某些不利状况，从而产生的在精神层面的痛苦、折磨等负面情绪的状态。我国宪法虽然未在基本权利框架内对公民的精神健康权利进行规定，但诸如健康权、人格尊严权等规定都体现了对公民的精神健康免于因遭受不法侵害而受损的保护，在民法上更是很早就对精神损害赔偿制度进行了全面规定。

学术界对于精神损害的定义分为两类，狭义的精神损害仅指精神痛苦，精神痛苦是由于自然人身体遭受伤害和创伤而引发的心理上的损害;广义的精神损害不仅包括精神痛苦，还包括精神利益的损失，主要是指自然人或者法人在精神层面的各项权利，比如公民的荣誉权、名誉权等。笔者倾向于广义的精神损害含义。

（二）精神损害国家赔偿制度的构成要件

精神损害赔偿制度最早是由民法规定的。由于民事关系在社会生活中广泛存在，且民事法律关系主体相互平等，追责和赔偿相对便利一些，民法上的精神损害赔偿制度规定一般较为细致。但在国家赔偿法范围内，即使《国家赔偿法》第35条对精神损害赔偿做了规定，以及最高人民法院于2014年公布的《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》第8条，对如何进行精神损害国家赔偿做了原则方面的具体规定。但我国法律上依然未明确精神损害国家赔偿制度的含义，结合以上提到的法条和意见，可以给精神损害赔偿制度下一个定义，即国家权力机关及其工作人员在行使职权时，侵害自然人的人身权益，进而导致其精神利益受损，因而需要给予受害人相应的精神补救和抚慰的救济制度。

一般而言，精神损害国家赔偿中的精神损害行为构成要件与通常侵权行为构成要件基本上相同，国家机关对受害人进行精神损害国家赔偿要满足三个要件：

1.客观行为。国家机关电及其工作人员行使职权的行为，是侵害了行政相对人精神利益的违法行为。这里包括两个方面，一是侵权主体，包括行政侵权主体（行政机关及其工作人员，法律法规授权的组织）和司法侵权主体（行使侦查权、审判权、检察权、监察权、监狱管理职权的主体）;二是违法职权行为，分为不该作为时作为和该作为时不作为，并且应为职务行为，具体在《国家赔偿法》第3条和第17条分别规定了行政机关和司法机关及其工作人员的哪些违法行为属于可以申请国家赔偿的范围。

2.损害结果。国家机关的违法行为给公民造成了精神痛苦或者精神利益损失，侵害了公民的合法权益，从而使得公民具有提起精神损害赔偿申请的理由和条件。

3.因果關系。公民的精神痛苦等精神利益损失，是由于国家机关及其工作人员违法行使职权的行为造成的。

国家赔偿法规定的精神损害行为与普通侵权行为的区别在于，前者侵权的主体是国家机关及其工作人员，对象是自然人。而后者侵权的主体可以是民法规定的任何主体，对象可以是自然人，也可以是法人或其他组织。

至于侵权责任法所规定的免责事由，笔者认为其范围要大于精神损害国家赔偿。因为侵权责任法所规定的免责条款都是针对平等主体之间的行为而言的，而国家机关因其公权力的特殊性，相对于其他平等主体的行为更容易侵犯公民的合法权利，追责难度也更高。而且精神损害赔偿通常是被作为物质层面的上的国家赔偿的补充赔偿方式，少有单独的精神损害赔偿请求，类似于刑事附带民事诉讼的提起。《国家赔偿法》第5条规定的国家行政赔偿免责事由，适用于包括精神损害赔偿在内的所有国家赔偿范围。

（三）精神损害赔偿的分类

对精神损害赔偿的分类，实际上就是对其责任承担方式的一种划分。按照我国《国家赔偿法》第35条规定，精神损害赔偿方式分为两种：

1.停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，这可以说是精神性质的赔偿方式。这和民事侵权赔偿有相似之处。对国家机关及其工作人员行使职权造成合法权利侵害的行为，行政相对人可以请求国家机关及其工作人员停止侵害行为，恢复其名誉权或荣誉权，消除社会不良评价和就侵权行为向自己赔礼道歉，以此来减少或消除精神上的损害。

