基于集体推进视角下的农地经营权 有序流转问题研究

向小倩 邓思宇 张远索

【摘   要】 近年来，随着农地经营权的逐渐放活，农地经营权流转规模不断扩大，在农地经营权流转中存在的问題也逐渐显露。农地经营权流转涉及主体多元，本文选取集体推进视角，采用文献法、专家咨询法、实地调研法，对农地经营权流转问题进行研究。发现在农地经营权流转中存在农村集体经济组织与村委会职能模糊，流转效率低、公平性不够等问题。在此基础上，提出规范农村集体经济组织、加强相关制度建设、建立专业化服务体系、健全交易平台等措施。

【关键词】 集体推进;农地经营权;有序流转

中图分类号：[S-9]               文献识别码：A               文章编号：2096-1073（2020）02-0001-03

Research on the Orderly Transfer of Farmland Management Right from the Perspective of Collective Promotion

XIANG Xiaoqian， DENG Siyuan， ZHANG Yuansuo

（College of Applied Arts and Science of Beijing Union University   Beijing   100191）

[Abstract] In recent years， with the gradual release of farmland management right， the scale of circulation of farmland management right has been expanding， and the problems in the circulation of farmland management right have gradually emerged. The circulation of farmland management rights involves multiple subjects. This paper selects the perspective of collective promotion， adopts the methods of literature， expert consultation and field research to study the circulation of farmland management rights. It is found that the functions of rural collective economic organizations and village committees are vague， the efficiency of transfer is low， and the fairness is not enough. Based on which some suggestions such as standardizing rural collective economic organizations， strengthening the construction of relevant systems， establishing professional service system， improving the trading platform are put forward.

[Key words] collective promotion; farmland management right; orderly transfer

1  引言

土地是农业发展的重要生产要素，农村土地的流转影响着农地的生产活力，积极引导农地经营权有序流转有利于加快农业现代化进程，推动农村经济高质量发展[1，2]。2014年9月，习近平总书记在中央深改组第五次会议上明确要求推行农地“三权分置”，放活经营权。同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出要推进现代农业发展，在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局。近年来，随着农地经营权的逐渐放活，农地经营权流转规模不断扩大，农地所取得的综合效益不断增加，但在农地经营权流转中仍存在很多问题。目前，学者们对于农地经营权流转的研究多是偏于政策背景下的理论的研究，尤其对于“三权分置”提出后的相关研究较多[3-5]。但基于集体推进视角下农地经营权的研究目前还较少。本文拟从集体推进视角出发，通过分析在农地经营权流转中农村集体的作用以及流转中存在的问题，探析农地经营权有序流转的路径，以期为政府相关部门出台后续政策提供参考。

2  相关概念

农村集体所有制产生于新中国成立初期的社会主义改造中，随着我国社会经济的发展在不断地完善。农村集体中的集体指的是农民集体，主要有三种形式：乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体，对土地有占有、使用、处分以及从土地上获利的权利[6，7]。在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（后文中简称《意见》）中，明确指出了村集体在农地经营权流转中的作用。《意见》指出要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，农民集体是土地集体所有权的权利主体，承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意。

2.1  农村集体土地所有权

农村集体土地所有权是所有制在法律上的体现，指的是农村集体依法对土地享有的占有、使用、收益和处分的权利[8]。农村集体土地所有权形式包括村、乡（镇）农民集体所有、农村集体经济组织农民集体所有、小组农民集体所有等[9]。农村集体土地的所有权一般情况下不能参与自由流转，只能通过征收的方式变为国有土地，国家会给予被征收集体一定补偿。农地经营权的流转一定是在农村集体土地所有权不变的前提下完成的。

2.2  农村集体经济组织

农村集体经济组织主要指原人民公社、生产大队、生产对建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，简单来说就是农村资产集体所有、农民群众合作发展的经济组织[10，11]。农村集体经济组织主要采用土地股份合作社和新型社区股份合作社的形式，是农村集体所有土地的发包方。农村集体经济组织可在农户自愿的前提下，作为流转方，将集中的农地统一自主经营或者发包给其他市场主体。由此可见，农村集体经济组织在农地经营权流转中起着重要作用。

2.3  村委会

村委会是农村村民委员会的简称，是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会在农地经营权流转中本着保护本村村民利益的立场，在农地经营权流转过程起着一定的监督、管理等作用。在农村非对称信息条件在，村委会在农地经营权流转中有很大的宣传、协调作用[12]。

3  农地经营权流转集体推进中存在的问题

3.1  农村集体经济组织管理体制不健全，制约流转效率

农村集体经济组织作为农地所有权主体，在农地经营权流转中扮演着重要角色。但目前我国部分地区农村经济组织存在内部管理混乱，职能部门管理不规范不到位等问题，导致集体经济发展内生动能不足，在农村集体经济组织在参与农地经营权流转过程中，市场竞争力不强，在涉及利益分配问题时，容易出现不公平现象。

