跨域生态环境协同治理：何以可能与何以可为

田玉麒 陈果

摘  要： 跨域生态环境问题通常发生在不同行政区域之间，兼具了一般环境问题的共性特征，同时表现出自身的独特性，致使传统的属地管理模式效率较低，亟须寻求新的治理方式。协同治理作为新兴的治理模式，契合了跨域生态环境治理的要求，能够发挥协调各方、平衡价值的功能，有助于促进利益相关者的共同理解和内部合法性。因此，将协同治理嵌入跨域生态环境问题的解决过程，具有必要性和可能性。为促成跨域生态环境协同治理，需要就理念、法律、组织和制度等路径进行探索。

关键词： 跨域;生态环境;协同治理;利益相关者;制度创新

一、问题提出与文献回顾

改革开放40多年来，中国在经济发展和社会建设领域取得了重大成就。重新审视既有的发展路径和建设模式，可以发现，有些时候对经济效益的追求是以忽略、破坏甚至牺牲生态环境为代价的。因此，我们在享受改革红利的同时，也不得不承受破坏生态环境带来的恶果。在诸多生态环境问题中，跨域生态环境问题是最为棘手的部分，比其他环境问题具有更强的復杂性和不确定性。所谓跨域生态环境问题，是指发生在不同行政区划或地理区域之间的生态环境问题，进一步讲，某一地区的生态环境问题会通过某些介质扩散到另一地区或多个地区，造成跨区域环境污染。跨域生态环境问题的复杂性和不确定性源于其所蕴含的内在张力，即行政区划的刚性限制和生态环境的整体联系。具体来看，行政区划是国家为了实施分级管理而进行的区域划分，地方性的政治机构对本区域内具有管辖权。因此，传统的生态环境治理通常遵循属地管理的原则，即地方政府只对本辖区内的生态环境问题负责。然而，生态环境是一个相互联系的整体，不以行政区划为转移。生态环境的整体性与行政区划分割性的矛盾与张力，大大增强了治理难度，导致“属地管理”的治理方式在面对跨域生态环境问题时往往收效较低。因此，破解跨域生态环境难题亟须新的治理方式。

作为治理理论和实践发展的产物，协同治理是新兴的公共事务治理模式，旨在解决跨区域、超越单一主体能力范围的公共问题。协同治理的理论源流可以追溯到古典自由主义和公民共和主义的思想传统[1]，也与“集体行动理论”“公共池塘资源理论”以及“博弈论”等理论联系密切;其管理实践则根植于政府间合作以及“政府与组织间的管理”，已经在多个领域付诸实践并得到实务界和理论界人士的认可与赞赏。协同治理主张政府、市场和社会等多元主体，在特定制度安排下以平等协商、共同参与的方式解决单一主体难以解决的公共问题。这些主张和理念在很大程度上契合了跨域生态环境治理的要求。近年来，学界逐渐关注到协同治理在跨域生态环境治理领域的独特价值并作出积极回应。

第一，从规范角度论证跨域生态环境协同治理的合理性，并分析其现实困难。在合理性论证层面，周学荣、汪霞从社会成本和资源配置效率角度认为，跨域生态环境协同治理是基于资源配置效率最佳的解决路径[2]。余敏江从社群主义视角指出，“社群主义所倡导的共同善、开放的话语和互补联结，……提供了可资借鉴的思想资源与操作思路”[3]。司林波等人则提出，跨域生态环境协同治理是“环境治理体制改革创新的理性选择”“组织要素间共同价值追求的内在要求”和“资源的稀缺性与区域间正和博弈的必然结果”[4]。与此同时，研究者们认识到，当前的生态环境协同治理，“口号多于实效、多元但未协同”[5]，协同治理的效果并没有充分释放出来。究其原因，一方面在于治理主体本身存在的固有缺陷，如政治系统的“错误政绩观”“治理手段运用不当”“管制过多过严”等，企业“创新能力不足”“过度追求自身利润”“所受监督不到位”等，社会组织和公众参与程度较低、专业能力有限等[6]。另一方面在于利益博弈扰乱了生态环境治理的正常秩序，这些利益博弈既体现在府际之间[7]，也蕴含在政企之间[8]，还存在于政府与公众之间[9]。