2.给付精神损害抚慰金。尽管精神损害难以用金钱衡量，但相比抚慰金这样的经济赔偿方式，似乎也没有更合理的方式能对受害人进行精神抚慰。在平等法律关系主体之间对侵权行为都不能采用任意报复的方式进行维权，就更不用说让国家机关及其工作人员了。金钱虽不是万能的，但却能通过物质层面的补偿在一定程度上平复行政相对人的精神状态，“抚慰”二字就体现了其作用。

也有学者站在充分救济受害人与符合国家财力之间的关系角度出发，将世界各国的赔偿模式分为抚慰型赔偿，补偿型赔偿，惩罚型赔偿三种类型。笔者认为目前我国国家赔偿的模式正在由第一种模式转变为第二种。比如“念斌案”等刑事冤假错案改判后的精神损害国家赔偿数额的确定，就是综合考量当事人及其家人多年以来所受的精神折磨等情节的结果，虽然也只是抚慰作用，如果在十几年前是不可想象的。

二、我国精神损害赔偿制度的困境

虽然我国《国家赔偿法》已经确立了精神损害国家赔偿制度，也出台了相应的司法解释进行补充，在司法实践中也开始全面采用。但是精神损害国家赔偿制度仍然面临困境：

（一）精神损害国家赔偿标准的界定问题

早在2005年就有学者提出要建立精神损害赔偿制度。无论是《国家赔偿法》还是《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》，都只是原则性得规定支付“相应的”精神损害抚慰金。其实这不是国家赔偿中才有的问题，民事侵权的司法解释也没有明确精神损害抚慰金的计算方式和赔偿限额，因此各地法院只能根据本地区的经济发展水平及司法实践，制定具体的精神损害抚慰金计算规定。就司法实践来看，很多国家赔偿案件中，精神损害赔偿数额并没有依照民事精神损害抚慰金的标准确定，聂树斌案、张氏叔侄案等的赔偿决定中，法院的赔偿标准都未曾被公众知晓。

2001年在陕西省发生的麻旦旦“处女嫖娼案”中，在精神上和肉体上均遭到了来自公安机关非法行为极大折磨的情况下，两级法院都只判决70多元。与其遭遇类似的还有甘肃省的惠治学，被游街和关押若干天后，获得的只是不到一千元的赔偿。这样的判决结果，说明当时的国家赔偿根本缺乏一个合适的计算标准，法院想判多少判多少，不但原告无法接受，法学界和社会公众也不能接受。虽然后来这种缺乏标准的局面得到了较大改善，但仍存在赔偿数额不能契合案件的情况。由此可见，精神损害赔偿标准急需严格界定。

（二）“严重后果”含义不明

根据《国家赔偿法》第35条的规定，只有在产生“严重后果”的情况下，才需要承担金钱赔偿。这个看似明确的界限但是在实践操作中却难以界定，因为“严重后果”的确定没有法律条文明确规定，在实践中只能取决于法官的自由衡量，而法院往往容易受行政机关的影响，难以做出不偏不倚的解释。因此有必要明确界定满足“严重后果”的标准是什么，这样才能进一步确定该给付多少数额的精神损害赔偿。

（三）缺乏追责、追偿机制

目前，《国家赔偿法》及《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》都找不到相应的追责条款，对国家机关工作人员起不到警示功效。国家机关工作人员可能会想到不管自己实施了何种违法职权行为，都有国家机关来兜底赔偿，从而缺乏“自责自负”的责任意识，不审慎行使相关职权。

在如今的司法改革大背景下，在法官终身责任制实行的今天，建立追责、追偿机制，可以有效地督促行政机关工作人员切实依法履责，司法机关工作人员切实依法办案，完善法官终身责任制的配套制度，减少和避免冤假错案的发生。

（四）赔偿范围过于狭窄

目前我国精神损害赔偿范围仅仅限定于《国家赔偿法》第3条和第17条规定的几种情况，并不能涵盖所有可能的侵权行为，一旦有“其他侵权行为”，则当事人将无法申请得到国家赔偿。

与此同时，抽象行政行为造成的侵害没有纳入国家赔偿范围，都是指向具体的行政行为。在行政工作中，很多行政机关工作者想要逃避法律责任，规避法院审查，选择使用法律规范的抽象行政行为，使得相对人无从投诉和救济。此外，也不是所有的具体行政行为的违法后果都纳入国家赔偿的范围，造成了精神损害也无法得到救济，这些都体现了我国精神损害国家赔偿范围过于狭窄。

