互联网时代新兴业态治安管理研究——以智慧公安建设为视角

何银松，蔡 东，高丽琼

（上海公安学院，上海 200137）

新兴业态是指在市场新需求的推动下，以“互联网+”为主要依托，以信息通讯技术、生物技术、新材料技术等高新技术为支撑，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能等技术与产业相结合，通过生产要素整合、产业融合、产业链整合、区域分工以及企业生产经营模式变革，而形成的新产业形态与经营方式。2019年3月25日，国务委员、公安部部长赵克志在国家反恐怖工作领导小组暨全国反恐怖工作会议上指出：“要进一步强化立体防控和应急处置工作，筑牢社会面整体防控的铜墙铁壁。”“加强对新兴业态和寄递物流的隐患排查与安全监管。”因此，加强对新兴业态治安问题与管理对策的研究，有着重要的现实意义。

一、互联网时代新兴业态的特点与发展态势

（一）新兴业态的特点

1. 以“互联网+”为主要依托，行业创新力和生产力迅猛发展

在新一轮科技革命和产业变革下，大批传统行业通过“互联网+” ，在信息通讯技术、生物技术、新材料技术等高新技术助力下形成大批新的业态形式，如民宿业、网约专车、互联网医疗、在线教育等。借助于互联网，新兴业态得以在全球范围内广泛分布和同步发展。目前各个行业的技术融合，仍以移动互联网技术的融合为主，并以移动互联网技术为手段推动其他技术的研发、推广与应用。同时，通过信息技术，资源流动从实体网络转移到虚拟网络，人们进行生产、交易、决策不再需要亲临实境。

2. 以“互联网+”为主要依托，资源要素优化与融合、集成更快速便捷

移动互联网技术织起了一张巨大的信息网，信息网上每一根线上粘附着散落在世界各地的资源要素。与传统资源交易的集聚性不同，新兴业态中的资源呈现网络化与碎片化的状态。每个人都可以随时成为市场的需求者，也可以成为市场的供应者，无论是上班期间的教师还是下班后的医生，他们随时可以借助“互联网+”进行商品交换，而且收集的信息成本几乎为零。碎片化的生产要素、经营要素借助于互联网，被重新整合与融合，变得非常灵活。

3. 以“互联网+”为主要依托，资源共享程度越来越高

资源的共享基于双方信任。虽然移动互联网搭建了广泛的资源平台，但只有供方参与是远远不够的，需方对网络资源平台的接受程度也十分重要。信息网络扩展了人们获取信息渠道的同时，提高了人们自身对事物判断与甄别的能力和信心，让决策与交易变得更加自主化，从而提高了需方的参与意愿。①霍兆桦，罗力． 新兴业态发展与政府管理变革研究[J]． 科学发展，2016，（1）．

（二）新兴业态的发展态势分析

目前，我们的新兴业态众多，广泛涉及各行各业。新兴业态有效地促进了市场资源的整合，为群众带来快捷便利，产生一定的乘数效应。②王萌萌．“互联网+”背景下新兴业态的市场监管问题研究[J]． 安徽行政学院学报，2016，（3）．

1. 零售行业中的新兴业态

2018年，该行业继续快速发展。市场格局方面，一是网络购物保持上升态势，网络购物用户规模达6.10亿，占网民整体比例达73.6%。网络支付用户规模达6.01亿。社交电商等新玩法的出现，也让电商领域增添新活力。二是网络外卖市场“两分天下”竞争格局已然清晰。我国网上外卖用户规模达4.06亿，较2017年底增长18.2%，继续保持较高增速。手机网上外卖用户规模达3.97亿，增长率为23.2%，使用比例达48.6%。

2. 物流行业中的新兴业态

根据《2018年中国快递发展指数报告》， 2018年全国快递业务量达到507亿件，比上年增长26.6%。全国快递企业日均快件处理量超过1亿件，快递业务收入为6千多亿元，同比增长超过20%。从全世界的情况看，我国快递业务总量超过欧美以及日本三大经济体的总和，连续多年保持世界第一，成为全球物流行业的新亮点。

3. 客运行业中的新兴业态

这突出表现为网约专车发展迅猛。2018年网上预约专车/快车用户规模增速最高，年增长率达40.9%。据预计，目前国内网约车单日短途出行订单为9700万单，以单笔出行价格10元计，单日市场规模约9.7亿元。我国庞大的人口基础支撑着巨大的出行需求，这也将继续支撑网约车持续发展空间。

