上海公安机关警务辅助人员用工模式研究

上海市公安局政治部警辅处课题组

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

辅警是公安力量的重要组成部分。上海公安辅警管理工作是在全国率先推行公安文职制度的基础上发展起来的，起点高、基础厚，有着良好的工作基础。以国办《意见》和上海市《办法》①国办《意见》和上海市《办法》指《国务院办公厅关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（国办发〔2016〕15号）和《上海公安机关警务辅助人员管理办法》（沪府办〔2017〕73号）。的颁布为标志，上海公安辅警管理工作进入了新的发展阶段。做好辅警管理制度的顶层设计至关重要，用工模式是辅警管理顶层设计中极为重要的一环，有必要对其进行深入研究。上海公安辅警在队伍雏形阶段，便采用人事派遣的用工模式，总体运行平稳良好。认真总结该用工模式的特点和经验，进一步发挥其制度优势、挖掘其制度潜力，对促进辅警队伍规范管理和提升管理水平具有重要意义。

一、上海公安文职制度运行效果总结

上海公安文职制度推行以来，公安文职队伍建设效果显著，已建成一支结构合理、专业化、职业化、稳定性强和富有战斗力的公安文职队伍。总结上海公安文职制度运行成效，主要有以下三个方面：

一是释放了非执法岗位警力资源。针对公安机关传统用人制度下长期存在的警力紧缺而编制不足的矛盾，在以往使用民警的“非执法”“非涉核心机密”和“非指挥管理”岗位使用文职人员，并抓好文职人员上岗后原在岗民警必须按照1∶1置换的具体落实。通过严审转岗方案、强化跟踪指导、专项督导检查等措施，防止民警和文职人员共岗、混岗等“形式转岗”现象，确保民警转岗工作落到实处，促进警力下沉。全局近2200名民警置换到一线执法岗位；通过安排文职人员在“110”接线、指纹比对等非执法岗位上岗，节约警力1200余名。

二是激活了公安机关用人机制。在市场化劳动人事制度改革的大背景下，公安文职人员派遣制综合体现了公务员制度、事业单位人事制度、企业劳动制度改革的基本趋向。一方面，实行劳动合同制，尤其是文职人员与派遣机构签订劳动合同且纳入统一的社会保险体系，文职人员由“单位人”转化为“社会人”，有助于解决“能进不能出”的问题；另一方面，用人管理按岗位分类进行，以岗位管理替代身份管理，岗位绩效与职级晋升、工资增长和岗位调整挂钩，有助于解决“能上不能下”的问题。同时，对执法民警的公务员管理机制也有激活作用。文职人员配合民警从事日常工作，伴随着二者协同感和合作度的提高，不仅有利于扼制以往一线民警与机关内勤相互攀比的不良风气，而且对民警有激励和鞭策作用，促使民警更加珍视自己的工作岗位和激发自己的工作热情。访谈资料显示，各用人单位对公安文职制度的认可度近100%。

三是提升了系统内部行政效率和公共服务质量。公安文职人员的工作岗位，就其职能而言分为两大类：一是内部辅助职能岗位，辅助民警行使执法职能；二是公共服务职能岗位，直接面向社会提供公共服务，诸如户籍办理、“110”接线和转警、出入境管理等服务工作。经济、社会生活的高速发展催化了市民更多的公共服务需求，公安机关的公共服务事务纷繁众多，需要大幅补充人力资源。为满足辅助民警执法和提供公共服务的需求，紧紧抓住“岗位梳理”和“警力置换”两个关键环节，通过“增量配置”和“存量调整”双管齐下，最大限度地用足文职人力资源，最大限度地解放警力资源。

