京津冀协同发展下的河北省旅游扶贫合作机制研究

杨建朝 张新社

河北省环京津涉及保定、张家口、承德、沧州、唐山、秦皇岛、廊坊七个城市，除唐山和廊坊两个城市，其他城市都有一定数量的国家级或省级贫困县，共计36个。这些贫困县人口较多、面积较大、财政能力不足，依靠自身实现脱贫的难度很大。但环京津贫困县的旅游资源较为丰富，涵盖地质、森林、湿地、民俗、古迹等多种类型。与此同时，以京津为中心，向四周呈圈层扩散的旅游产业空间格局已经形成，为区域旅游扶贫发展奠定了良好的产业基础。因此推动京津冀旅游协同合作，构建科学、完善的旅游扶贫合作机制是解决贫困县脱贫问题的重要途径之一。

一、国内旅游扶贫合作机制研究综述

当前国内学者对旅游扶贫合作机制研究主要从两个方面开展，一是基于利益相关理论来研究当地政府部门、旅游企业、贫困人口、旅游者、科研机构等利益各方的合作与利益分配问题，胡文明（2010）、李莉（2015）、袁昆（2016）、徐宁（2019）、张涛帅（2019）等分别结合江西、西藏、海南等地乡村旅游为实证探讨了利益相关者旅游扶贫合作机制[1-5]；二是政府各部门在旅游扶贫工作中合作机制问题，周舟（2019）在黔西南州旅游扶贫研究中涉及对本地政府内部跨部门合作存在的问题与对策进行了探讨，但研究也局限在一个行政区域内和一个上级政府主导下，多部门横向联合的旅游扶贫合作机制问题[6]。

环京津贫困带是区域旅游扶贫问题研究热点地区，但在旅游合作机制研究方面文献依然较少，朱安琪（2018）、魏红磊（2019）、王淑娟（2015）对从三地旅游产业链整合、旅游电子商务建设合作、河北贫困地政府内部协调合作等方面进行研究[7-10]，但各类合作主体表述不够详实，缺乏对三地跨区域同级政府横向府际合作机制、旅游行业协会合作机制、京津新旅游业态企业与本地旅游企业合作机制等深入研究，相关学术研究已经落后于三地旅游扶贫合作的现实情况。

二、京津冀旅游扶贫合作机制现状分析

在京津冀旅游协同发展的背景下，在聚集了政府、社会和市场力量共同参与的大好形势下，京津冀旅游扶贫工作逐步形成了“三地政府引导、旅游行业协会促进、多类型企业参与”的合作机制。

（一）京津冀各级政府深化旅游扶贫协同合作

近些年，在京津冀三地政府不懈努力下，逐步形成跨区域纵向府际关系协调和横向府际关系协调相结合旅游扶贫合作机制。在这一合作机制下，三地政府突破自利化的困境，围绕环京津地区的旅游扶贫工作，积极发挥各自优势，创新政府合作形式，取得了良好的旅游扶贫效果（见图1所示）。

图1 京津冀旅游扶贫合作机制发展现状图

1.将贫困县、贫困村纳入旅游协同发展示范区。2016年7月，京津冀三地政府公布了《京津冀旅游协同发展示范区合作宣言》，决定共建五大旅游协同发展示范区，即京东休闲旅游示范区（平谷、宝坻、蓟县、兴隆、遵化、三河）、京北生态（冰雪）旅游圈（密云、延庆、承德、张家口）、京西南生态旅游带（房山、保定）、京南休闲购物旅游区（武清、廊坊）、滨海休闲旅游带（天津滨海新区、唐山、沧州）[11]。承德、张家口、沧州、保定地区共计35个国家级或省级贫困县全部纳入五区域，参与区域旅游发展机制共建、旅游产品设计、旅游宣传营销、联合拓展旅游市场、创建无障碍旅游区、探索发展政策、加强学术领域研究、开展人才培训、乡村旅游帮扶等方面的旅游协同合作，推动形成以京津为龙头，带动河北省贫困县旅游产业扶贫的合作局面。在《宣言》中，特别提出了针对乡村旅游帮扶开展的“四帮四建”，即帮搞规划、帮选路子、帮送技术、帮引财智、建精项目、建强产业、建美环境、建优品牌，它对以村为单位的旅游扶贫工作发挥了重要作用。同时，三地还签订了《京津冀乡村旅游共建共享合作协议》。2019年12月，河北省文化和旅游厅公布了《河北省乡村旅游重点村名单》，环京津地区的9个贫困村涵括其中（见表1所示）。可以预见，这些乡村将在京津冀乡村旅游帮扶机制下形成整体性的提升。