（五）赔偿救济标准尚需提高

根据《国家赔偿法》第35条“应当支付相应的精神损害抚慰金”的规定，以及在上文提到笔者认为我国的精神损害国家赔偿实质正由抚慰型赔偿转为补偿型赔偿，我国的精神损害赔偿类型从表面上看仍是抚慰型赔偿，即虽然赔偿标准比十几年前要高得多，仍然不能完全满足受害人的精神需要，也与我国的经济发展水平和法治建设状况不相匹配，同时对于行政相对人所受到的精神损害的补偿标准也不够高，往往没有真正起到“抚慰”的作用，限制了该制度的最大功效。

（六）举证上存在困难

我国的国家赔偿制度看似比较完善，其实有很多细节之处存在缺陷。比如虽然行政相对人可以申请国家赔偿，但申请赔偿需要相对人举证证明自己的合法权益受到了行政机关或司法机关的损害。而在司法实践中，行政相对人面临着和行政复议与行政诉讼一样的问题，即举证能力弱，证据往往掌握在行政机关或司法机关手中，当事人没有途径获取，这样就容易使得相对人在诉讼和申请国家赔偿的过程中处于不利地位。

如2008年的一个案例中，郑州市市民李某某到当地公安局反映问题但是没有得到合理交代，遂在公安局门口做出闹事举动，后被派出所民警带走，并接受拘留10目的处罚。在被释放后李某某在当地医院诊断出眼底出血，为此花费了高昂的医疗费用，治疗出院后发现视力也大幅下降，因而向法院提出了诉讼要求郑州市公安机关承担行政赔偿。然而，李某某却因为取证困难，无法举出足够的证据证明其视力大幅下降是由于郑州市公安局的行政拘留行为所造成，导致最后仅获得1600余元的赔偿。该案例说明行政相对人在现实中通常缺乏举证能力，举证困难则维权困难，无法有效发挥包括精神损害赔偿制度在内的国家赔偿制度的功能。

三、问题的完善

（一）明确界定精神损害赔偿标准

要想解决精神损害国家赔偿的问题，首先要改变的就是精神损害国家赔偿标准不严的情况。如何判断受害人所受精神损害的情况并给予相应赔偿？笔者认为可以从以下几个方面综合考量：一是根据国家公布的《医疗事故分级标准》等事故标准衡量受害人所受精神损害的程度;二是侵权人事后是否采取了弥补损害的举动，是否得到受害人的谅解以及谅解的程度;三是侵权行为的先前行为是否有得到合法授权并符合法定程序;四是受害人的年龄、性别等与精神利益密切相关的个人因素;五是民事侵权的赔偿标准;六是当地经济发展水平，以及国家机关财政是否充裕;七是案件造成的社会影响大小。

《国家赔偿法》对于精神损害抚慰金定了一个不超过人身损害实际赔偿数额35%的标准，笔者认为这应当做出调整。尽管精神损害抚慰金着重体现的是“抚慰性质”，但事实上“抚慰”二字虽然表面上只是象征性地安慰抚平受害人的心灵创伤，笔者在上文中也提到我国精神损害国家赔偿的数额一直没有起到尽量补偿受害人的作用，因此我们可以在这里做文章，使精神损害抚慰金的标准不受人身自由损害赔偿数额的限制。而且2010年《国家赔偿法》的立法目的而言，增加精神损害抚慰金本就是辅助手段，旨在补偿受害人的损失，因此确定一个更高的标准是有必要的。在1994年旧版《国家赔偿法》制定时，我国经济发展水平远低于现在，国家财政能力有限，规定的精神损害抚慰金标准较低甚至是缺乏标准，但如今改革开放已40年，我国早已成为世界第二大经济体，国家完全有能力负担较高的精神赔偿额度，所以我们应该将精神损害赔偿标准进一步得提高，并考虑在日后条件成熟时取消“精神损害抚慰金”的概念，实行懲罚性赔偿的标准，以进一步督促行政机关和司法机关依法行政和办案。