4. 金融行业中的新兴业态

2018年我国购买互联网理财产品的网民规模达1.51亿，网民使用率为18.3%。行业逐步朝规范的方向发展，一方面降低理财市场规模过大带来的金融风险；另一方面降低金融机构融资成本，促进资金回流银行，有效提升资金社会利用效率。

5. 文化产业中的新兴业态

2018年我国网络音乐用户规模达5.76亿，占网民总体的69.5%。随着短视频市场的逐步成熟，用户规模已达6.48亿，用户使用率为78.2%。我国网络游戏用户规模达4.84亿，占整体网民的58.4%。国内游戏厂商与海外市场的联系日益密切，游戏不良影响的社会共治格局已经初步形成。

6. 旅游业中的新兴业态

2018年我国旅游度假产品领跑在线旅行增长。在线旅行预订用户规模达4.10亿；网上预订机票、酒店、火车票和旅游度假产品的网民比例分别为27.5%、30.3%、42.7%和14.5%。其中，预订旅游度假产品的用户规模增速最快，增长率为35.5%。

7. 旅馆业中的新兴业态

依据《中国共享住宿发展报告2019》，2018年我国主要共享住宿平台房源量约350万个，较上年增长16.7%，覆盖国内近500座城市，其中二三线城市、特色旅游城市爆发式增长；165亿元的交易额同比上年增长了37.5%。随着国家对全域旅游、乡村旅游的政策扶持力度不断加大，以及移动互联网技术发展，公众对以共享住宿为代表的旅游民宿接受度和消费意愿越来越高。

二、互联网时代新兴业态治安管理面临的主要问题

新兴业态在快速发展的同时，亦给公安机关治安管理部门带来新的责任与挑战，例如，2018年我国50.8%的网民表示遇到过网络安全问题。其中，虚拟中奖信息诈骗是最常遭遇的网络诈骗类型，占比为61.3%。此外，网络购物诈骗、利用虚假招工信息诈骗和钓鱼网站诈骗亦存在一定比例。“互联网+”时代下，如何加强治安管理，营造新兴业态的市场秩序与发展环境，保障用户权益，成为一个迫切任务。

（一）新兴业态存在的治安问题与治安隐患

1. 部分单位违法经营，游走在法律边缘

一些经营者法律意识淡薄。或存在因为控股问题导致经营主体不明晰，以致治安责任人不明确；或缺乏足够的经营能力与风险控制能力，随时可能出现资金链断裂；或经营方式带着冒险性质，一旦风险来临就全盘崩塌。例如，近年来大量的P2P网贷平台由于门槛低，呈现野蛮疯狂发展态势，市场鱼龙混杂，资金池、非法自融、虚假宣传、线上线下各种经营方式大行其道，使风险不断积聚。据2018年7月的统计数据，A市P2P平台有数百家，其中问题平台数量占三分之一。很多经营者根本就没有投资盈利、永久经营的打算，而是自融自用、挥霍无度，以至于2018年至2019年上半年该市出现了P2P平台倒闭潮，投资者损失惨重。

2. 从业人员复杂，网络平台审核不严

新兴业态普遍存在从业门槛很低、经营人员复杂的情况。以网约车为例，司机只需提交身份证、驾驶证、行驶证等基本材料，便能快速通过注册成为网约车司机。因相关审核不严格，滋生大量安全隐患。例如，根据2019年5月A市交通管理部门的统计数据，某网约车公司在A市已经激活41万名驾驶员，其中拥有该市户籍的驾驶员不到1万人，另外有4.3万人的背景与车辆存在瑕疵，其中部分人员为有吸毒前科、犯罪前科人员，存在严重的治安隐患。近年来，该网约车公司司机连续发生十几起强奸案，有的司机甚至杀害乘客，让全国网民震惊。其中，平台监管缺失是该类事件发生的重要原因。

又如，“闪送”是一种新型的快递模式，客户无论身在何地、需要递送何种物品，都可以发起“闪送”服务请求。从取件到送达，全程只由唯一的“闪送员”专门完成，平均送达时间在60分钟以内。一些不法分子趁机利用“闪送”平台，快递毒品。自2017年以来，A市公安机关相继破获多起利用“闪送”平台运送毒品的案件。随着微信、支付宝、“闪送”等广泛使用，毒品贩卖网上交易、快递送货上门日渐增多，这不仅仅增加了毒品交易的隐蔽性，也增加了公安机关调查取证的难度。