二、上海公安文职派遣制的理论研判

（一）上海公安文职派遣制的制度特征

上海公安文职派遣制用工模式主要有以下三个方面特征：

一是特殊的政府购买服务方式。上海公安文职派遣制可归类于政府购买服务用工模式，是一种有别于一般政府购买服务的特殊政府购买服务方式。公安文职派遣制就其政府购买服务的属性而言，较之一般政府购买服务，其特点在于：（1）购买对象仅限于派遣机构的人力资源管理服务和公安文职人员的人力资源，其中，派遣机构的人力资源管理服务，是对公安文职管理机构的辅助；公安文职人员的人力资源，则由公安机关直接使用于辅助民警履职或对外公共服务。而一般政府购买服务中，购买的是服务本身而不是人力资源。（2）派遣机构虽然是政府购买服务的社会承接主体，却在服务提供中不具有独立或主导地位。派遣机构提供人力资源管理服务（如招聘、培训等）的过程，受公安机关文职管理机构主导；公安文职人员的工作过程由公安机关直接管理。这不同于一般政府购买服务中，所购买的服务由社会承接主体独立经营管理。概言之，公安文职派遣制是政府购买服务机制与公安机关用人机制的结合，是在公安领域引入人力资源市场配置机制的创新。

二是区别于传统用人制度的劳动（聘用）合同制。公安文职派遣制区别于公安机关传统用人制度的主要标志在于实行劳动（聘用）合同制。长期以来，公安机关工作人员都具有民警和公务员身份，都是非合同人事关系，存在“能进不能出，能上不能下”的弊端。而公安文职派遣制的基本点是劳动（聘用）合同制，以劳动（聘用）合同关系替代非合同人事关系，继而使民警与文职人员不仅岗位分开，而且机制分开。尤其是公安文职岗位实行劳动（聘用）合同制，利于解决“能进不能出、能上不能下”的难题，在公安文职岗位实现了由公务员管理转向合同化管理；将文职辅警的劳动/人事关系与社会保险关系分离，使其由“单位人”转化为“社会人”，纳入统一的社会保险体系；在统一实行劳动（聘用）合同制的基础上，按岗位分类实施用工管理，以岗位管理替代身份管理。

三是区别于直接聘用的间接聘用制。劳动（聘用）合同制有直接聘用制与间接聘用制之区分。直接聘用制下，仅存在两端劳动关系，由用人单位与劳动者直接签订劳动（聘用）合同，招聘与用工合一。在间接聘用制下，存在“三角”劳动关系，如劳动者与派遣机构签订劳动（聘用）合同而向用工单位提供劳动，招聘与用工分离。公安文职派遣制属于间接聘用制，即派遣机构受公安机关委托与公安文职人员签订劳动合同，并将公安文职人员派遣到公安机关任职，公安文职人员的工作安排、岗前培训、岗位培训、纪律约束、党团关系、考核、晋级等有关事宜由公安机关管理，而派遣机构负责给公安文职人员发放工资、代为缴交社会保险、办理工伤保险待遇申请、开具相关证明、档案存放和管理等。

（二）与现行劳动立法中劳务派遣的区别

上海公安文职派遣制用工模式与现行劳动立法中劳务派遣用工模式相比，主要有以下四个方面区别：

一是用工单位属性不同。依《劳动合同法》的规定，劳务派遣中的用工单位，是第2条①《劳动合同法》第2条：中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。第1款所规定的用人单位，主要是企业。这属于非公共部门，是典型的市场主体。而公安机关属于公共部门，归类于《劳动合同法》第2条第2款的用人单位，且公安文职人员是履行公安机关职能的工作人员，不属于“工勤人员”，其劳动关系具有“人事关系”属性。虽然其第2条第2款规定国家机关及与其建立劳动关系的劳动者之间订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同“依照本法执行”，但其含义不同于第2条第1款规定的“适用本法”，即其适用劳动合同法的程度低于第2条第1款规定的劳动关系，亦即对劳动合同法的规定可根据需要有选择性地适用。