2.构建跨区域线状旅游区合作发展机制，促进沿线纵深区域旅游扶贫。京津冀三地在空间区域上有很多线状资源与设施相连接，如太行山山脉、燕山山脉、渤海湾海岸线等自然资源，大运河、长城等历史人文资源，高铁、高速公路等现代交通设施。这些沿线旅游资源数量多、密度高、类型丰富，且交通便捷，容易构筑线状旅游区，促进沿线纵深贫困区的旅游扶贫。近些年，河北省各级政府之间、京津冀三地政府之间都重点围绕着这些线状旅游区开展旅游规划与开发，如在山脉沿线旅游开发方面，河北省承德与张家口两市共同编制了《国家一号风景大道规划》，将承德“京承皇家御道”与张家口“草原天路”实现对接，贯穿围场、丰宁、沽源、赤城、崇礼、张北等多个贫困县，重点吸引来自京津北上分流过来的游客，带动了燕山山脉南麓沿线旅游开发，同时河北省出台了《“草原天路”沿线地区发展特色旅游助力脱贫攻坚实施方案》[12]，为进一步带动沿线旅游扶贫起指导作用。目前，国家一号风景吸引了大批游客并产生了可观的经济效益，如丰宁县小北沟村全年接待游客达10万人次，全村年收入达500万元，村贫困率下降明显[13]。在历史人文旅游资源开发上，北京市制定了《北京市大运河文化保护传承利用实施规划》和《北京市大运河文化保护传承利用五年行动计划(2018年—2022年)》[14]，并与津冀两地签订合作协议和共同编制了《京津冀运河旅游观光带规划》[15]。根据三地签订的框架协议，总长120多公里的“通州－香河－武清”段在2017年实现旅游观光性质的通航，2020年实现客货运通航[16]。2019年1月，国家文化与旅游部、国家文物局联合印发的《长城保护总体规划》[17]，京津冀三地旅游产业界、学术界已经对长城旅游产业发展和产业带空间格局与功能、长城文化带研究与建设、长城沿线旅游扶贫等问题开展深入探讨。在现代交通沿线旅游开发上，京承高铁、京张高铁在2019年底已经全线贯通，为进一步落实《共建京张文化体育旅游产业带战略合作框架协议》等文件奠定了基础条件，促进了京张承三地依托2022年冬季奥运会发展旅游一体化，带动了这一沿线的旅游扶贫。太行山旅游高速是我国首条旅游高速公路，东起张家口涿鹿县京冀界，南接河南，西邻山西，东接雄安新区，路线全长680公里[18]，依托太行山高速公路，河北省规划建设了生态文化旅游产业带、山地特色农业产业带、中医药养生养老产业带等三条产业带，该公路对解决太行山区深度贫困问题具有重要意义。

表1 2019年河北省环京津乡村旅游重点村中的贫困村名单

3.开展旅游市场营销共享合作机制，提升贫困区旅游市场影响力。首先，共同打造跨区域精品旅游线路，实现游客向贫困区开的流动。一方面，策划跨区域精品旅游线路，将贫困区纳入到线路中来，实现旅游线路联合营销。京津冀共同编制了《京津冀最新旅游线路书》，提出了56条京津冀旅游线路；北京与张家口两市围绕冬奥会，在京北生态（冰雪）旅游圈推出10条冰雪旅游线路；北京市房山区和保定市推出了4条特色旅游线路和2条葡萄酒庄旅游线路；天津与承德两市文旅局合作推出“天津—蓟县—兴隆—承德—塞罕坝—国家一号风景大道—丰宁大滩—北京—天津”精品旅游黄金线路。这些旅游线路多是以京津精品旅游景区为起点，借助旅游线路引导游客进入河北贫困腹地，积极开展旅游消费活动。另一方面，统一制作旅游导览图，有效传播贫困区旅游景区信息。如房山区与保定市共同制作了《房山·保定旅游导览图》和《房山·保定旅游一册通》，引导自由行游客向保定市涞水、涞源、易县等地区扩散。