第二，从经验角度分析跨域生态环境的现实案例，并归纳其实践经验。国外学者集中关注水资源规划领域以及森林与土地资源保护领域的协同治理实践，如苏珊·卢里（Susan D. Lurie）研究了美国联邦政府和加州政府合作的加州海湾三角洲项目——“卡弗德项目（CALFED Bay-Delta Program）”，总结出“信息与知识交换、领导力、企业型特质、有效激励、高层政治家的关注与期望”是其取得成功的重要因素[10]。布朗（A.J. Brown）分析了澳大利亚区域森林协议，认为政府需要在环境治理中接受更多协同者角色[11]。国内学者则着重分析京津冀和长三角两个重点区域的生态环境协同治理实践。针对京津冀区域大气污染问题，研究者们分别从制度创新视角[12]、体制机制视角[13]、多中心治理视角[14]、共生理论视角[15]、法律保障视角[16]等对京津冀区域生态环境协同治理进行了分析，并分别提出了完善京津冀区域生态环境协同治理的措施。针对长三角的水资源污染问题，研究者们讨论了长三角地区跨界水污染治理机制的现状，并试图从水污染治理交易机制、生态补偿机制和预警应急机制的构建提出应对之策[17]。

当前研究为解决跨域生态环境协同治理提供了重要参考。但对跨域生态环境协同治理何以可能与何以可为，即跨域生态环境协同治理的逻辑机理和实践路径缺乏整体性审视。因此，本文基于跨域生态环境问题与协同治理的逻辑关联，剖析跨域生态环境协同治理的内在机理，并以此为据探索跨域生态环境协同治理的实践路径。

二、何以必要：跨域生态环境问题对协同治理的期待

跨域生态环境问题作为发生在不同地域之间的环境问题，既兼顾了一般环境问题的共性，又表现出其自身独有的个性。一方面，“一般环境问题的突发性、高危性、人为制造性和不确定性等共性特征”[18]，也是跨域生态环境问题的共性特征。另一方面，跨域生态环境问题还具有自身独特性。具体来看，跨域生态环境问题通常发生在两个或两个以上的行政区域，环境问题一旦发生，由于行政区划的限制和信息流动的边界障碍，会降低环境问题的被觉察程度，不仅影响环境问题的治理效率和效果，而且存在爆发环境冲突的社会风险。跨域生态环境问题的共性特征与个性特征决定了对跨界环境风险的有效治理，仅仅依靠政府主导的“属地管理”模式存在较大难度，因而需要借助不同利益相关者之间的合力以实现协同治理。由此来看，跨域生态环境问题的解决对协同治理充满期待。

第一，跨域生态环境问题对协同治理的期待源于生态环境资源蕴含的本质特性。生态环境资源所具有的本质特性是呼唤协同治理的基本前提。首先，生态环境资源具有公共性。生态环境资源是一种公共资源，兼顾纯公共物品和准公共物品，具有非排他性和非竞争性双重特征。这些特征为跨域生态环境问题协同治理提出了要求。具体来说，由于跨域生态环境资源产权难以界定，管理上存在条块分割和政出多门现象，容易导致“公地悲剧”。协同治理则是通过合作的方式解决不同地域内的环境问题，以增进公共环境利益，满足人民日益增长的美好生态环境需要。其次，生态环境资源具有外部性。生态环境资源的外部性体现在两个方面，即正外部性和负外部性。其中，负外部性是指由于生态环境的整体性特征，某一区域的环境污染会使毗邻的其他区域遭受恶果。无论是哪种外部性都会影响地方政府生态环境治理的策略选择。解决跨域生态环境的外部性问题，需要通过协同治理促使不同行政区域在环境政策的制定与执行上协调步调、协同行动，使其外部性问题转化为内部问题。再次，生态环境资源具有整体性。生态环境资源各要素之间是相互联系、相互影响的有机整体，體现在时间上的连续性和空间上的关联性，即生态环境是在特定历史条件下形成的，并会影响下一阶段的生态环境状况;而一个地方的生态环境也会影响相邻地方的生态环境状况[19]。因此，生态环境资源的公共性、外部性和整体性特征决定了跨域生态环境治理，不能仅仅局限于刚性的行政区划，而应该尊重生态环境的自然规律，以生态功能区为基本单位，通过协同治理的方式，集合利益相关者的力量，扭转各自为战的局面而达成集体行动的趋向。

