我国民生型城镇化的制度创新体系研究

贾林娟 李芳艳

摘要：民生型城镇化是在我国民生问题日益突出的背景下提出的一种全新的城镇化理念和发展模式，它开创了城镇化发展的新格局，开辟了一条城镇可持续发展的新路径。从根本上推进传统城镇化的结构性和系统性变革，实现城镇化的可持续发展，需要加快政治制度、经济制度、社会制度、生态制度、文化制度等方面的改革和创新，构建民生型城镇化的制度创新体系，为城镇化的战略转型提供制度保障。

关键词：民生型城镇化;制度创新;战略转型

Abstract： People's livelihood urbanization is a new urbanization concept and development model proposed under the background of the increasingly prominent people's livelihood issues in China.It has created a new pattern of urbanization and opened up a new path of sustainable urban development.Fundamentally promote the structural and systematic reform of traditional urbanization and achieve sustainable development of urbanization， it is necessary to speed up reform and innovation in the political， economic， social， ecological and cultural systems. We will build an institutional innovation system for people's livelihood urbanization and provide institutional guarantee for the strategic transformation of urbanization.

Keywords：peoples livelihood urbanization; institutional innovation; strategic transformation

改革開放以来，我国城镇化建设成效显著，城镇化率从1978年的17.9%提高到2018的59.58%，城市面貌焕然一新。但城镇化的快速扩张，也积累了许多突出矛盾和问题，比如，以人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、就业困难为主要表现的“城市病”和以土地闲置、村庄凋敝、“空心化”为主要表现的“农村病”。城镇化的最终目的是让人民群众过上幸福美好的生活，实现人民共同富裕，促进人的全面发展。但“城市病”和“农村病”并存的现状背离了城镇化的初衷和本意。为了减少传统城镇化带来的负面影响，缓解城镇发展与经济、社会、环境、资源、生态之间的矛盾和冲突，使城镇化发展成果更好地惠及民生，走民生型城镇化道路成为实现城镇可持续发展的必然选择。党的十九大报告和改革开放40周年大会都强调，要坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉，创造美好生活，是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值旨归。

民生型城镇化有别于“人口集聚”、“空间扩散”等传统意义上的城镇化，它强调以人为本，其本质是城镇的可持续发展，通过城镇化的共建共享，推进和谐社会建设，最终实现改善民生的根本目的。民生型城镇化是在我国民生问题日益凸显的背景下提出的，它为我国新型城镇化发展指明了方向。要解决传统城镇化带来的各种经济社会问题，必须牢牢把握“经济高效”、“社会和谐”、“生态保护”、“成果共享”等关键问题，改革现有制度安排，构建民生型城镇化发展的制度创新体系，转变城镇化发展模式，满足人民日益增长的美好生活需要。推进民生型城镇化，意味着必须在改革和发展中补齐民生短板，推动经济发展，促进社会公平，改善生态环境，实现成果共享。

一、民生型城镇化的基本内涵及提出原因

（一）民生型城镇化的基本内涵

走民生型城镇化道路，既是当前深化供给侧结构性改革的战略重点，也是城镇可持续发展的基本要求。推进民生型城镇化的制度改革和创新，需要正确和全面理解民生型城镇化的基本内涵。其内涵可以从以下五个方面来把握。

1.新理念

增长导向型城镇化更多地强调城市规模的扩大和城市空间的扩张，忽视了城镇发展质量。民生型城镇化是一种全新的城镇化理念，它以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为引领，以保障和改善民生为根本目的，不断提升城镇化质量，改善居民生活品质。民生型城镇化将以人文本的理念融入城镇化过程，优化生产生活空间，强调城镇的包容性和人文性。民生型城镇化注重城镇的绿色发展，将全面推进生态文明理念融入城镇化全领域全过程，致力于建设集约、智能、绿色、低碳新型城镇。

2.新核心

传统城镇化以“物”为核心，忽视了人的全面发展，导致生态破坏、环境恶化、能源短缺等一系列严重后果。民生型城镇化以“人”的城镇化为核心，以“物”的城镇化为手段，坚持以人为本，强调人的全面发展，着眼于满足人民日益增长的民生需求。民生型城镇化通过农业转移人口市民化，促进城乡协调发展;通过大力实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展;推动城乡二元结构转化，构建新型城乡关系。