二是制度目的不同。实践中，企业热衷于劳务派遣用工，多是为了降低用工成本和灵活用工，以提高企业效率和追求利润最大化。而实行公安文职派遣制的目的，是将原用于非执法岗位的警力资源置换到执法岗位，激活公安机关用人机制，以提高公安机关执法和公共服务效率。其中，激活用人机制，只是解决传统机制中“能进不能出、能上不能下”的僵化问题，并非追求文职人员的高流动性。而公安文职岗位的专业性和常设性特点，要求公安文职队伍在总体上保持相对稳定，或者说，稳定性

国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。需求大于流动性需求，故稳定公安文职队伍仍然是公安文职派遣制的主要追求；在非执法岗位以文职人员替代民警，虽然节省了一定用工成本，但降低用工成本不是主要追求。

三是用工形式定位不同。依《劳动合同法》及其配套规章的规定，在企业的用工形式中，劳动合同用工是基本用工形式，劳务派遣用工是补充用工形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施，用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，不得超过其用工总量的10%。而在公安机关的岗位体系和用工形式中，文职和勤务辅警岗位都是肩负重要常规性职能的常设性岗位，其与民警岗位的关系，绝不类同于企业中“临时工”岗位与正式工岗位的关系。故公安文职派遣制与民警用人制度在公安机关职能运行和用人制度改革中是地位并行和不可或缺的双轨。正因为如此，《劳动合同法》关于劳务派遣用工的地位、岗位范围、数量比例的规定，不能适用于公安文职派遣制。

四是“常雇”或“常用”侧重点不同。劳务派遣有常雇型派遣与临时型派遣之区分，《劳动合同法》规定的劳务派遣为常雇型派遣。其特点是，派遣单位在派遣前根据市场需求招工并与劳动者订立劳动合同，受到用工单位委托后才派遣劳动者到用工单位劳动；被派遣劳动者与派遣单位的劳动关系不具有临时性（须签2年以上劳动合同）且派遣机构是固定的，而被派遣劳动者与用工单位的劳动关系具有临时性且用工单位是不固定的，此即“常雇”而不“常用”。而上海公安文职派遣制中，着重点不在于“常雇”而在于“常用”。派遣单位根据公安机关的用工需要和招聘考核结果，与劳动者签订劳动合同；公安机关对公安文职人员的“常用”决定着派遣机构对公安文职人员的“常雇”；公安文职人员的职业认同感和归属感也依托于公安机关的“常用”。故可以说，这是属于“常用型派遣”。

三、上海公安辅警用工模式选择派遣制的理论探析

国办《意见》指出，“警务辅助人员由县级以上地方人民政府或者公安机关采用向社会力量购买服务、依法签订劳动合同或聘用合同等方式招聘使用”。在全国各地公安机关辅警人事制度改革实践中，已形成三种用工模式，即劳动（聘用）合同制、事业编制聘用制和人事派遣制（以上海公安文职派遣制为样本）。其中的人事派遣制可大致归于“向社会力量购买服务”类，同时兼有劳动（聘用）合同制的属性。在上海公安机关辅警管理改革中，有必要继续实行人事派遣制，主要有以下三个方面理由：

（一）人事派遣制的比较优势

1. 三种用工模式特点分析

人事派遣制（向社会力量购买服务）、劳动（聘用）合同制（依法签订劳动或聘用合同）和事业编制聘用制三种用工模式的异同点，如表1所示：

表1：三种用工模式比较

2. 人事派遣制的用工优势

相对于劳动（聘用）合同制和事业编制聘用制而言，由公安文职派遣制改进而来的辅警派遣制，是在融合这两种用工模式之本质属性基础上的用工模式创新。即是说，独立且并列于民警公务员制，同时实行合同制，既摆脱了民警公务员制的僵化局限，又通过合同制确立劳动关系，以引入面向社会、双向选择、协商一致、能进能出的市场机制，还可以置换辅警岗位原警力资源。不仅如此，较之劳动（聘用）合同制和事业编制聘用制，人事派遣制还有其独到的优势：

