韩国社会企业发展脉络、新动向与启示

李 庆

一、引言

社会企业（Social Enterprise）源自欧美，它通过商业活动努力实现社会目标，这种新模式在解决弱势群体就业、环境保护、养老等社会问题中发挥重要作用，逐渐受到全世界范围的关注与认可。自2004年北京大学刘继桐教授首次将“社会企业”的概念介绍到中国以来，社会企业开始在国内崭露头角。上世纪末到本世纪初，社会企业先后在日本、新加坡、香港以及韩国和我国台湾等东亚主要发达国家和地区兴起。这些国家和地区或调整原有法规条例，或直接立法以创造有利的制度环境，促进社会企业健康发展。

韩国是在相对较短时间内在社会企业方面取得重大发展的国家之一。查阅目前国内文献，专门介绍韩国社会企业发展状况的文献并不多见。出现这种情况的原因，一是由于我国社会企业发展仍处于初级阶段，不仅落后于欧美国家，较韩日等亚洲国家发展也更缓慢。二是欧美国家社会企业经过长时间的发展已形成较成熟的体系，因此现有文献大都集中在对英国、美国、法国等西方国家社会企业的介绍和比较，而对于韩国、日本以及新加坡等亚洲国家社会企业发展的关注和研究相对较少。

韩国是目前亚洲第一个颁布社会企业专门法的国家。其《社会企业自育成法》自2007年颁布实施以来，截至2019年12月，已经有2435家社会企业通过国家认证（数据来源：韩国社会企业振兴院http://www.socialenterprise.or.kr）。社会企业从最初的不为人知，到如今成为韩国经济社会的重要组成部分。从最初的解决经济下行产生的失业问题的“权宜之计”，到逐步回归并强调为地区居民提供社会服务，再到近年来为年轻人创业、城市再生等提供方案孵化和资金援助等，韩国的社会企业可谓“多角色”“多方位”发展。笔者借助在韩国学习的机会，实地参观多个韩国地方社会企业，同时查阅近年来韩国学界研究社会企业的资料，发现社会企业在韩国的发展也非一帆风顺，和我国目前社会企业发展情况类似，韩国社会企业同样是在一片争议声中登上历史舞台。转折在于《社会企业育成法》的诞生，社会企业发展所需的制度环境不断完善后，政府政策及资金支持初生的韩国社会企业不断成长并逐渐走向成熟，诞生了一批优秀的社会企业和社会企业家。以韩国社会企业发展的历史背景为出发点，主要分析《社会企业育成法》颁布实施十多年来韩国社会企业的发展现状与特征，客观评价其发展过程中的得失，试图为我国社会企业可持续发展找到一些有益启示。

二、韩国社会企业发展脉络

（一）国际背景

二战后，西方发达国家普遍经历了经济持续增长和就业率稳步提升的蜜月期。欧洲主要发达国家开始步入高福利国家行列。然而20世纪70年代的石油危机和世界经济的持续低迷使得欧洲大部分福利国家遭受了不同程度的经济危机，政府开支不断缩减。此时的欧洲正经历社会经济的变迁和城市转型发展的过渡期，出现许多新的社会需求，如养老服务、环境保护等。此外，社会边缘化群体的失业以及由此产生的贫困等社会问题日益严重，这类情况成为社会企业诞生的土壤。由于欧洲福利国家因财政削减而撤出的领域或新产生的社会需求无法满足，社会企业应运而生。

美国自上世纪80年代里根上台执政后，逐步提倡“新经济自由主义”，在此经济政策背景下，美国的非营利组织开始进入专业化和更加开放的发展时期。逐步突破“禁区”，尝试与市场资源联姻，开拓出非营利组织发展的新方向。美国的社会企业就是在这一时期出现并开始在公共服务领域扮演重要角色。

虽然社会企业的组织形式和发展背景有所不同，但欧洲与美国的社会企业的目标都很相似，即创造新的就业机会和提供社会服务以体现社会的公平性。

（二）韩国国内背景

韩国社会企业的起步可以追溯到20世纪90年代初期从城市居民运动开始的劳动合作社（见表1）。韩国开始讨论社会企业是从失业成为严重社会问题的1997年亚洲金融危机（韩国称“外汇危机”）之后。危机造成大量中小企业倒闭，失业率大幅攀升。为解决失业问题，避免两级分化朝严重态势发展，1999年，韩国《国民基础生活保障法》颁布实施，以地区自治共同体和非营利市民团体为主体的自主创业项目开始活跃起来。这些自主创业项目可以说是社会企业的雏形。