3.新模式

民生型城镇化是在认真总结和反思增长导向型城镇化模式的基础上，提出的一种全新的城镇化模式，是对城镇化模式的创新。民生型城镇化结合当前中国所处的经济发展阶段，探索出一条符合国情、顺应民意的城镇化道路。民生型城镇化有助于推动城镇化发展模式的转型：从增长导向型向民生型转变，强调保障和改善民生;由要素资源的单向流动向双向流动转变，促进城乡平衡发展;由“自上而下”的政府主导型向“自下而上”的“市场主导+政府引导”型转变，提高城镇化的政治效益和经济效益。

4.新路径

传统城镇发展的典型路径：一是通过大规模投资创造众多就业岗位，吸引流动人口（主要是农民工）进入;二是通过廉价劳动力与资本结合，推动生产力迅猛扩张，城镇规模快速膨胀。这种城镇化模式虽然促进了我国经济的快速发展，但也带来了一系列社会经济问题。民生型城镇化开辟了一条城镇可持续发展的新路径，通过新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”的同步发展，真正实现产业结构、社会保障、人居环境等方面由“乡”到“城”的转变。

5.新格局

20世纪90年代中期前，中国推行“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城镇化主导方针，导致城镇体系结构不合理，城市的吸引力、创造力和竞争力有限。十九大以后，我国城镇化方针有了重大调整，强调要“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。城市群作为当前我国城镇化的主体形态，将成为拓展城市发展空间和释放城市发展潜能的重要载体。民生型城镇化对优化城镇体系和空间格局，增强城市群的集聚功能、辐射功能和互补功能，将发挥重要作用。

（二）民生型城镇化提出的原因

民生型城镇化作为一种全新的城镇化模式，是相对于传统的增长导向型城镇化而言的。新时代背景下的民生型城镇化主要关注城市发展中的民生问题，着力解决城镇化发展中的不平衡不充分问题。

城镇化发展的不平衡主要体现在：一是城镇化速度和质量的不平衡。增长导向型城镇化单纯追求城镇化速度，忽视了城镇化质量和内涵;民生型城镇化在重视城镇发展速度的同时保证质量，实现城镇化速度与质量的协调发展。二是城乡关系不平衡。传统的城乡二元结構的存在，导致城乡经济发展存在较大差距，城乡要素配置不均衡，要素从农村单向流向城镇，城乡教育资源、医疗资源等公共服务及社会保障水平不平衡;民生型城镇化改变了城乡分割的格局，不断缩小城乡收入差距，实现城乡公共服务的均等化，促进城乡经济的协调发展和城乡融合。三是城乡区域经济发展不平衡。随着城镇化的推进，我国东、中、西、东北地区经济分化越来越严重，不能充分发挥各地区的比较优势，区域经济发展的协调性有待增强;民生型城镇化把握“一带一路”建设的有利机遇，构建以大城市为核心的都市圈，促进大中小城市和小城镇协调发展。

城镇化发展的不充分主要体现在：一是发展成果的共享性不充分。增长导向型城镇化模式下，城乡居民收入差距的不断扩大容易导致贫富两极分化，不利于社会主义和谐社会建设;民生型城镇化强调全民共建共享，让发展成果惠及更多的人，彰显了城镇化的包容性。二是发展内涵不充分。增长导向型城镇化具有明显的粗放型特征，重外延、轻内涵;民生型城镇化注重城镇化的内涵式增长，通过壮大城乡产业、农村转移人口市民化、科学的城市规划、完善城乡基础设施等途径提升城镇化质量，从而提高民众的生活质量和幸福指数。

二、民生型城镇化的制度创新体系

传统城镇化注重城市人口的增加和城市规模的扩张，而民生型城镇化注重提升城镇化质量，通过政治平等、经济发展、社会保障、文化创新、生态保护等方面实现由“乡”到“城”的质的转变。民生型城镇化以保障和改善民生为根本目的，通过增加民生性制度设计，实现城与城、城与乡之间的相互协调。民生型城镇化的制度创新体系主要包括政治制度创新、经济制度创新、社会制度创新、生态制度创新和文化制度创新（如图1所示）。

（一）政治制度创新

民生型城镇化的政治制度创新坚持权利平等、机会平等的理念，不断完善基层政权建设，以适应城镇化战略转型的需要。

1.权利平等

权利平等是民生型城镇化制度创新的基本内涵。城镇化促使农村大量流动人口涌向城市，为城市繁荣贡献力量。但我国现有的制度建设滞后，导致亿万农民工处于无序流动状态，平等就业、休息休假、劳动安全卫生保护、职业技能培训等方面的权利难以保障。通过民生型城镇化的制度创新，将农村流动人口纳入城市社会组织系统，让其享受到与城镇居民同等的社会福利和社会保障;给予城市弱势群体更多的政治、经济、社会、文化权利，保证其能够平等实现自我和全面发展。