第二，跨域生态环境问题对协同治理的期待源于传统治理方式的低效失灵。我国2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”[20]。这决定了我国生态环境治理的基本模式是政府主导下的属地管理，其包含两个核心要素，即政府主导和属地管理。客观地看，这种治理模式具有一定优势，政府主导保证了环境政策的执行力，属地管理则清晰地划定了地方政府职责，便于上级政府的考核与控制。然而，这种治理方式却存在不可忽视的弊端。具体来看，政府主导原则不可避免地加重了政府负担，而又挤压了企业、社会组织的参与空间，削弱了它们参与生态环境治理的积极性。属地管理原则较容易导致地方区域行政分割、政府部门职能分割等碎片化问题，其结果就是束缚了地方政府的手脚、弱化了职能部门的治理动机，最终导致治理低效与失灵问题。行政区划的客观事实造成了生态环境治理的刚性限制，行政体制上的“画地为牢”使地方政府在面对跨域生态环境问题时只能“各自为政”。这最终在三个方面降低了跨域生态环境问题的治理效率：其一，不同行政区域之间缺乏统一的治理目标、监测体系、行为规范以及惩处措施，导致治理活动各不相谋、各行其是。其二，行政壁垒加剧了不同地方政府间整合资源、共享信息的难度，导致沟通不畅、协作不利。其三，地方政府的管辖权局限在本行政区域内，对其他地方力不能及，即使在本区域加大环境治理投入，也难以改变周边地区的环境质量。相反，由于生态环境问题具有外溢性特征，源于其他地区的输入性污染反而会冲抵本地区的治理投入。相比于继续加大环境治理力度，作为理性人的地方政府更愿意选择搭便车的行为，这势必导致治理低效，甚至失灵。因此，扭转传统治理方式低效失灵的局面，关键在于打破行政区划的刚性边界，构建跨区域的生态环境治理体制机制，以生态环境功能区为单位，让区域内地方政府从环境功能区的整体出发，合力规划并实施生态环境治理方案，整合区域内的信息和资源，统筹安排、协同共治，进而达到改善生态环境质量、满足人民美好生态环境需要的目标。