2003年开始，一种叫做“社会工作事业岗位”的解决失业问题的事业项目开始在首尔地区出现，并在2004年被指定为劳动部示范事业。此后扩大到教育部、保健福利部等8个部门参与的多部门事业，其事业的主体大多是慈善团体性质。由于该项目发展较快，2005年3月，韩国政府成立了以雇佣劳动部为中心，其他相关部门参与组成的“社会工作岗位事业调查组”，主要目标是为该项目的可持续性提供政策方案支持，并讨论以制订法制化方案的方法对社会企业进行立法。经过两年的筹备，于2006年12月在韩国国会表决通过了《社会企业育成法》（第8217号法律）[1]，并于2007年7月正式颁布实施，为韩国社会企业的发展扫除了法律障碍。《社会企业育成法》为韩国社会企业的成立与发展提供了法律依据，也促使社会责任的实施主体从大型企业转向整个社会体系，标志着韩国向福利国家迈出了

一大步[2]。至此，韩国成为全世界第一个也是目前唯一一个单独为社会企业立法，并采取社会企业国家统一认证制的国家。

表1 韩国社会企业发展脉络

从2007年首次认证开始，有50余家企业被认证为社会企业，截至2019年12月，韩国共有2435家被国家认证的各类社会企业，是法律颁布之初数量的48倍。截至2017年末，韩国认证的社会企业的雇佣人数达到4.7万余名，总销售额超过3.5兆韩元（约合211亿人民币）（韩国雇佣劳动部数据http://www.moel.go.kr/news/enews/re⁃port）。考虑到还有上千家规模的预备社会企业，社会企业已经占据韩国经济社会的稳固位置。

三、韩国社会企业的类型，特征与发展新动向

（一）基本概念界定

社会企业最早源于法国经济学家蒂埃里·让泰提出的社会经济概念，他认为，社会经济不是“以人们衡量资本主义经济的办法即工资、收益等来衡量的。它的产出是把社会效果和间接的经济效益结合在一起的”[4]。

由于社会企业在不同的国家产生的背景和发展方式不同，对社会企业概念的理解也有差异，所以国际上目前对社会企业尚未有统一的定义。一些世界知名的国际组织、部门和学者从不同角度对社会企业概念进行了说明。Cross，R.和La⁃seter（2004）认为社会企业是带有营利性质的社会事业[5]。Borzaga与Defourny(2001)从经济和社会的角度对社会企业进行了解释[6]。从社会的角度看，社会企业的特点是明确为当地社区居民利益服务，由市民的自发参与形成。决策权不以资本所有者为基础，而是受到社会企业活动参与的利害关系人制约并实行有限的利润分配等。从经济角度看，社会企业的特性包括持续生产财物或销售服务的活动，具有高水平的自主性、承担一定经济风险的活动以及最低限度的带薪劳动者等。

根据经合组织OECD（1999)的定义，社会企业是以营利方式组织的一般经济活动及公益活动的混合。其目的不是把利润最大化，而是以特定的经济及社会目的为根据，对失业问题一种革新性的解决对策[7]。

图1 韩国社会企业总就业人数与弱势群体就业人数（2007年至2019年7月）

韩国《社会企业育成法》将社会企业定义为“为弱势群体提供社会服务和就业岗位，在实现提高居民生活水平等社会目标的同时，进行商品生产、销售及服务等营利活动并得到雇佣劳动部认证的企业[8]。”该法律规定了社会企业的成立条件是通过社会目标追求和营业活动认证等形式条件完成。即使是具有社会目的和营业目的的企业，如果没有得到认证，也不能使用“社会企业”这一名称。且该法的核心是“支持社会企业的设立、运营和开发。目标是改善国家的社会服务水平，创造新的工作岗位，促进社会和谐，提高国民生活质量。”