2.机会平等

机会平等是民生型城镇化制度创新的前提条件。改革户籍制度和社会保障制度，实现基本公共服务的公平化和均等化，让城乡居民共享城镇化发展成果;创造更多就业机会，为全体公民追求体面生活提供平等机遇，提升个人平等参与社会的综合能力，为推动社会发展贡献力量;推进城乡义务教育一体化改革，扩大优质教育资源覆盖面，促进起点公平和教育公平;同时，要消除因资源禀赋差异造成的机会不均等现象。

（二）经济制度创新

经济发展是民生改善的物质基础，改善民生又能促进经济更好地发展。因此，一方面，要大力发展经济，为持续改善民生奠定坚实的物质基础，另一方面，又要通过不断改善民生为经济发展创造更多有效需求，实现经济发展和民生改善的良性循环。民生型城镇化强调以民为本，通过技术创新激发经济新活力，将土地城镇化与人口城镇化相适应，实现“人”、“地”、“物”的相互匹配与协调。

1.土地制度创新

由于土地制度设计不合理，在我国城镇化过程中，城乡土地资源出现了“一边闲置、双向紧缺”局面，即农村大量宅基地闲置，城镇建设用地和大量下乡经营主体用地需求增加。因此，必须加快农村土地制度创新：深化农村土地产权制度改革，提高农村土地流转自由度，释放土地价值;赋予农民更多的土地承包经营权，盘活农村土地资源，助推乡村振兴;规范农村集体经营性建设用地制度，打破土地一级市场垄断，发挥农村土地价值，增加农民收益;逐步完善农村宅基地管理制度，严格控制新增宅基地审批，合理利用土地资源，守住耕地保护红线;进一步改进城乡建设用地增减挂钩机制，推进节约集约用地，促进城乡融合。

2.财政和投融资制度创新

长期以来，政府公共财政的投资重点主要放在城市，而农村则缺少有效的投资渠道，这种重城轻乡的资金资源分配导致城乡差距进一步扩大。要不断完善中央和地方的财政关系，明确基本公共服务领域中央与地方的财政支出责任;增加公共服务财政支出，扩展公共服务范围，提升公共服务质量和效率，推进城乡基本公共服务均等化;加大对财力薄弱地区的财政转移支付力度，运用财税政策支持区域经济协调发展;调整和完善财政支农政策体系，深化农业供给侧结构性改革，增加农民收入，推动社会主义新农村建设。

（三）社会制度创新

“城市病”和“农村病”的存在，制约了社会经济发展和民生改善，城乡分割的二元户籍制度阻碍了农民工市民化;社会保障制度体系不完善，影响劳动者的生产积极性;就业质量不高，就业形势严峻，就业制度亟待完善。

1.户籍制度改革

我国长期存在的城乡二元户籍制度，很大程度上制约了劳动力要素的自由流动和农民工市民化。民生型城镇化的一个重要环节就是改革户籍制度，逐步取消城乡分割的二元户籍制度，放宽户口迁移政策和落户限制;户籍制度改革要因地制宜，对不同规模城市实施差别化落户政策，合理引导农业人口向城镇转移;建立农业转移人口市民化的激励机制，维护进城落户农民的既有权益，让他们享受到就业、社保、住房、教育等方面的服务;建立健全城乡统一的户口登记管理制度，打破城乡分割的户籍壁垒。

2.社会保障制度改革

长期以来，我国不完善的社会保障体系使农村和农民处于极其不利的生存状态。近年来，我国已基本建立了覆盖城乡的社会保障体系，人民健康和医疗水平大幅提高。社会保障制度的建立不能“一刀切”，应建立广覆盖、多层次、服务优的社会保障体系;实现农民工异地社保转移接续，为其子女提供良好的教育、医疗和就业机会。

3.就业制度改革

农村剩余劳动力向城市转移是城镇化的必然结果。2008年国际金融危机以来，我国经济受到严重影响，其中一个显著现象就是农民工失业。农民工是社会建设的重要力量，必须做好农民工的稳定就业和服务保障工作，建立以培训促进就业、以创业带动就业、以优惠政策扶持就业“三位一体”的就业保障制度，切实维护农民工合法权益;以市场为导向，优化就业结构，大力发展第三产业，扩大城乡就业人员规模，提高劳动力资源配置效率。