其次，共享旅游营销平台，促进贫困地区旅游商品和旅游节庆销售。河北省贫困地区积极参与京津会展平台的展示，以此促进河北贫困地区旅游节庆、特色农副产品、传统非遗手工产品销售。如承德市兴隆县借助天津海吉星农贸市场成熟的销售经验和渠道，设立了200m2的兴隆农产品专卖店[19]；承德市隆化县利用天津市津南区免费提供的会展展台，向天津市民推销茅荆坝枫叶节。

4.提供跨区域旅游扶贫项目帮扶资金，传授旅游管理经验。在扶贫合作机制上，京津两市各区已经分别与一些河北省贫困县形成对口帮扶关系，一些区政府设置了对口旅游帮扶资金，直接对旅游扶贫项目开展资助，并对旅游企业、贫困户传授旅游管理经验。如北京市房山区帮扶保定市涞水县的龙门天关景区进行改造提升，总投资2100万元，并给当地政府传授了乡村旅游管理经验，带动景区周边5个村的200多户农家院的快速发展，减轻了当地旅游投资不足和管理经验落后的问题。

5.构建跨区域旅游扶贫学术交流合作机制。为帮助河北省旅游扶贫，京津冀政府部门组织三地旅游专家学者、旅游部门、旅游企业等多方力量开展学术交流，共同为旅游扶贫工作出谋划策。2019年6月，“京津冀文化旅游扶贫论坛”在北京延庆举行[20]，三地专家围绕“文化旅游扶贫与基础设施及公共服务提升”“发展京津冀文化和旅游扶贫产业，助力脱贫攻坚及乡村振兴”和“新媒体扶贫新纽带”等内容进行交流研讨。

（二）京津冀旅游行业协会合作机制

北京市旅游产业发达，拥有众多颇具影响力的旅游行业协会，这些协会具有广泛的社会关系、旅游产业专家智库、行业管理经验等优势资源，在北京市旅游产业发展中发挥着重要作用。在国家文化与旅游部、北京市人民政府与文化和旅游局的引导下，北京地区的一些旅游行业协会正凭借自身影响力和优势，结合到河北省丰富的旅游资源中，催化了河北省旅游产业发展，吸引了越来越多的贫困户参与到旅游扶贫中。其中，最为典型的是民宿和自驾游两个行业。2018年11月，在北京延庆民宿联盟的发起下，京津冀蒙等地方性民宿协会和客栈联盟共同成立了“北方民宿联盟”[21],该联盟在民宿人才培训、引导企业投资、营销策划等方面展开合作，为贫困区农户开展民宿经营保驾护航。2019年9月，中国旅游协会民宿客栈与精品酒店分会同张北县、怀安县人民政府签订了《关于共同推动乡村民宿产业发展的合作协议》[22]，并与承德、张家口等地贫困县旅游区的企业、贫困户开展合作，指导当地民宿开发。改造后的传统农村小院立刻变身为景观别致、居住舒适的民宿院落，单日房价远高于普通农家院，如兴隆县九龙潭景区附近的农家民宿6月份的价格可达每日1300元/院以上。同月，中国旅游车船协会自驾游与露营房车分会也分别与上述两县的人民政府签订了《推进自驾游精品旅游线路建设助力旅游扶贫合作意向书》[22]，将露营房车营地的建设选址放到旅游沿线的贫困村，依托自驾车旅游服务活动带动贫困户的就业。

（三）京津旅游企业积极参与扶贫合作，促进贫困区融入京津冀旅游产业链

河北贫困地区旅游产业链具有短、弱、散的特点，旅游扶贫效果不明显。只有将这些贫困区旅游产业融入到庞大的京津旅游产业链中，发挥京津旅游产业链的龙头带动作用，才会产生影响力更大、维持时间更长的扶贫效果。而旅游产业链对接最主要依靠的是企业力量。京津地区拥有众多经济实力雄厚、管理经验丰富的旅游企业，它们在政府的引导下积极参与河北省旅游扶贫工作，为资本稀缺、发展经验薄弱的贫困地区经济注入活力，使其真正融入到区域旅游市场。

首先，京津旅游企业积极投资河北省贫困区的旅游扶贫项目,带来了资金和管理经验。中景信旅游投资开发集团在河北省80%的投资项目位于贫困山区、国家级贫困县，并创新推出了“旅游扶贫+”模式，脱贫效果显著，仅白石山景区项目就带动周边1000多人实现脱贫致富。2018年，北京首旅集团在宽城县、隆化县分别实施了首旅寒舍高端民宿改造项目，总投资30亿元，直接为用户带来经济收入。