（二）韩国社会企业的类型

根据韩国雇佣劳动部给出的官方数据，韩国社会企业的销售额，盈利的社会企业数量和创造的工作岗位数量等，每年都在持续增长。以2007年2539人就业为起点，2019年7月社会企业劳动者47241人，其中弱势群体劳动者28450人，占60%，社会价值意义凸显（见图1）。另外，从经济成果方面看，截至2017年末，韩国社会企业总销售额为35530亿韩元（约合211亿元人民币），平均每家社会企业销售额为19.5亿韩元（约合1160万元人民币）（数据来源：韩国雇佣劳动部http://www.moel.go.kr/news/enews/report），呈现持续增长趋势。

韩国政府将创造工作岗位、提供社会服务、贡献地区社会等多种社会价值作为社会企业发展的首要目标。从《社会企业育成法》中体现出来的社会企业的类型（见表2）可以看出，其关注的主要领域为就业和社会服务。因此，韩国社会企业可分为就业岗位提供型，社会服务提供型以及这两种混合在一起的混合型和其他类型。韩国社会企业的主要发展目的和特点是为弱势群体提供工作岗位和社会服务。这也是关系到社会企业运营成果评价的最重要的两个因素。

（三）韩国社会企业的特征与发展新动向

1.社会企业认证制

所谓认证制，是指将任何文件或行为经过正当程序并得到公共机关认可的制度。企业认证的基本用途是确保征税资料及监督营业活动等，在成立后的认可阶段予以认可[9]。因此，在政府采购过程中，为提供投标价格而进行认证的情况之外，已经进行营业活动的企业不需要认证。相反，对社会企业的认证则是以已经成立并正在活动的机构(企业)为对象，接受申请，对他们是否符合规定的认证条件进行验证。

表2 韩国社会企业类型

表3 韩国社会企业7项认证条件

引入认证体系的理由非常明确，通过认证制度，一方面，可以取得社会对社会企业的信赖，并提高社会大众对社会企业的认知水平。另一方面，集中援助得到认证的社会企业的财政、税制、经营等，在短期内培养，防止弄虚作假的不当社会企业出现。引进认证体系的核心目的是对社会企业的认证与各种支援相关。在对社会企业自身经验脆弱的情况下，认证制度具有弥补资本缺乏，经营能力不足，人力资本脆弱性的作用。因此，认证体系在短期内对韩国社会企业的扎根做出了相当大的贡献（见表3）。

图2 韩国认证社会企业数量（2007年至2019年）

第一，变更认证机构。《社会企业育成法》规定韩国雇佣劳动部为社会企业的唯一认证机关。但由于其认证标准较为严格，门槛过高，导致法律颁布初期社会企业的认证数量较少。2011年1月韩国社会企业振兴院成立，成为新的唯一社会企业认证机关。同时在认证标准上进行了改进，降低了准入门槛，并对一些预备社会企业进行积极辅导和培训，从而大大增加了社会企业的认证数量。这之后，韩国社会企业数量在2019年12月上升至2435家，是认证机构变更前501家数量的约4.8倍（见图2）。

第二，韩国社会企业认证制改革——社会企业登记制登场。2019年8月20日，韩国《社会企业育成法修正案》获得韩国国务会议表决通过。这项修订旨在将现行的社会企业认证制度改为登记制。改革后的社会企业登记制将发挥降低社会企业进入门槛，加强社会企业的评估和透明度，促进社会价值的创造的作用。这次改革的特点是社会企业的准入条件大大简化，各类带有明显社会目的的组织均可以通过登记备案的方式成为社会企业。首次设置了对希望优先购买公共服务并申请财政支援社会企业的评价标准。强制社会企业定期进行业务公示以加强对登记备案社会企业的评估和透明性。由于该修正案刚刚获得通过，其实际效果还有待观察。

2.政府主导型韩国社会企业

韩国社会企业的发展战略是政府主导和制度保障。满足上文中提到的7项认证条件并得到政府的社会企业认证，就可以得到包括劳务费援助、社会保险费援助、经营援助、减免税金、人员培养援助等各种政策性资金援助。其中占最大比重的是劳务费援助。劳务费的援助对象为社会企业从业者，其中的弱势群体是优先援助对象。

《社会企业育成法》颁布后的两年（2008年与2009年），对被就业人员的人均援助金一律支付100%的最低工资，但从2010年开始，这一政策发生变化，对预备社会企业的援助情况是，第一年100%，第二年90%。对认证社会企业的援助情况是，第一年90%，第二年80%，第三年70%，按年差别支付。对不再接受劳务费援助的社会企业，政府仍会继续代缴从业者的社会保险费[10]。