3. 内部管理手段与措施缺失，治安隐患较多

新兴业态普遍呈现高速发展态势，无论是线上还是线下，都普遍存在管理制度不健全、管理不规范等问题。例如，民宿业的业主普遍存在内部管理制度缺乏、没有设置消防通道、对入住人员信息登记不全等问题，一些违法犯罪人员混入其中，带来大量的治安问题。据媒体报道，上海市中心城区的大批老式里弄、花园洋房被市民包装后，以民宿的形式挂在网上出租，出现了一系列治安隐患。例如，有的房子因内部结构不合理被隔断，影响相邻住户居民出行；有的缺少监控设施，或者监控设备的清晰度达不到要求；有的环境卫生差，乱扔垃圾的情况突出；有的用户擅自拆除、安装、迁移燃气设施，一旦燃气泄漏，后果不堪设想；有的乱拉电线，加装或者改装电表，引起电线短路；有的民宿空调超时间运转，电线不堪负荷；有的民宿人员进出频繁，噪音扰民等。

4. 网民个人信息泄露，遭遇非法利用

新兴业态普遍要求消费者提供相关个人信息。由于缺少严格的管理制度，导致客户信息被泄露。以网络外卖平台为例，由于客户要在网上填写真实有效的信息才能收到外卖，商家由此便掌握客户的相关信息，若缺乏外部监管则会影响客户个人安全。例如，2018年4月23日，媒体曝光了外卖平台用户信息被泄露，卖家、网络运营公司以及外卖骑手参与其中，每条信息最低不到一毛钱，却精确到你吃的什么、在哪儿吃的等私密信息。更为严重的是，一些网络外卖送货人员由于其工作的需要，掌握着大量的客户居住地址信息，其中有的不法分子借机进行踩点，之后再趁机实施盗窃、抢劫甚至强奸等违法犯罪。例如， 2019年5月23日，B市某小区内，快递员梅某利用掌握的张某为独居老人的信息，持水果刀入户刺伤张某，并劫走了其手腕上价值2.4万元的金手镯，随后梅某将赃物典当，获得了1.7万元的赃款。

5. 信息数据造假，客户遭遇欺诈

一些文化行业中新兴业态的网络平台，为了获得人气效应，实施数据造假。例如，有的网络直播平台由于缺乏人气，便采用刷单造假的方式，雇用粉丝进入直播间围观，营造氛围，并对自家主播进行打赏，引诱网友不断打赏。据媒体报道，家住A市的孙女士打开微信支付功能，突然发现自己微信钱包中少了2万块钱。随后，一查微信支付绑定的银行卡余额，她更加吃惊，自己的25万元血汗钱竟然全都“不翼而飞”了。而此后女儿出现了种种反常表现，再三追问之下，13岁的女儿最后承认是自己偷用家长的手机，通过一款APP购买了大量“K币”打赏给了网络男主播。还有年龄更小的，比如，A市康某的9岁儿子在外出家庭聚餐期间，以“听歌”为由借用家长的手机打发时间，仅3小时便为游戏主播打赏了5.7万元。

网络直播平台另一个突出问题是利用平台销售禁止出售的物品，有的主播在直播平台上宣传销售仿制大牌的衣服、鞋子、化妆品；有的销售来源不明的二手车、走私车，并且要求网友打赏之后才能购买。上述交易一般会在微信或QQ上进行，消费者购买之后发现产品粗制滥造，却因为缺乏购买依据而无处维权和取证。例如，最近三年来A市警方连续破获多起利用网络平台售假的案件。2018年4月A市警方就破获一起涉案累计金额达到7亿元的跨境网络售假大案。

（二）公安机关治安管理存在的短板

近年来，各地公安机关积极探索新兴业态治安管理的新思路、新办法，取得了很多成效，但是，仍然存在诸多不足。

1. 治安管理队伍专业建设与管理手段存在不足

一是缺乏掌握互联网专业技能的人才。以互联网订餐平台为例，一个网络外卖平台往往连接着难以计数的餐饮场所等，由于数量众多，且受到时空的限制，管理人员在处理相关治安问题时，显得力不从心，能力有限。

二是专业性技能不高。对互联网领域实施治安管理，涉及法律法规、互联网知识与经济管理等综合知识技能，需要管理人员有较强的专业知识技术作支撑。现有的人才队伍中，很多民警对法律、经济、计算机、互联网和大数据缺乏专业性认识，难以为新兴业态治安管理提供智力保障。

三是管理的技术手段难以适应社会治安形势要求。例如，2018年2月5日，A市公安机关破获一起贩毒案件，抓获吸毒贩毒违法犯罪人员十余人，经查发现，该团伙成员多次把毒品包装为“文件”，寄件之初不告诉快递员具体送货地址，而是在快递员送货途中才告诉收货的门牌号。由于这类贩毒活动利用“人货分离”“钱货分离”的方式，通过快递、“闪送”等物流渠道实施，治安管理部门很难利用现有技术手段及时检测并发现此类违法犯罪问题。