其次，京津传媒企业协助贫困区开展旅游营销和信息传播。京津拥有很多市场影响力大旅游信息传媒企业，如游多多、蚂蚁短租、露营中国、多彩投、唐堂在线等，这些传媒企业的民宿关联平台已与寒舍、唐乡、隐居乡里等民宿企业建立了合作机制，在网络平台推介河北民宿项目[23]；新浪、腾讯等门户网站与京津冀文化和旅游厅（局）签署了《京津冀-新浪文化旅游宣传战略合作框架协议》和《京津冀-腾讯文化旅游宣传战略合作框架协议》[24]，助力于贫困区旅游扶贫的信息传播。

再次，京津冀三地旅游交通企业以及旅行社搭建旅游直通车协作合作机制。这些企业成立了京津冀旅游直通车协作联盟，制定了《京津冀旅游直通车服务规范》[25]，开设从京津抵达河北贫困区（如张北中都草原、涞水野三坡）的旅游直通车路线40多条，提升了贫困区旅游交通可达性和服务水平。

三、京津冀旅游扶贫合作机制不足及改进建议

当前，京津冀三地在直辖市文化和旅游局、省文化和旅游厅的牵头下，各层旅游部门彼此之间开展了横向旅游协同合作扶贫工作，并形成了较完善的机制。同时京津两地的旅游行业协会和企业也都参与到旅游扶贫中来。但当前仍然以省厅级政府部门引导为主，各区级政府合作积极性不足，社会力量和市场力量发挥作用仍然有限。因此，未来京津冀旅游产业尚需结合旅游扶贫合作现状和新时期旅游扶贫发展需要，构建一套更加完善有效的旅游扶贫合作机制（见图2所示）。

（一）京津冀政府需在资金、人才、投资环境等方面开展深层次合作

当前三地政府在旅游扶贫合作上仍然停留在协同规划、联合营销、学术交流以及引导旅游行业协会和企业参与旅游扶贫等层面上，“单建单享”意识严重。反观在贫困区旅游产业的扶贫资金投入、投资环境优化、高级管理人才引入等深层次方面合作较少，因此，搭建一个“共建共享型”[26-28]跨区域旅游扶贫合作机制仍任重道远。

图2 京津冀旅游扶贫合作机制创新构建图

首先，河北省各贫困县财政能力不足，河北省级和市级的财政转移支付能力有限，因此贫困县可从本省获得足够的旅游产业帮扶资金非常困难。同时，一些利润较低的中小型旅游项目以及旅游业个体从业人员，也很难吸引到来自京津地区旅游企业的投资和资助。尽管有北京市房山区对涞水县旅游扶贫项目进行了资助，但从总体来看，京津政府直接投资旅游扶贫项目范围较窄，提供的帮扶资金规模较少。因此仍需要京津两地各级政府针对贫困区扩大帮扶旅游扶贫项目数量与类型，增加旅游专项帮扶资金数额。

其次，尽管京津两地政府积极引导当地旅游协会与企业参与到贫困区的旅游扶贫工作，但大部分旅游扶贫项目周期较长、利润较低，完全依托市场力量难度较大。因此，京津政府可通过对参与企业在京津两地投资项目给予税收优惠政策和监督措施来提高他们在河北、山西、内蒙古等外省（自治区）开展旅游扶贫的积极性。而河北省各级政府也要积极优化本地旅游营商环境，在土地征用、税收、融资担保、协调与贫困户关系方面给予优惠和支持，鼓励创新京津旅游协会、企业与河北省旅游贫困区政府、村委会和贫困户之间的扶贫合作模式，降低旅游扶贫项目的投融资门槛。同时，政府还要监督协会与企业的合法运营，保证贫困户获得实实在在的经济收入和旅游扶贫项目的可持续发展。

再次，“景区带村”是旅游扶贫的重要模式，旅游景区影响力越大，其带动性就越强。目前，很多贫困县景区管理人员存在企业管理、行业经验、战略视野等不足，在旅游产品开发与服务上很难跟上京津旅游市场的变化。然而，依托旅游景区自身培养人才周期较长，且无足够的经济实力从人才市场高薪聘请高级管理人才。因此，亟待京津政府帮助贫困县景区培养管理人才的同时，能够直接输入高级管理人才来参与运营管理，以适应多变市场环境，形成旅游扶贫中的“能人带动作用”。