另外，对于在社会企业就业的会计、营销等专业人才也有专门的资金援助规定。对每家社会企业的此类专门人才，人数不超过3人，最长3年每人获得150万韩元（约合人民币9000元）的援助，此外，还实行向社会企业提供经营咨询和各种减免税及优先购买的政策支持[10]。

（四）总结

社会企业将社会目的与企业的收益活动结合起来，也就是将企业的一般市场行动作为解决社会问题的手段，从这点上看，是一种与以前完全不同模式的社会服务传达方式。在社会企业发展初期，政府主导发挥了重要助推作用，政府对社会企业的财政援助在一定程度上帮助初创社会企业在市场上的培养自生能力。但是，对政府支援资金过度依赖反而会导致社会企业形成“制度障碍”。此外，政府政策过度偏向社会企业创造工作岗位的“市场价值”，忽视了其最为重要的“社会价值”，这显然不利于社会企业的自主健康发展。韩国社会企业经营主体的财政脆弱性反过来也证明了社会企业的主要活动领域——社会服务市场的规模还没有发展到能够创造持续性经营收益的程度。另外，从欧洲的经验也可以看出，政府长期对社会企业的援助不仅会阻碍社会企业的创新能力，而且还会对社会资本的创造产生负面影响。为使社会企业摆脱对政府的长期依赖，韩国政府也在不断地更新政策和引入民间资本。近年来出现的影响力投资（Impact Investment）和社会企业中间支持机构（secondary organization）已经逐渐进入韩国政府视野。这两种创新在促进社会企业可持续发展方面显示出巨大能量。

2007年颁布实施的《社会企业育成法》在韩国社会企业的成长、制度扩充、创造就业岗位等方面做出了积极的贡献。同时，韩国社会企业的自立性还远远不足。韩国市民社会和民间的参与及与地区的伙伴关系和资源联系也比较欠缺[11]。法律不应仅仅成为一种形式或手段，它应成为政治、经济、社会等一切关系的润滑剂，这样才能使各种角色进入正常发展轨道。有韩国学者认为，目前韩国社会正处在需要对社会经济做出战略判断的重要十字路口。因为在对社会经济的政治、经济和社会条件的认识尚未具体化的情况下，韩国政府十多年来作为就业政策的一部分进行的社会企业的扩张，随之带来大量的“低工资工作岗位”，从长远来看，这种政策会导致潜在贫困人口数量增加，从而产生新的社会问题。因此，在社会服务领域创造和提高工作岗位的社会经济有效实践就显得尤为重要，社会企业只有与民间经济协调起来才有可能。一方面，从现实角度出发，通过对社会经济核心的社会企业的积极支持来宣传社会经济的价值，这是实现与社会企业相关政策目标最重要的一环。另一方面，韩国正在以中央政府为中心，积极打造社会企业发展所需的生态系统。同时，韩国开始逐步转变政府在社会企业发展中的角色并积极提高社会企业政策实施效率，推动民间资源广泛参与和加强制度建设并举的方式以推动社会企业的可持续健康发展。

四、对我国社会企业发展的重要启示

韩国社会企业发展按时间大致可以分为三个阶段。第一阶段（1998—2006年），这一阶段的主要特征是为解决金融危机带来的严重失业问题而创设的一些社会组织进行的民间社会活动，第二阶段（2007—2012年），《社会企业育成法》颁布实施，韩国社会企业进入制度化发展阶段，社会企业受关注度提高并上升到战略高度。第三阶段（2013—2017年），随着对第一批社会企业五年政府资金援助的结束，关于社会企业可持续发展战略的讨论成为热点。2018年至今，韩国社会企业为实现更强的自主性和社会价值，开始向构建社会企业生态系统方向发展。

相对于韩国，我国社会企业还处于初级发展阶段。虽然业界对社会企业的认同度在不断提升，但仍存在普通大众对社会企业认知不足，学界关注度不够，政界积极性不高的特征。社会企业发展所需的制度环境以及经济、人力资源、技术等支持手段缺乏。改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，但由于地区间发展不均衡，各阶层之间的贫富差距正在扩大，社会问题凸显。除了发挥政府的主导作用外，应该逐步强化社会企业在解决这些社会问题中的角色与作用。他山之石，可以攻玉。借鉴社会企业先进国家的发展经验，找到一条符合中国国情的社会企业发展之路就显得非常必要。