3.2  村委会与农村集体经济组织职能模糊，影响流转透明度

村委会与农村集体经济组织都是农村集体权利行使的代表者，在职能上有很多交叉重合的地方。部分农村由于没有独立的集体经济组织而由村委会代理行使经济职能，一些村委干部甚至承担着政府代理人、集体产权代理人、村委管理者等多种角色，这种职能的模糊不清容易导致村干部滥用权力，危害村民利益，导致农民参与农地经营权的积极性与主动性不强。

3.3  忽视土地综合效益，盲目流转

目前部分地区农地经营权流转中存在为了追求集约化，忽视部分农户的意愿，盲目流转的现象。一些农户迫于集体的压力而被动流转，导致流转后的收入还不如流转前农地产生的经济价值。部分集体只是为了将农地流转出去而流转，忽视当地土地的特性，将本来种植适合当地作物生长的耕地，流转于种植其他没有地方优势的作物，或者直接转为非耕地，忽视了当地土地的优势。

3.4  农地经营权流转市场交易平台不成熟，流转交易成本高

目前，我国的农地经营权流转中，交易成本大致包括：信息搜集、甄别、选择的费用、土地集中的费用、合同签订与确保合同执行的交易费用[13]。在村集体与转入方进行博弈的过程中，农地存在一定的积压风险，造成土地浪费，土地流出方利益受损。由于农地经营权流转交易平台不成熟，导致流转时间长，产生时间人力成本，增加土地集中的费用。且部分地区获得农地经营权流转信息渠道少，对农地经营权流转市场价格体系不了解，导致最终成交的土地价格不能完全代表农地的价值。

4  集体推进视角下的农地经营权有序流转路径探析

4.1  规范农村集体经济组织，引导农地经营权集约高效流转

政府应重视对农村集体经济组织的培育、引导、支持和管理工作，采用激励手段，吸引人才回乡，拓宽农村集体经营组织管理层选拔渠道，选拔素质过硬的农村集体经济组织管理者，并加大对管理层的监管与培训，促进农村集体经济组织管理制度的完善，引导农村集体经济组织在农地经营权流转中公共服务职能的充分发挥。

4.2  加强农村集体相关制度建设，促进农地经营权公开公平流转

首先，要理清村委会与农村集体经济组织的关系，通过制定法律法规弱化村委会在农村集体经济组织中的经济管理职能，设立一定的监督机制来制约农地经营权流转中权利的滥用，对违法违规行为进行追责。充分发挥村民代表大会的作用，将农村集体土地经营权流转过程透明化，提高农民参与农地经营权流转的积极性。

4.3  建立专业化服务体系，保障农地经营权科学流转

农地经营权流转不是一项临时的决定，而是一个持续时间长，程序复杂，涉及主体多元的一项过程。政府应设置专业人员进行指导，村集体应设置专门人员在流转前对此次流转可能产生的效益进行评估，在流转过程中相关手续的办理、合同的签订进行指导监督，在农地流转出去后对其质量进行监测，严禁损害耕地质量的行为出现。

4.4  健全农地经营权流转交易平台，降低流转成本

农地经营权交易市场是村集体与转入方进行博弈的舞台，政府应适当干预，在保证交易秩序的前提下简化交易流程，促進农地经营权交易平台多元化，积极开发网络交易平台，增加农地经营权流转市场的可进入性。 完善市场化服务平台建设，加强信息的整合，确保流转信息的真实性，合同的规范性与有效性。

5  结语

农地经营权流转不是目的，只是为了提高土地利用效率，促进农村经济发展的一种手段。农村集体不能为了追求部分人的片面利益而盲目流转，导致规模不经济。村集体的相关负责人要站在村民的立场，充分听取考虑广大村民意见，适度规模经营，有序高效流转。本文从集体推进视角出发，发现了农村集体相关组织制度建设不完善，流转过程中存在不公平，不科学等问题，针对这些问题，本文更多的是站在政府的角度，就如何改善农地经营权流转集体推进中的问题提出了建议。关于在农地经营权流转集体推进过程中，农户与村集体相关组织自身应该怎么去改进文章中提得较少。基于集体推进视角下的农地经营权流转问题还有很多值得深入研究，例如如何在农地经营权流转集体推进过程中做到利益的公平分配，如何在集体推进中提高农户参与流转的积极性等问题。

参考文献：

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[2] 刘艳秋，宋建坡，薛 强.引导农村土地经营权有序流转的实践        与思考[J].河北农业，2016（6）：59-61.

[3] 李燕杰，周济南.“三权分置”背景下农村土地经营权有序流转      的推进路径[J].金陵科技学院学报（社会科学版），2017（2）：67-         70.

[4] 杨秀琴.“三权分置”背景下农地经营权流转的难题及解決路       径探析[J].山西农经，2018（24）：1-3.

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[10] 普金霞.土地承包经营权流转推进路径研究[M].郑州：郑州         大学出版社，2016：74-78.

[11] 邓文飞.乡村振兴背景下壮大农村集体经济组织的思考[J].        学理论，2019（4）：86-88.

[12] 石冬梅. 非对称信息条件下的农村土地流转问题研究[D].河      北农业大学，2013.

[13] 蒋永甫，张小英.农地流转主体的交易成本——基于种养大        户、家庭农场、合作社及龙头企业的比较[J].学术论坛，2016          （2）： 43-48.

（编辑：赫亮）