第三，跨域生态环境问题对协同治理的期待源于不同区域生态环境治理的非均衡性。生态环境治理的非均衡性，是指不同地区之间由于生态环境治理理念、能力等方面的差异导致治理效果非均衡的状态。不同区域生态环境治理的非均衡性主要表现为治理理念的非均衡性和治理能力的非均衡性。首先，治理理念的非均衡性是指地方政府在绩效观念、价值取向、文化认知等方面的不同导致生态环境治理的理念存在差异。一般来讲，治理理念的非均衡性受地方经济发展水平影响较大。举例来看，长江下游地区经济比较发达，率先经历经济发展导致环境破坏的阶段，在经受环境污染所造成的恶果后，逐渐认识到生态环境保护的重要性。而上游地区经济发展相对落后，仍处于追求经济增长的发展阶段，环境污染难以避免且治理优先性相对滞后。此时，上游地区追求经济快速增长的政绩观和下游地区追求绿色发展的政绩观之间的冲突，会造成地方政府之间治理理念的非均衡性，难以在生态环境治理方面形成合力。其次，治理能力的非均衡性是指地方政府在环境治理的资金投入、技术水平等方面存在差异。众所周知，资金投入是生态环境治理的物质保障，它既受当地经济发展水平的制约，也受地方环境政策的影响，反映了地方政府在生态环境领域的活动范围和政策倾向性。以我国东北地区为例，2016年，辽宁、吉林、黑龙江三个省份环境污染治理投资总额分别为176.2亿元、84.1亿元、173.6亿元，分别占GDP比重的0.79%、0.53%、1.13%[21]。三个省份经济规模相当、环境问题相近，但在环境污染治理的投资方面却存在较大差异。这种差异不仅会直接限制区域间生态环境的治理效果，还会导致更多深层次问题。由于资金投入的非均衡性，势必会影响各地区环境基础设施建设、环境公共产品供给的状况，这又进一步导致地方政府在生态环境问题治理技术和水平等方面产生非均衡性。因此，破解跨域生态环境问题治理的非均衡性问题，需要打破行政区划的限制和行政权力的约束，建立合理的外部信息共享机制和生态环境补偿机制，形成跨域环境协同治理格局，使生态环境领域的财政资源要素流动更加顺畅合理，使不同区域地方政府生态环境治理能力更加均衡有序。

三、何以可能：协同治理对跨域生态环境问题的回应

跨域生态环境协同治理是将协同治理理念嵌入跨域生态环境治理的探索与尝试，具体指在跨越两个或更多行政区域的范围内，各级党政职能部门、企业、社会组织及公众等多元主体在特定制度安排之下，通过平等协商、协同合作，在明确各自角色定位和责任结构的前提下，共同参与解决区域内生态环境问题、处理公共环境事务、推动生态文明建设，不断满足人民群众日益增长的美好生态环境需要。其本质是“通过多元主体之间的平等沟通、协商合作，打破行政区划的地理分割和刚性限制，超越政府和市场的简单划分，是政府、企业、社会、公众等多元主体参与的伙伴关系的建立和协作治理的实现”[22]。作为一种治理模式的创新，跨域生态环境协同治理是解决跨域生态环境问题、实现区域可持续发展的有效方式。

第一，跨域生态环境问题的解决涉及诸多利益相关者和多种价值偏好，协同治理能够发挥协调各方、平衡价值的功能。跨域生态环境问题之所以具有强烈的复杂性和棘手性，归根结底在于其涉及诸多利益相关者和多种价值偏好。首先，从生态环境系统的角度看，跨域生态环境问题的利益相关者涉及生态环境消费者、生态环境破坏者、生态环境受害者、生态环境保护者等，这些利益相关者相互混杂，形成纵横交错的利益关系网络。其次，从政治社会系统的角度看，跨域生态环境问题涉及政府部门、企业和公众等利益相关者，并由此产生了跨域地方政府间的利益关系、跨域政府部门与企业的利益关系、跨域政府部门与公众的利益关系以及跨域企业与公众的利益关系等错综复杂的利益关系网络。利益相关者之间往往存在多种价值偏好，这些价值偏好的选择偏差往往成为跨域生态环境治理的掣肘难题。以跨域地方政府间关系为例，不同地方政府存在对经济利益和环境利益的不同偏好选择与价值排序，有的地方政府倾向于追求经济利益最大化，不惜以牺牲环境利益为代价，甚至“倾向于将政策调控范围模糊，将难以界定的其余环境问题的治理成本转嫁给他方”[23]，跨界污染屡见不鲜。即使在区域整体环境利益趋同的情况下，各行政区划内的个体环境利益追求也存在差异，在“经济人理性”驱动下，各地方政府在价值判断和行为选择方面，往往从本辖区的局部利益和眼前利益出发，导致跨域生态环境治理失灵。而“协同治理面对的往往是多种目标共存甚至目标间存在冲突的情况，能够达成共同目标的同时发挥价值平衡的功用”[24]，有助于缓解跨域生态环境问题治理中利益博弈和目标冲突的矛盾。之所以这样讲，原因在于协同治理构建了前置性的决策协商机制，具有开放性和包容性特征。协同治理提供了多元主体合作共治的平台与机制，允许利益相关者参与决策、表达诉求，包容不同的价值偏好和利益目标，以妥协理性弱化权力控制，使各利益群体在反复协商对话中做出适度让步、达成和解。