其一，间接聘用制较之直接聘用制的优势。劳动（聘用）合同制和事业编制聘用制都是由公安机关与辅警签订劳动（聘用）合同的直接聘用制，而人事派遣制是派遣机构与辅警签订劳动（聘用）合同的间接聘用制，在用工机制上各有其利弊。例如，就增强辅警对公安机关归属感、稳定辅警队伍而言，直接聘用制优于间接聘用制；而就用工灵活性、摆脱民警公务员制影响、利用社会力量而言，间接聘用制优于直接聘用制。基于辅警队伍发展的需要，间接聘用制较之直接聘用制，有其不可忽视的优越性：一是招聘与用工分离，招聘时签订的劳动（聘用）合同对工作内容的约定具有概括性和不完全性，给公安机关对辅警的工作岗位安排和调整留有较大空间，以增强其用工灵活性。二是在民警岗位与辅警岗位的用人机制之间，不仅有合同制这一道隔离带，而且再增加另一道隔离带即派遣机构，可有效地阻隔民警岗位公务员制的僵化性因素对辅警岗位用人机制的负面影响。三是利用派遣机构的人力资源管理服务，公安机关辅警管理机构不仅可减轻直接面向人力资源市场的人力资源管理业务负担，而且可减轻直接面对辅警“出口”和劳动争议处理的社会压力，还可借助派遣机构的专业化优势资源来提高辅警招聘和管理的效率。尤其是在组织社会上职业技能培训资源方面，派遣机构较之公安机关辅警管理机构有更多的经验和渠道，可为辅警队伍建设所利用。

其二，辅警员额（用人额度）较之事业编制的优势。基于民警（公务员）编制的法定限制性和置换非执法岗位警力的需要，辅警人力资源的用人计划只能在民警（公务员）编制之外另行设置独立的用人定员类型，实践中有事业编制和辅警员额（用人额度）两种。其中，事业编制本来是法定的事业单位工作人员编制序列，但在国家机关人事制度改革中，因弥补公务员编制的不足而在国家机关过渡性地适用部分事业编制，且这种事业编制对公务员编制在人事制度上有一定的路径依赖而略显灵活性不足。从劳动人事制度改革的趋势看，根据《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的规定，主要承担行政职能的事业单位，将要逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构，其人事制度回归到公务员序列；主要从事生产经营活动的事业单位，将要逐步转化为企业，实行企业劳动合同制度；仅在主要从事公益服务的事业单位，沿用具有事业编制的聘用制。至于国家机关，仅可在一定条件下有限制地使用事业编制，这只是一种过渡性的权宜措施。可见，对警辅队伍而言，事业编制并非符合改革趋势的选择。而对正需要大力发展和加强规范化的辅警队伍而言，在民警（公务员）编制之外设置不同于事业编制的独立定员序列，如上海的公安文职用人额度和其他地方的辅警员额，更便于将辅警与民警从用人机制上分开，摆脱公务员编制和事业编制的僵化因素束缚，为建立一种兼顾稳定性与灵活性的辅警用人机制提供更宽的创新空间。

3. 政府公共服务机制与市场机制的有机结合

政府购买服务作为政府公共服务机制与市场机制的有机结合体，被《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定为“推进公共资源配置市场化”“加快转变政府职能”和“加快事业单位分类改革”的重要举措。相较于劳动（聘用）合同制和事业编制聘用制，人事派遣制能够发挥政府购买服务的独特优势，即将市场配置机制、市场竞争机制和社会力量参与机制引入公共资源配置和公共服务供给过程，以优化公共资源配置、转换政府职能和提高公共服务供给的质量和效率。