2. 治安管理法律制度建设滞后

一是大量新兴业态主体的出现，对当前治安管理制度形成冲击。以交通领域为例，互联网下的专车服务及打车软件已形成较大规模，但相关治安管理的法律规定难以适应新兴业态治安管理的需要。

二是新兴业态的专门性治安管理法规缺乏。目前的治安管理法律制度一般是针对传统市场，已滞后于新兴业态治安管理的需求。以互联网直播、游戏与音乐等文化平台为例，目前我国还未出台有关此类单位治安管理法律规定，公安机关治安管理部门对该类公司的经营情况难以掌握。以传统法律去解决新兴业态市场治安管理问题，难以保障新兴业态秩序以及用户的合法权益。

3. 行政管理部门存在权责不清

“互联网+”传统行业形成新兴业态，打破了传统行业限制，亦改变了政府部门的管理边界。新兴业态经营活动具有跨时空、跨地域的特点，而传统的以地域为界的治安管理方式难以适应。由此也带来了治安管理标准不一，处罚力度不一与违法认定不一的情况，对公安机关公信力与法律权威性造成一定的损害。当前对新兴业态存在多种形式的管理，即互联网信息管理等相关部门与公安机关治安管理部门，在新兴业态管理执法中易产生踢皮球的问题。

4. 治安管理模式与治安管理机制的挑战

新兴业态治安管理专业性较强，且更为复杂，传统的治安管理手段明显难以适应新形势。首先，注重事前审批的治安管理模式不适应。治安管理部门习惯了事前审批模式，对事中、事后的治安管理存在不足。其次，缺乏完善的协同治安管理机制。新兴业态业务跨界性较强，而传统治安管理机制是根据业务、区域进行。传统治安管理模式以线下为主，采用人工巡查制，使得治安管理效率不高，难以满足线下线上融合的治安管理需求。

以2016年至2019年高发的“互联网金融平台跑路事件”为例，一方面，金融平台线上线下业务漏洞百出，存在极大的治安隐患；另一方面，公安机关部分民警的治安防控观念仍然局限于传统的人防、物防与技防，不够重视互联网金融平台蕴藏的违法犯罪风险，没有及时跟进调查、评估、发现互联网金融平台的巨大风险，采取有效手段阻止风险扩大，措施较为滞后。互联网金融平台跑路事件损害了百姓的钱袋子，严重地刺痛了政府部门的神经。

5. 治安管理数据信息整合共享困难

与其他管理部门进行数据信息共享的情况，关系着治安管理部门对新兴业态新兴的实时掌握情况。在这方面，当前治安管理部门面临的主要问题有：

一是当前市场监督管理、税务、应急管理等部门的数据信息采集，仍是条块分割、各自为政。相关管理部门间整合协调不足，使得治安管理部门难以迅速掌握新兴业态治安信息。

二是数据信息整合运用困难。当前治安管理数据系统包括多个子系统。但是这些平台之间数据孤岛化，且缺乏对数据信息的挖掘分析，治安管理系统很大程度上仅限于对新兴业态数据信息采集与录入，对治安信息的管理、研判不足，难以对治安管理决策形成支撑。

三、以智慧公安建设为依托，创新与加强新兴业态的治安管理

随着现代信息技术的迅猛发展，新兴业态规模日益壮大，公安机关应以智慧公安建设为依托，找准新兴业态治安管理存在的不足，通过不断改革创新，积极应对新兴业态治安管理问题。

1. 加强行政监督，落实“一标六实”工作

新兴业态无论从技术和业态表现形式多么新颖，其本质仍是人与人之间关系的表现。新兴业态虽然改变了服务手段与方式，但改变不了所构成的社会关系。这种社会关系的本质，仍然是人与人之间的法律关系。以互联网医疗为例，无论采用了什么新兴技术，无论多大程度变革了诊疗流程，其本质仍是诊疗服务的供求和医患关系的建立。因此，公安机关治安管理部门必须对新兴业态单位加强行政监督检查，落实好“一标六实”工作。公安机关治安管理部门必须依据国务院421号令，要求新兴业态单位全面落实单位“六要素”基础管理+“上传用户实名数据”。“六要素”即单位经营场所来源、单位法人（经营负责人、实际控制人和治安责任人）、单位主营业务、单位经营项目、单位经营模式、单位经营方式和用户实名数据。新兴业态单位要全面登记单位从业人员的信息，确认劳动雇佣关系信息。公安机关治安管理部门要在全面掌握新兴业态基础信息的基础上，运用传统的方法如现场走访，要求其必须加强单位内部管理，加强人防、物防、技防等方面建设。