第二，跨域生态环境问题的解决依赖于利益相关者的共同认知，协同治理能够促成利益相关者之间的共同理解。由于各利益相关者在文化观念、价值取向、利益诉求、行动模式等方面存在普遍而深刻的差异、分歧与冲突，使得他们对跨域生态环境问题缺乏一致性的共同认知。正如有学者指出的，“区域生态环境治理问题上存在着一个最基本的矛盾，即区域生态环境是一体的，而各种治理主体的文化——认知却是分裂的”[25]。就跨域生态环境问题，各利益相关者在整体利益与个体利益的抉擇、经济利益与环境利益的取舍、眼前利益与长远利益的考量、环境消费与环境保护的平衡等方面存在不同考量和认知，以致于对跨域生态环境的问题界定和解决方案无法达成共识，进而造成环境责任缺失、片面追求经济绩效、过度消费环境资源，其后果就是跨域生态环境问题治理进程迟滞。而协同治理提供了利益相关者对话、协商的路径与通道。利益相关者通过调查、整合与架构等活动，在讨论、交流中形成对生态环境问题的共同认知和对解决方案的一致性意见，有助于促进利益相关者之间的共同理解（shared understanding）。“共同理解意味着对问题界定达成一致。或者，意味着对解决问题所需知识的一致同意。”[26]从集体行动的角度看，共同理解是跨域生态环境协同治理的思想观念前提，正如斯科特指出的，“共同理解是使行为者顺从制度的基础”[27]。对于跨域生态环境问题而言，共同理解的塑造意味着利益相关者对生态环境的问题界定和解决方案的认同，这无疑为解决跨域生态环境问题的集体行动奠定了基础。

第三，跨域生态环境问题的解决取决于利益相关者之间互相信任，协同治理能够促进利益相关者的内部合法性。跨域生态环境问题需要区域间地方政府、企业组织和社会公众通过有效合作才能解决，而合作关系在相互信任的基础上才能得以建立。“信任是一种态度，相信某人的行为或周围的秩序符合自己的期望。”[28]它在人类交往行为中发挥着不可替代的重要作用。在一定程度上，信任是交互行为的润滑剂，也是集体行动的粘合剂。德国社会学家卢曼（Niklas Luhmann）在《信任与权力》一书的开篇即指出，“信任，是社会生活的基本事实。如果缺乏信任，我们将被恐惧支配，日常生活都无法正常进行”[29]。在跨域生态环境问题治理中，信任是不可或缺的社会资本。信任可以降低交易成本，维护利益相关者之间稳定的伙伴关系。在组织或个体关系中，“信任是创立和维护团结的综合性机制”[30]，行动者可以根据对他人的积极期待而决定自己的行动策略和行为选择。如果跨域生态环境系统中的地方政府、企业和公众能够形成信任程度较高的社会关系，他们可以在生态环境问题治理进程中按照承诺行事、不会以损害他者环境利益和公共环境利益来谋取个体私利，这无疑有助于提高治理效率，增进公共环境利益。对于跨域生态环境治理而言，协同治理可以通过构建信任关系以塑造利益相关者的内部合法性（指组织成员对于组织或其他成员的认同与支持）。前文提到，协同治理通过提供协商对话平台和机制，接纳了跨域生态环境问题中的诸多利益相关者，平衡了多种价值偏好，并构建了利益相关者之间的共同理解。这些都在一定程度上形塑着利益相关者的信任关系，并由此催生了对彼此身份以及行动规划的认同感。这强化了跨域生态环境问题利益相关者之间的内部合法性。一方面，内部合法性的建立很大程度上提升了行动者网络的稳定性，为跨域生态环境问题的解决奠定了组织基础;另一方面，内部合法性的建设还意味着跨域生态环境系统中的政府部门、企业组织和社会公众是能够相互依赖的，他们之间能够有效协调利益、广泛凝聚共识，这为利益相关者提供了参与集体行动的内在激励，使之更加愿意参与跨域生态环境问题的治理行动。