表2 京津冀地区地方性旅游行业协会以及相关协会名录表

（二）鼓励和引起更多的旅游行业协会开展全方位、多层次合作

北京不仅拥有大量全国性旅游行业协会，如中国旅游协会、中国旅游景区协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会、中国旅游美食协会等，也有众多面向北京市旅游产业服务的地方性旅游行业协会，他们涉及业态非常丰富，这种优势是其他地区无法达到的。近些年，天津市和河北省各类旅游地方性行业协会也逐渐发展壮大，并具有一定的行业影响力（见表2所示）。这些旅游行业协会都具有某个行业管理专长和本土公共服务优势，可为区域联合旅游扶贫搭起很好的桥梁。但当前真正参与到旅游扶贫合作的行业协会数量极为有限,涉及的行业也仅限于民宿、自驾车旅游开发等领域，文旅产品开发与流通、地域景观规划、景区管理等多个领域的引导、协调、监督的作用没有发挥出来，全方位立体化的旅游行业协会扶贫合作机制没有建立起来。

与京津地区的旅游行业协会相比，河北省的旅游行业协会除了河北省旅游协会、承德市旅游协会成立较早外，其他城市的旅游行业协会成立时间都比较晚，发展不够成熟，服务内容较为匮乏，但涉及旅游业态与本地实际情况结合比较紧密。因此，京津冀三地旅游协会可在全国性或区域性协会的协调下或以自建协会联盟的方式参与贫困区旅游扶贫工作，在贫困区的旅游扶贫招商引资、企业运营指导、行业标准制定（如民宿建设标准）、服务质量提升、旅游文化创意、旅游扶贫学术交流、旅游扶贫人才培训、旅游行业自律等方面开展合作。

（三）推动京津冀旅游企业资本和产品创新合作，提升旅游扶贫项目市场竞争力

旅游扶贫的根本是产业扶贫，旅游企业和贫困户才是真正实现扶贫脱贫的主体。而旅游扶贫效果最终由旅游扶贫项目落地的数量、规模和经济效益，以及贫困户从中获得实实在在的经济收入等指标来衡量。其中，旅游企业起主导作用，只有企业投资有回报，才能保证旅游扶贫的可持续性。面对河北旅游扶贫项目运营中的各种风险，需要深化三地企业合作予以规避，确保企业正常、健康的经营。

首先，鼓励三地旅游投资企业合资运营，促进旅游扶贫项目成功落地。当前旅游扶贫项目投资中，以独立投资的形式偏多，往往出现两种现象：一是京津旅游投资企业虽然资本实力雄厚，在投融资运作、市场开拓与宣传、运营管理经验、旅游人才培养等方面具有很大优势，但在项目运营中容易水土不服；二是河北旅游投资企业虽然能够立足当地，对贫困区旅游产业发展情况、当地民俗风情更加了解，善于与当地政府、村委、贫困户进行沟通协调和调动他们参与的积极性，但其资本实力偏弱，项目建设品质不高、高级专业人才不足。因此，三地企业应发挥各自优势，积极建立合资企业开展运营，降低旅游扶贫项目运营风险。

其次，推动三地企业开展旅游扶贫项目创新合作，提升市场竞争力。环京津贫困区旅游扶贫项目要对接京津旅游市场，就必须掌握市场特征，不断进行项目创新。京津地区游客具有收入高、文化层次高、消费需求多元化的特点，对旅游服务设施要求高。因此景观品质不高、项目创意不足、服务水平不够、产品差异化不明显的旅游扶贫项目很难吸引他们的到来。因此，河北旅游企业需要与京津企业在旅游扶贫项目创新上开展合作，如在传统节庆节事升级、“互联网+旅游扶贫”项目、传统旅游商品再创新、冰雪运动项目开发等，在基于河北企业生产组织成本低的优势上，充分发挥京津企业创新能力。

河北省环京津贫困区经济实力弱、面积广、旅游资源丰富，因此借助京津旅游产业优势、促进京津冀旅游扶贫合作是解决当地贫困问题的重要途径之一。当前，在三地政府共同推动下已经构建起一套初有成效的旅游扶贫合作机制，但该机制仍然需要围绕旅游扶贫中资金、人才、创新等要素深入合作，合作机制仍要更加完善。只有如此，才能保证旅游扶贫工作的可持续性。