目前，发展社会企业已成为国际趋势。由于我国还未通过立法或其他形式对社会企业做出清晰的界定和制定具体的标准，这在一定程度上阻碍了我国社会企业的发展[12]。应该尽快制定出符合中国特色的社会企业认证标准，顶层设计建设与地方法规更新相结合，在政策与金融服务等方面为社会企业创造积极条件。

（一）创造友好的制度环境，促进我国社会企业健康发展

以社会企业先进国家经验来看，为社会企业专门立法已是世界趋势（截至2018年底，已有18个国家为社会企业立法）。赋予社会企业相应的法律地位，把社会企业纳入法律框架内，并在条件成熟的地方可研究制定有关促进社会企业发展的地方性法规，从而逐步以法律形式完成社会企业的法人制度建设，这既是市场经济国家社会变革中的一种趋势，也是推动中国社会主义市场经济持续发展重要手段之一[13]。

建设完善的制度环境的重要意义在于，可以为我国社会企业的发展打开政策空间。社会企业作为经营实体，其组织运作合理性受到外部制度环境的制约。一个开放、接纳和规范的制度环境可以为社会企业提供政策资源并保障其他各种资源的获得。例如，对社会企业的税收优惠政策，社会企业参与到更多的公共服务中去，以及为社会企业提供资金的投融资平台建设等。此外，在社会企业人才培养、社会企业价值文化的宣传和社会企业研究专家平台的建设上，也离不开一个完善的制度环境。

（二）搞活社会金融服务，为社会企业提供融资便利渠道

虽然近年来政府也在不断尝试解决社会企业的融资问题，但由于目前我国社会企业发展的制度环境还不完善，政府在资金援助方面缺乏政策依据，还无法形成有效帮助。对社会企业的资金援助多由财政状况良好的地方政府，非营利组织和基金会承担。这种情况仍是有限的支持，难以形成持续而广阔的资本融资市场。一项对广东省社会企业资金来源的调查显示，个人投资占到了社会企业全部投资的近62%[14]。个人投资比例过高一方面不利于社会企业社会目的的完成，容易导致“使命漂移”，另一方面也不利于社会企业的健康和可持续发展。因此，应支持民间金融服务发展，开发多种金融工具，为社会企业发展提供可靠可行的资金解决方案。社会企业发展先进国家在这一方面有成熟的经验，全球知名社会企业孵化组织“阿育王”（Ashoka:Innovator for the Public），全球最大的影响力投资众筹平台IIX集团（Impact Investment Exchange）以及为香港社会企业提供资金服务的星展银行（DBS）等，这些被称作社会企业“次级组织（secondary organiza⁃tion）”的中间机构不仅为社会企业提供资金服务，也提供管理技术、政策咨询建议等服务，已成为社会企业发展的重要合作伙伴。

（三）成立地区间行业协会，加深合作交流，提高社会服务水平

在当前我国官民商合作发力推动社会企业发展的局面还未完全形成之前，一些发展速度较快，效果较好的地区社会企业可以尝试建立行业互助协会等方式展开合作。一方面行业协会可以发挥“1+1＞2”的组织效能，有利于各社会企业彼此间合作交流，互通有无，提高社会服务水平。另一方面，行业协会作为一个平台，是社会企业的代言人，在行业权威信息发布、维护组织成员合法权益等方面具有突出作用。成立于2002年的英国社会企业联盟（Social Enterprise UK，简称SEUK）是英国面向社会企业的全国性机构[15]，其主要行动目标是推动建立社会企业网络，为社会企业发声和寻找商机，为当地政府的公共服务建言献策。2009年成立于新加坡的社会企业联盟（Social Enterprise Association）[16]，十年来也为培育社会企业家精神并促进社会企业发展做出了重要贡献。因此，加快地区社会企业行业联合，建立互助协会，对内有助于优化组织职能，提升组织效能，对外有助于整合社会资源，推动社会创新，能有效推动社会企业可持续发展。