四、何以可为：跨域生态环境协同治理的实现路径

跨域生态环境协同治理何以可为？我们认为，可以从理念、法律、组织和制度四个方面进行考量。

第一，理念路径：培育跨域生态环境治理的协同观念和社会资本。首先，培育协同观念。观念引导行动，人们所秉持的价值观念会对行为产生巨大影响。因此，培育多方利益相关者关于跨域生态环境治理的协同观念，并以此作为调节利益冲突的价值标准，是实现跨域生态环境协同治理的内在驱动。一方面，要培育利益相关者的公共精神。“公共精神是现代公民超越个人狭隘眼界和功利目的，关怀公共事务和促进公共利益的思想境界和行为态度。”[31]它是促进社会公众突破本位立场、关注公共问题、生产公共价值的思想基础。只有在思想观念层面形成共识，治理主体在生态环境治理中的行动才能步调一致。另一方面，要构建多元主体参与治理的责任意识。增强社会公众参与生态环境治理的价值观念和责任意识，可以为跨域生态环境协同治理奠定思想基础，有助于提升环境保护和治理的积极性。其次，累积社会资本。罗伯特·帕特南指出，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会的效率”[32]。具体来看，信任在跨域生态环境协同治理中是一种更加灵活的治理手段，能够增加互惠，减少交易成本。规范是对行为的约束，有助于促使跨域生态环境利益相关者在各方面有章可循、有规可依，使他们在不损害别人环境利益的前提下追求自己的利益。地方政府和社会公众如果能构建起良好的社会关系网络，对于跨域生态环境协同治理有正向影响，良好的关系网络意味着二者沟通顺畅、参与度高和信任水平高。这种良好的关系网络有助于提高达成协同治理生态环境的一致行动。

第二，法律路径：完善跨域生态环境协同治理的法律体系。跨域生态环境协同治理的构建需要完备的法律体系作为保障。一方面，通过完备的法律体系提供利益协调的依据。某种程度上讲，环境问题的实质就是利益问题。此前的相关规定不够明确。在纵向层面，没有处理好经济利益与环境利益的关系，在发展过程中倾向于强调经济利益而忽视环境利益。在横向层面，没有妥善处理地方政府之间的利益关系，导致区域间缺少沟通协调，阻碍了环境治理进程。为此，需要通过完善法律体系，以法律形式明确经济利益与环境利益的衡量界限，同时平衡区域间的环境利益关系，维护区域间生态公平。另一方面，通过完备的法律体系约束协同治理的行动规范。完备的法律体系可以减少环境治理的交易成本，形成具有约束力的协同机制。在涉及跨域生态环境治理问题上，我国《环境保护法》第二十条只规定了“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”[33]，并没有涉及区域层面、地方层面的跨域治理。地方政府如何构建协调机制、如何确定责任分担、如何进行利益分配等关键问题没有明确规定。为此，需要从两个方面入手：一是制定跨域生态环境污染治理的法律法规，明确地方政府、跨域协调机构在跨域生态环境治理中的主体地位，赋予其法律地位和管理权限，保障其参与跨域生态环境治理的合法性和执法权。二是对地方政府在跨域生态环境治理中的权力行使、责任担当、考核评估、激励措施等内容进行精细化、可操作化的规定，以法律形式明确治理主体的协同规范。