在公安机关人事制度改革中，将政府购买服务机制与辅警用工机制结合，可打通两个层次的市场关联：一是辅警人力资源与社会上同类人力资源的市场关联；二是辅警人事管理与社会上人力资源管理服务的市场关联。就第一个层次的市场关联而言，将辅警人力资源配置融入统一的人力资源市场体系，既扩大了辅警人力资源的供给来源，也增强了辅警人力资源配置的竞争度和灵活性。这有利于公安机关从更广的人力资源市场范围选取更高素质的辅警人力资源，并运用合同制等市场化手段对辅警进行用工管理，以形成“能进能出、能上能下”的用工机制。就第二个层次的市场关联而言，将基于辅警岗位特殊需求的辅警人力资源管理的特殊性与社会上人力资源服务机构的专业化优势结合，利用人力资源服务市场的竞争性，公安机关可通过选取社会上优质和专业的人力资源管理服务，来弥补辅警管理机构的资源不足，以提高辅警管理效率。

（二）符合公安职业的需求和特点

上海公安文职派遣制十余年的成功实践，有说服力地证明了人事派遣制是与公安职业需求和特点有高度吻合性。警务辅助人员具有较强的职业特殊性，这取决于公安机关的特殊职责。作为维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全和人身自由，保护公共财产和公民合法财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的国家机关，公安机关具有武装性质，实行半军事化管理，保密性要求高。辅警虽然不同于执法民警，却仍然是公安机关工作人员的重要组成部分，要求具有较高的整体素质，既充满活力，又保持队伍稳定，还要求辅警队伍管理规范严格。以公安文职派遣制为样本的人事派遣制，其特点能较好满足这些要求，或者说，人事派遣制的特点取决于辅警职业的特点，并能与之契合。

图：人事派遣制特点与辅警职业特点契合较

（三）人事派遣制的固有局限和现存问题并非根本性问题

人事派遣制下辅警因与派遣机构签订劳动合同而对公安机关的归属感难免相对弱于直接聘用制，但这种局限性并非不可弥补。上海公安文职派遣制的实践表明，公安机关对文职人员的“常用”决定着派遣机构对文职人员的“常雇”，在事实上可保障文职人员的职业安定；公安机关通过加强日常思想政治教育和公安文职文化建设，政治、福利等待遇上对文职人员与民警平等对待，不断改进文职人员的职业保障和激励机制等得力措施，可增强公安机关的文职人员的凝聚力，可提高文职人员对公安机关的忠诚度，以抵销间接聘用对文职人员归属感的负面影响。所以，部分公安文职人员的归属感欠缺问题虽然还在一定程度上存在，但并未影响公安文职队伍的整体稳定，更未影响公安文职队伍的工作效率和公共服务质量。

同时，公安文职派遣制实践中虽然在用人额度配置、岗位设置、人员内部流动等方面还存在不足和问题，但都是可以改进和克服的，而不是足以颠覆这种用工模式的根本性缺陷。故以问题为导向不断完善制度，继续实行人事派遣制这一用工模式，有利于确保政策和制度的连续性，保持公安文职队伍的稳定和持续发展。

四、辅警人事派遣制持续运行的保障条件

（一）立法保障

我国立法规定的劳动人事制度体系及其适用范围和法律适用概况，如表2所示：

表2：法定劳动人事制度体系

虽然《劳动合同法》第2条第2款规定“国家机关、事业单位和社会团体与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”，但这不足以成为辅警人事派遣制可适用《劳动合同法》的依据。这是因为：

第一，《劳动合同法》第2条第2款中“与国家机关与建立劳动关系的劳动者”，仅限于国家机关工作人员之外的工勤人员。公安机关的辅警仍然是工作人员而不属于工勤人员。

第二，对于事业单位工作人员，《劳动合同法》第96条规定，事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。而对于国家机关人事制度改革中实行聘用制的工作人员是否和如何适用《劳动合同法》的问题，《劳动合同法》并未作出类似事业单位聘用制的规定。这也进一步表明，《劳动合同法》第2条第2款的规定不宜作为辅警聘用制适用《劳动合同法》的依据。