还有学者主张对失去自由的赔偿金应该按时间段划分比例，对精神损害的赔偿也可以按严重程度划分比例。这种做法在一定程度上体现了司法公正，有助于增强精神损害赔偿的“抚慰”作用，但实行起来比较有难度。

（二）给“严重后果”以明确含义

根据《国家赔偿法》的规定，精神损害赔偿的前提是遭受了“严重后果”。那么如何界定“严重后果”的标准？这无疑要从受害人所受的损害情况和心理承受能力，以及其家庭状况等因素来确定。具体而言，笔者认为所谓“严重后果”有以下几种情形：

1.在侵害生命健康权的行为中，受害人因为行政机关或司法机关的侵权行为受到严重影响其正常工作和生活的伤害，或是按照《伤残程度鉴定标准》为轻伤以上的标准的伤害的乃至死亡结果，或者由此导致的受害人的亲属的物质损失和精神痛苦。若受害人死亡，其赔偿请求救济权只能由第三人行使。

2.在侵害人身自由权的行为中，受害人的人身自由因该侵权行为受到了限制，并且该非法限制时间已经超过24小时，或者在被限制人身自由时受到了侮辱、暴力、威胁等造成了强烈的精神痛苦。这种精神受损的状态，包括情绪和血压状况的变化，需要医疗诊断书、诊断证明和治疗资料等材料进行佐证。

3.在侵害人格尊严权与名誉权的行为中，行政机关或司法机关的侵权行为的人格造成严重影响，已经影响到受害人包括升学、就业、家庭等方面的正常生活秩序，并结合受害人的年龄、性别等情况进行认定。

（三）扩张精神损害赔偿范围

目前我国的精神损害国家赔偿范围局限于《国家赔偿法》第3条和第17条所规定的几种情况。而在实践中，行政行为纷繁复杂，在普罗大众的认知中，精神损害一定是行政机关及其工作人员采用暴力等手段造成的，但笔者在上文中提到，抽象行政行为也可能损害当时人的合法权益。比如某地出台针对某特定人群的歧视性规范性文件，它并不是行政机关的具体行政行为，但却可能就会给被针对的人群造成精神损害。还有一些其他的“侵权行为”，都需要国家赔偿法出台司法解释以进一步的规定，或者增加“其他损害公民人身、财产权利”的兜底性条款，以更好地保护受害人的合法权益。

（四）增强赔礼道歉，消除影响，恢复名誉的作用

相对于精神损害抚慰金的赔偿，赔礼道歉在实践中适用的比较多，虽然也能对受害人起到一定的精神抚慰作用，但也容易产生标准不明和滥用的局面。如果赔礼道歉只是走个形式，那将使得其作用大打折扣。此外，在国家赔偿体系下，即便是无过错的刑事补偿，即合法的职权行为造成了受害人的损害后果，消除影响、恢复名誉也仍然是有积极意义的，因为国家机关即使采用合法的程序作出了错误的判决，也将会对相对人的名誉造成损害。因此，消除影响、恢复名誉可以同时适用于合法职权行为和违法职权行为造成精神损害的情形。

藉此，《国家赔偿法》可以进一步明确规定为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉责任的具体形式。是书面形式还是口头形式，是法庭上还是某特定场所，是一个小时还是一天，怎么和精神损害抚慰金相配合进行赔偿，都应当在法条及其司法解释當中进行规定。

（五）消减受害人举证障碍

为了保证受害人在申请国家赔偿时能够顺利举证，笔者认为可以借鉴行政复议和行政诉讼过程当中的有关措施，主要由行政机关承担举证责任，并消除受害人中请行政机关和司法机关提供证据的阻碍，法院赔偿委员会应主动为受害人查询、摘抄和复制相关材料提供便利条件。

四、结语

我国国家赔偿制度虽已建立20余年，但精神损害国家赔偿制度方兴未艾，仍然有许多需要借鉴和完善的地方。我们应当认识到，精神损害国家赔偿不仅是对受害者的一种抚慰和关怀，还关系着社会和谐与稳定。在加强国家赔偿制度建设的同时，一定不能忽视精神损害国家赔偿制度的健全与完善。法院裁判公正不仅代表判决公正的原则，还应为关怀人权的善举。