第三，组织路径：构建跨域生态环境协同治理的组织机构。权威性的组织机构有助于提高跨域生态环境问题的治理效率和协作力度。在京津冀大气污染治理实践中，就已进行过跨域性协调机构的组建和探索。2013年10月，由北京市牵头，京津冀周边地区和国务院相关部委作为成员参加成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，负责京津冀区域雾霾治理协调工作。2018年7月，协作小组升级为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，由国务院牵头，国务院副总理担任组长。调整之后，主体职责进一步强化、工作力度进一步加大。实践证明，强有力的组织机构是跨域生态环境协同治理的重要保障。因此，跨域生态环境协同治理的实现需要构建跨域性的组织机构。具体来看，在区域层面，成立跨域生态环境协同治理领导小组，由各地方党政首长组成，负责跨域性生态环境治理的决策制定;同时成立跨域生态环境协同治理协调小组（或委员会），由相关部门高级官员组成，贯彻落实领导小组的决策，及时通报工作进展、强化部际交流，充分发挥措施联动、信息共享和统筹协调的作用。地方层面，成立跨域生态环境协同治理工作组，一方面负责区域间生态环境协同治理的协调与沟通工作，另一方面负责本辖区内生态环境治理的监督与评价工作。此外，还可以成立由专业人士和高校专家组成的咨询委员会，负责生态环境治理方案的论证和咨询;也可以成立由社会组织、媒体从业者以及社会公众组成的监督委员会，负责跨域生态环境协同治理的监督工作。

第四，制度路径：创新跨域生态环境协同治理的体制机制。跨域生态环境协同治理的贯彻实施需要在操作层面设计系统性的体制机制加以保障。科学合理地构建跨域生态环境协同治理的体制机制，实现政府、市场、社会等利益相关者有序参与是当前需要解决的重要任务。为此，需要在以下五个方面进行探索。一是科学民主的决策协同机制。鼓励环境功能区的地方政府以民主协商的方式共享环境决策权，通过召开联席会议就生态环境的问题界定、解决方案等内容进行协商讨论，使最终决策兼顾各方利益诉求，增强各方对环境决策的认同。二是开放包容的参与执行机制。将政府部门、社会组织、企业、公众等多元主体都纳入跨域生态环境治理体系之中，使他们都成为环境治理的实际行动者，根据他们的优势和功能赋予他们合理的角色和定位，共同形成权责明确、分工合理、富有活力的跨域生态环境治理网络。三是立体有效的协调沟通机制。加强地方政府之间的沟通与联系，促进相互之间的信息流动，以增强应急预警能力并减少治理成本。同时，政府掌握的环境信息及时向社会公布，保障公众知情权，提高政府公信力。四是科学合理的绩效考核机制。将地方政府参与跨域生态环境治理活动纳入绩效考核范围，重点考察三个方面的内容，第一个方面是政府部门是否积极参加跨域生态环境治理;第二个方面是生态环境治理活动能否产出稳定效益;第三个方面是生态环境治理规划是否具有持续适用性。五是公平长效的生态补偿机制。环境冲突的根源往往涉及利益博弈，跨域生态环境协同治理的构建突破口在于解决利益共容问题。为此，需要构建公平长效的生态补偿机制，“通过政策手段将生态环境保护的外部性内部化，让生态保护的‘受益者支付相应的费用，使生态建设和保护者得到补偿”[34]。在实际操作中，可以设计生态环境破坏补偿和生态环境受益补偿两种方案，前者是指生态环境的破坏者对损害环境、污染环境进行补偿;后者则指生态环境受益者对生态环境建设者、保护者提供经济补偿，以生态补偿机制维护环境利益公平。

参考文献：

[1]Ann Marie Thomson， James L. Perry. Collaboration Process： Inside the Black Box[J]. Public Administration Review. 2006，66（s1）：20-32.