第三，辅警人事派遣制在用工单位属性、制度目的、用工形式定位和岗位范围等方面都不同于企业劳务派遣制，《劳动合同法》以企业劳务派遣为样本所设计的劳务派遣规则，当然不宜适用于辅警人事派遣制。

可见，法律依据缺失，已成为辅警人事派遣制持续运行的关键性制度瓶颈。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，“重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。为此，需要通过立法的形式给辅警人事派遣制提供法律依据。具体建议如下：（1）对辅警人事派遣制进行专项立法，在法律形式上，制定行政法规最为理想；若条件不成熟，应当制定国家公安部规章、上海市地方性法规或政府规章。（2）在辅警人事派遣制专项立法中，明确其作为用人机制创新的制度定位，着重考虑公安职业和辅警工作的特殊性，并吸收现行劳动立法和公务员立法中可适用于辅警的规定。（3）通过相关法律的修改，打通辅警人事派遣制对相关法律法规选择适用的通道。例如，在《劳动合同法》中增加类似第96条事业单位聘用制法律适用的规定。

（二）完善辅警人事派遣制的配套管理和服务

1. 依需求量、工作量确定辅警用人额度，优化招录机制

文职辅警用人额度不足以应对当前工作量的需求，是实地调研中文职人员所在部门普遍反映的问题，尤其是在部分特殊岗位体现更为明显。辅警用人额度的配置受到经济社会发展、社会治安情况、人员规模以及财政经费使用等多方面因素的制约，难以给予各个部门以最期望的配额。并且，警务需求量和工作量是不断变化的，需要对相应的辅警用人额度及时作出调整。这就要求以满足缓解警力不足的实际需求为目标，在充分衡量当前文职辅警所承担的工作量和所在部门的需求量的基础上进行用人额度配置。

此外，招录机制问题也会在一定程度上造成或加剧有关部门文职辅警用人额度不足的现象。主要可从以下方面加以改进：一是针对部分离职率高、流动性大的特殊岗位，可适当放宽相应学历（大专以上）和户籍（上海本地）的要求，以扩大符合条件的待招录群体；或通过与大专职业院校合作，加大校园招聘力度，也可建立长期合作机制，对辅警来源进行定向培养。二是针对高流动性的岗位，可考虑单列岗位，增设补录环节，及时招录新的辅警，提升缺员填补效率。三是让辅警使用部门参与到招录过程之中，充分评估待招录人员与岗位的匹配程度，确保队伍的稳定性。同时，对于部分培训周期较长、专业性较强的岗位可以考虑设置最低服务期限，避免人员过早退出，致使用人需求难以满足，并可考虑适当增加高离职率岗位的用人额度配置，缓解人员流失的压力。

2. 辅警岗位设置进一步合理化，增强配置机制灵活性

提高辅警岗位设置的合理化程度，采用相对灵活的岗位配置方式，能够更好实现系统内部的人事调配，满足公安机关用人需求和辅警的实际需要。针对岗位设置和人事配置方式存在的问题，具体可从以下几个方面着手：

第一，强调工作职责、工作强度与收入和保障机制之间平衡。对相对其他岗位处于低洼地带，处于一线、类执法类的岗位，应当采取特殊的措施，如给予相应的津贴等收入保障、建立更加科学和合理的特殊工时制度、适当缩短工作时间、建立特殊岗位转岗机制等。同时，对于存在民警和辅警处于基本相同岗位的状况，需要强调民警和辅警间工作职责的区别，以便在一定程度上存在适度隔离感的同时，保证辅警的工作积极性。

第二，加强辅警的岗位间交流。加强辅警在不同岗位之间的交流，一方面，可以满足部分辅警的实际需求，如居住地和工作地相隔过远所导致的通勤时间过长等问题。这类岗位交流和调整往往受用人额度的限制难以达成接收单位和移转单位之间的匹配，因此，需在整体改进辅警岗位间交流机制的基础上实现。另一方面，加强横向的岗位间交流，可以给予辅警工作新鲜感，调动其工作的积极性，还有助于提高辅警的综合技能，提高辅警队伍的整体素质和能力。