2. 加强行政指导，明确网络平台的运营责任

新兴业态营销主要通过互联网平台进行。除了加强监督检查之外，公安机关可以在职权范围内，以建议、劝告、指导等非强制措施进行管理。例如，国内专门经营民宿业务主要有“小猪短租”“蚂蚁短租”“途家”“潮宿KEYS”“榛果民宿”等网络平台，这些平台除自营民宿业务外，还与“携程”“大众点评”“美团”等网络平台合作，发布房源信息，扩大营销渠道。网络平台经营者作为服务网络居间方，直接掌握民宿经营者、民宿使用者的相关信息，具有当然的信息优势。因此，公安机关可以指导网络平台，在顾客预订时设置法律义务告知框，告知预订人入住人员登记义务，并设置入住人员信息登记项，要求入住人按照实人、实数进行实情登记。网络平台在收到入住人员信息时，应当实时将相关信息推送给公安机关，实现流动人口信息管理的前置，为公共安全风险预警提供条件。

3. 运用大数据技术，建立“互联网+”监管数据共享机制

治安管理部门应当强化和市场监督管理、税务、金融、房产等部门的沟通协调，推动治安管理的高效化与智能化。一方面应在掌握相关登记企业注册数据的基础上，构建公安机关新兴业态大数据子系统；另一方面要运用大数据技术，通过建立数据模型，运用科学的计算方法，做好新兴业态的数据管理、清洗、挖掘分析工作，辅助治安管理执法，提升治安管理效能。尤其是要利用好市场监督管理部门的数据信息，通过分析研判，为治安管理执法提供依据。这可以在一定程度上提升治安管理效率，有助于实现“互联网+”背景下新兴业态治安管理的智能化。

4. 依托统一的智慧公安平台，实施精细化、精准化治理

一是要利用覆盖城市与乡村重要部位的泛感知“神经元”，实现对新兴业态的全域、全量、多维、及时感知。例如，利用智能安防社区的人脸识别系统、微卡口抓拍人像数据，获取准确的快递、外卖人员的身份信息与活动信息，并且通过“人脸聚档”技术对抓拍数据进行处理，形成较为准确的“一脸一档”路人信息库。又如，在寄递物流行业的分拣中心，安装具有联网功能的x光安检机与面单扫码仪，将可疑快件面单条码信息传至公安数据信息库进行过滤与分析，就能有效防止“闪送”毒品案件的发生。

二是开发相关管理系统，实施精细化、精准化治理。例如，上海市公安局浦东分局针对外卖快递“骑手”逃避现场处罚、非机动车交通违法行为多变的特点，研发了“上海浦东交警外卖快递管理系统”，要求快递员穿戴印有识别编号的马甲，实行“一人一号一证”，确保“号码捆绑到人、号段捆绑到企业”。在此基础上，浦东交警利用现有行人、非机动车违法行为抓拍系统，实现“违法抓拍-人脸识别-身份认证-短信告知”违法行为发现、推送当事人秒级响应，达到震慑效果。

5. 加强治安管理队伍的专业化、信息化培训，提升综合治理能力

首先，公安机关可以针对当前治安管理形势需要，组织专项法制调研，在立法部门短期内难以制定完善相关法律法规的情况下，先行制定具体规定，明确管理措施，完善治安检查内容。其次，针对当前“互联网+”的治安管理形势需要迅速强化专项技能培训，提高新兴业态治安管理队伍水平。再次，招录计算机、金融与大数据等方面的相关人才，强化实践锻炼。最后，加大治安管理队伍建设的资金投入力度，为治安管理专业民警配备智能化技术设备，为提升执法水平提供硬件保障。

6. 制定完善相关法律法规，加强新兴业态治安管理法治化建设

当前新兴业态已广泛融合医疗、教育、旅游、交通与住宿等各行各业，公安机关作为新兴业态的重要监管部门之一，应当及时为新兴业态的蓬勃发展提供法治化保障。笔者建议公安部对涉及新兴业态治安管理的的规定、办法进行整合，对碎片化的管理制度进行梳理，针对新兴业态的特点制定统一的管理规定，以此促进新兴业态法治化建设。在此基础上，笔者建议立法部门结合我国新兴业态的实际情况，借鉴其他国家或地区的成功经验，对新兴业态采取渐进式立法，在推行一段时期后进行完善、总结、修订。