[2]周学荣，汪霞.环境污染问题的协同治理研究[J].行政管理改革，2014，（6）：33-39.

[3]余敏江.区域生态环境协同治理的逻辑——基于社群主义视角的分析[J].社会科学，2015，（1）：82-90.

[4]司林波，聂晓云，孟卫东.跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择[J].生态经济，2018，（1）：171-175.

[5]曹娇星.生态环境协同治理的理想之境与现实之困[J].社科纵横，2015，（6）：85-89.

[6]李紅松.当代中国环境协同治理能力提升的内在逻辑[J].广西社会科学，2017，（3）：149-154.

[7]赵树迪，周显信.区域环境协同治理中的府际竞合机制研究[J].江苏社会科学，2017，（6）：159-165.

[8]肖建华，赵运林，傅晓华.走向多中心合作的生态环境治理研究[M].长沙：湖南人民出版社，2014：213-255.

[9]陶国根.生态文明建设中协同治理的困境与超越——基于利益博弈的视角[J].桂海论丛，2014，（3）：104-107.

[10] Susan D. Lurie. InterorganizationalDynamics in Large-Scale Integrated Resources Management Networks： Insights from the CALFED Bay-Delta Program[D]. University of Michigan， 2004： 266-269.

[11] A. J. Brown. Collaborative Governance Versus Constitutional Politics： Decision Rules for Sustainability from Australia's South East Queensland Forest Agreement[J]. Environmental Science & Policy. 2002（5）：19-32.

[12]王宏斌.制度创新视角下京津冀生态环境协同治理[J].河北学刊，2015，（5）：125-129.

[13]王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015，（7）：68-75.

[14]王泽波，王鸿雁.多中心治理理论视角下京津冀区域环境协同治理探析[J].生态经济，2016，（6）：157-163.

[15]乔花云，司林波，彭建交等.京津冀生态环境协同治理模式研究——基于共生理论的视角[J].生态经济，2017，（6）：151-156.

[16]冯建生.京津冀重污染区域环境协同治理的法律保障研究[J].天津行政学院学报，2017，（6）：79-86.

[17][34]黄德春，华坚，周燕萍.长三角跨界水污染治理机制研究[M].南京：南京大学出版社，2010：112-176.

[18]王芳.冲突与合作：跨界环境风险治理的难题与对策——以长三角地区为例[J].中国地质大学学报（社会科学版），2014，（5）：78-85.

[19]李礼，孙翊锋.生态环境协同治理的应然逻辑、政治博弈与实现机制[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2016，（3）：24-29.

[20][33]中华人民共和国环境保护法[N].人民日报，2014-7-25（008）.

[21]国家统计局，环境保护部.中国环境统计年鉴——2017[Z].北京：中国统计出版社，2018：90.

[22]趙美珍.长三角区域环境治理主体的利益共荣与协同[J].南通大学学报（社会科学版），2016，（2）：1-7.

[23]杨妍，孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J].中国行政管理，2009，（1）：66-69.

[24]马雪松.结构、资源、主体：基本公共服务协同治理[J].中国行政管理，2016，（7）：52-56.

[25]余敏江.论区域生态环境协同治理的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角[J].理论探讨，2013，（2）：13-17.

[26] Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory. 2007， 18（4）： 543-571.

[27][美]W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟，王黎芳译，北京：中国人民大学出版社，2010：59.

[28]郑也夫.信任论[M].北京：中国广播电视出版社，2001：19.

[29]Niklas Luhmann. Trust and Power[M]. John Wiley & Sons Inc.， 1982：4.

[30][美]伯纳德·巴伯.信任：信任的逻辑和局限[M].牟斌，李红，范瑞平译，福州：福建人民出版社，1989：22.

[31]龙兴海.大力培育公民的公共精神[N].光明日报. 2007-8-2（11）.

[32][美]罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来[M].王列等译，南昌：江西人民出版社，2001：195.