第三，针对当前设立的助理文职主管和文职主管等管理岗位所发挥作用有限的问题，可进行相应的岗位调整，更加有针对性地根据文职类型设置管理岗位，并加强对管理岗位的业务考核，由市局牵头，在各分局和各部门设立委员会或业务考核指导小组等，以文职助管和助理文职主管为连接点，发挥其在日常政治学习、考核管理、人事辅助工作等方面的作用。

3. 完善职业晋升机制，拓宽职业发展渠道

良好的职业晋升机制是调动辅警工作积极性，增强其职业归属感的重要保障。文职辅警的职业晋升包括两个方面：

一是在辅警队伍内部的职业晋升。当前该职业晋升渠道在文职辅警制度运行过程中相对畅通，通过将岗位与社会认证证书挂钩、考试、竞聘等方式作为文职辅警晋升的依据，既满足了文职辅警晋升的需求，又提升文职辅警自身的工作素养。但在目前国家已取消相关证书认证考试的情况下，该种晋升模式存在一定的不适性，同时对考试模式的重视也可能会堵塞部分文职辅警的晋升通道。因此，可考虑更加复合式的模式，增加辅警日常工作量和工作表现、队伍忠诚度（工龄）的权重，给予文职辅警更多的晋升机会。

二是转警晋升机制的建立。虽然上海公安文职制度在设立之初就采取派遣制，建立与民警存在适度隔离感的两支队伍，但可以确认的是，文职辅警对转化为民警具有强烈的愿望和期待。因此，建立常设的择优转警机制可以成为辅警晋升的一条重要渠道，也是提高辅警工作积极性和归属感最重要的手段。同时对公安系统本身而言，优秀的辅警不仅具备很强的工作能力，而且对公安工作具有深刻的认识，直接吸收进民警队伍能够更好地胜任工作。转警晋升机制可以考虑在公务员招录的过程中，为辅警专设定向岗位，给予符合一定工作年限和考核标准的文职辅警相应的定向指标。

在当前上海公安系统内设立择优转警晋升机制需要注意的是对新老人员的协调，受制于《公务员法》对首录公务员的年龄限制，最早进入上海公安文职队伍的文职警辅多已超龄，无法被纳入这一晋升渠道之中，而这些文职辅警对上海公安队伍忠诚度最高、归属感最强。因此，需要做好工龄较长文职辅警的思想工作，同时通过内部晋升渠道的拓展和职业保障机制的增强给予其应有的待遇和荣誉。

4. 建立系统性保障机制及科学化培训机制

建立系统性的在职保障机制，是辅警队伍稳定和激励的基本条件，也是增强职业归属感的必要手段。根据实地调研的情况，当前文职辅警的在职保障可从以下几个方面加以完善：一是工伤保障。文职辅警在履职过程中存在遭受工伤的风险，应当及时由具体所在工作部门敦促，并配合派遣机构进行相应的工伤认定，享受工伤保险待遇，极力消除当前派遣机构在工伤认定申请上的不积极态度。二是加班补贴落实，对特殊岗位可考虑设立单独的加班补贴。三是工龄工资的适度调整，将工龄工资和工作年限挂钩，并随工作年限增加阶梯式提高工龄工资，体现出工作年限长短之间的区别。四是福利待遇的提高，继续向与民警福利标准靠齐。五是灵活配备服装，给予辅警相对自主的选择权。