（四）生态制度创新

城市人口剧增和城市规模的扩大，对资源环境承载力构成了严峻挑战，导致人地关系与资源环境矛盾进一步加剧。民生型城镇化的生态制度创新涉及生态环境保护、城市绿色低碳循环发展以及城市主体功能区等方面。

1.生态环境保护制度

城镇化过程也是城市生态要素相互渗透的过程，城镇化的快速推进导致生态系统遭到严重破坏。改善城市生态环境，必须制定严格的生态环境保护制度，这是从顶层设计层面所采取的具有一定刚性和约束力，且能够有效实施和执行的有效举措。维护生态安全，划定生态保护红线，逐步扩大森林、湿地等绿色生态空间，增强环境容量;综合治理城镇环境污染，制定严格的排放标准，控制和减少工业废水和生活污水排放，对污水进行集中处理和再生利用;调整产业结构，淘汰落后产能，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，完善生态补偿机制，促进人与环境的和谐共生。

2.城市绿色低碳循环发展制度

民生型城镇化建设要求树立绿色生产和绿色消费的制度和政策导向。建立健全绿色低碳循环发展的体制机制，节约集约利用土地、水、能源等资源，提高资源利用效率，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式;鼓励发展循环经济，大力发展低碳技术，发展战略性新兴产业，建设绿色城市、海绵城市和智慧城市;普及绿色低碳理念，提高全民低碳意识，倡导绿色消费、绿色出行，提高居民生活质量。

3.城市主体功能区制度

建立健全城市主体功能区制度，划定生产、生活和生态空间开发管制界限，合理规划城市空间发展布局;积极推进国家公园体制试点，科学保护和合理利用自然资源，创造优良人居环境;形成多层面、高效率、形成科学合理的城镇化格局，构建生态文明制度体系;完善生态环境保护基础设施建设，把握投资方向和优化投资方案，实现经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。

（五）文化制度创新

文化是一座城市的灵魂，有文化底蕴的城市才富有生命力，才能为城市发展提供不竭动力。随着我国经济发展和居民精神文化生活的日益丰富，发展民生文化是满足人们日益增长的民生需求的必然选择。城市民生文化要以文化自觉为导向，以增强文化自信为目的，以文化创新为驱动。在城市建设中融入文化元素，增添城市文化韵味，彰显城镇人文风采，让具有文化底蕴的城市焕发新的生机与活力。

民生型城镇化注重城市的规划和设计，优化城市空间布局，注重文化传承和文化融合。以提升居民的获得感和幸福感为出发点，在城市的规划和设计上更加注重和体现人文关怀，为居民生活创造一个温馨惬意的环境;根据不同城市的自然历史文化禀赋，建设具有历史记忆、地域特色、文化内涵、个性鲜明的美丽城镇，防止“千城一面”;倡导文明城市建设，提升居民的精神文化素养，弘扬社会主义核心价值观和中华优秀传统文化。民生文化制度创新需要在继承和发扬先进文化的基础上，发挥民生价值的优势，保护和重塑城镇多元价值，以文化创新提升国家软实力，推动民生型城镇化的文化制度创新。

三、民生型城镇化制度创新的主要方向

城镇化是经济社会发展的必然趋势，在其过程中会产生诸多问题，要避免步入城镇化的种种陷阱。中国的城镇化已经由增长导向型城镇化向民生型城镇化转变，在城镇化中融入民生理念是避免伪城镇化、被动城镇化、土地城镇化、空心城镇化等矛盾的战略选择。当前中国正处于决胜全面建设小康社会的关键时期，提高城镇化质量和改善人民生活是党和政府在“十三五”时期的一项重要任务。制度创新是保障和改善民生的根本保证，要以制度创新为着力点，构建以人为核心的民生型城镇化制度创新体系。

我国民生型城镇化发展处于起步阶段，其制度落地还需要在实践中不断探索，其制度创新要坚持“整体推进、系统安排”的原则，民生型城镇化制度创新的具体路径包括：一是打破地域分割和行业垄断，鼓励全民参与城镇化建设和开展创新创业。在“互联网+”时代，必须转变传统的思维模式，充分利用多层次资本市场，鼓励民营资本参与民生型城镇化建设。二是破解城乡二元结构，缩小城乡收入差距，深化供给侧结构性改革，形成合理的收入分配格局。利用经济、行政、法律等手段调节收入分配，增加中等收入群体数量。三是进行制度改革和创新，保障弱势群体的基本生活。改革户籍制度和社会保障制度，有序推进农业转移人口市民化，推进基本公共服务均等化。

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