建立科学化、合理化的培训机制，提高辅警队伍素质管理水平。具体而言，当前可从以下几个方面进行优化：第一，增强辅警培训机制设计的合理性。提高培训的层级和系统性，建立市局统一的，由入职培训、专门业务培训、晋升培训、转岗培训等组成的系统性培训机制；适度延长统一入职培训的时间，加强晋升培训的力度；协调辅警管理机构和辅警所在单位的培训次序，先由辅警管理机构为全体辅警进行通用类以及专门化培训，再由辅警所在单位进行有针对性的岗前培训。第二，增强辅警培训的专门化。针对不同的岗位，如出入境窗口岗位、刑侦支队信息录入岗位、信息化档案管理岗位、影视摄影技术岗位等进行符合岗位需求的专门化培训。人员相对较多的岗位，由市局组织脱产、集中的、有针对性的培训；相对较少的岗位，可将其纳入民警相关业务的培训之中，让辅警同民警一起参加专门化培训，既满足了辅警业务素质提高的需求，又相对节约职业培训的成本。

5. 加强派遣机构的作用，协助和督促派遣机构履行职责

在当前上海公安文职派遣制运行过程中，作为派遣机构的市或区人才中心作用没有充分发挥，导致公安机关作为实际用人单位承担几乎全部的管理职责。因此，应当加强派遣机构在人事派遣制中的作用，并由公安机关协助和督促派遣机构履行其应有职责，并通过职责和作用的实际发挥来体现派遣机构在人事派遣制作为“间接聘用制”中的特定主体地位，以补齐人事派遣制中的派遣机构这块“短板”。这对于继续选择人事派遣制作为辅警的用工模式尤为必要。

针对人事派遣制当前的运行机制，派遣机构的作用和职责的发挥应从以下几个方面完善：第一，档案管理职责的厘清。在派遣制运行之初，人才中心和派遣公司属同一单位，通常不存在档案流转和管理的问题，而政企分离改革后，派遣公司从人才中介分离出来，上海市及其各辖区内派遣公司状况不一，导致问题出现。对此，公安机关应当协助并监督派遣公司落实派遣公司相关档案管理的具体方案，确保辅警档案管理的正常运行。第二，工伤申请职责的落实。在实地调研过程中发现，在文职辅警遭遇工伤的情况下，派遣机构并未很好履行工伤认定以及工伤保险待遇申请方面的职责。对此，公安机关应当协助派遣机构建立正规化、简便化的工伤认定和待遇申请手续，避免派遣机构为降低成本而不积极作为状况的出现，监督其切实履行应有职责，保障辅警合法权益的及时获取。第三，增加服务职能并提高服务质量。派遣机构应当利用其作为人力资源服务主体的专业化和社会化优势，弥补公安机关辅警管理机构的局限，为辅警管理提供其特有和优质的人力资源管理服务。一方面，增加新的服务职能，如辅警的社会通用技能培训、社会化福利活动，辅警管理所需要的人力资源管理策略、经验和方法等；另一方面，服务质量更有提高的空间。

为督促派遣机构积极履行职责和发挥作用，应当落实和改进政府购买服务机制，特别是其中的招投标竞争机制和服务绩效评估机制，倒逼派遣机构主动配合公安机关辅警队伍建设和辅警管理工作的中心任务，提供优质的人力资源管理服务。

6. 加大辅警制度和辅警职业的宣传力度，强化对辅警的社会认同感

上海公安辅警在协助公安机关维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面都发挥了积极的作用，得到了公安内部和社会群众的充分肯定，这对辅警提高自身的身份认同感都有积极作用。但在课题研究过程中依旧发现，社会上对辅警职业的认知度不高，从而对辅警自身的身份认同感造成一定的负面影响。针对这一问题，应当加大辅警制度和辅警职业的宣传力度，通过在公众媒体上投放辅警业绩的宣传片，开展优秀辅警人物和事迹的社会宣传活动，扩大辅警制度和辅警职业的社会影响，提高整个社会对辅警的认同感。尤其是未来勤务辅警多从事一线执法类岗位，更多接触人民群众，加大辅警宣传的力度更具实际意义，可以让人民群众了解辅警职业，理解辅警的工作辛苦和社会贡献，促进民警、辅警和人民群众的融合。