策略融合视角下的粤港澳大湾区及其协作机制

[摘 要]新时代下中国对外开放和区域协调发展进入全新的阶段，粤港澳大湾区战略、京津冀协同发展战略、长江经济带建设战略与“一带一路”倡议共同构筑了中国内外联通的格局体系，其内在结构关联集中体现为：粤港澳大湾区的发展对于“一带一路”建设具有独特的策略性作用。在这种策略融合的视角下进一步审视粤港澳大湾区发展战略：一方面，以国际性、开放性、多元性著称的粤港澳大湾区正是“一带一路”建设的有机组成部分;另一方面，粤港澳大湾区的独特优势也是“一带一路”由“倡议”走向“行动”的关键资源。具体的，这种独特优势体现在 “一国两制”的制度优势、 “先行一步”的创新优势和“协同竞争”的分工优势三个方面。新时代下，粤港澳大湾区战略是香港特区和澳门特区首次被纳入国家整体发展规划，标志着粤港澳地区的分工基础发生了重大变化，香港特区和澳门特区的角色及历史使命随之发生了重大变化，未来的粤港澳大湾区需要寻求新的分工协作空间，探索更加均衡的发展模式，最终实现“为市场生产”向“为市场竞争”的内生发展方式转变，以及对内发展和对外开放的战略融合。

[关键词]“一带一路”倡议;粤港澳大湾区;区域协作;市场竞争;策略融合

[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）02-0008-05

在2017年3月召开的全国人大和政协两会上，国务院总理李克强首次将粤港澳大湾区纳入《政府工作报告》，提出粤港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳的独特优势，进一步提升整个粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的地位与功能，标志着粤港澳大湾区正式上升为国家战略。值得注意的一点是，这也是香港和澳门首次被纳入国家整体发展战略规划，标志着新时代下香港和澳门的角色和定位发生了重大变化，区域关系以及区域协作机制发生了重大变化，深刻理解这一重大变局也是顺利推进湾区建设，实现三地持续发展的关键。随着中国对外开放和区域协调发展进入全新的阶段，粤港澳大湾区战略、京津冀协同发展战略、长江经济带建设战略与“一带一路”倡议共同构筑了中国内外联通的全新格局体系，其内在结构关联集中体现为：粤港澳大湾区的发展对于“一带一路”建设具有独特的策略性作用。与传统的区域经济发展分析有所不同的是，本文尝试从这种策略融合的视角重新审视新时代下粤港澳大湾区的新使命，进而探讨中国对内发展战略和对外开放战略融合发展的可能性。

一、策略融合视角的依据

从策略融合视角来看，粤港澳大湾区对“一带一路”建设具有特殊的推动作用，粤港澳大湾区的意义得以超越局部的区域发展范畴，从而上升到影响国家全局发展，成为引领国际联通与合作发展的先锋和探路者。具体的，选择策略融合视角的依据有二：

其一，在粤港澳大湾区发展战略之外，党的十八大以来还先后提出了京津冀协同发展战略、长江经济带建设战略和“一带一路”倡议。对外的“一带一路”倡议与对内的区域发展战略交相辉映，在本质上反映了开放与发展的辩证统一关系，共同构筑了新时代下中国内外联通的全新发展格局。但是人们通常从并列的角度看待不同区域、不同领域的发展战略[1]，事实上，以国际性、开放性、多元性著称的粤港澳大湾区，亦是“一带一路”建设的有机组成部分。为了更好地认识不同战略之间的有机联系和内在关联，实现对内发展战略和对外开放战略的融合发展，必须将其置于一个统一的分析框架。

其二，自“一带一路”倡议提出以来，各个区域、省份，甚至许多核心和重要节点城市都在强调融入“一带一路”，相比这种各自为战的局面，如果能够通过区域合作实现资源整合，对于“一带一路”建设将助益良多，这也正是“一带一路”精神的应有之义。其中，湾区经济就是推進“一带一路”建设的相对成熟和有效的实现形式，与国内其他湾区相比，粤港澳大湾区在“一国两制”等方面的独特优势更是“一带一路”由“倡议”走向“行动”的关键资源，两种制度下的粤港澳深度融合无疑将为“一带一路”沿线多种制度下的协作做出表率，这是粤港澳大湾区有别于其他湾区的重要属性，也是新时代下粤港澳大湾区承载的特殊历史使命。

二、粤港澳大湾区的协作基础及其发展成就

（一）粤港澳大湾区的协作基础

尽管地缘相近、人缘相亲、文源相通、血缘同宗，但是直到改革开放时期，粤港澳合作的大门才算彻底打开。20世纪80年代初形成的“前店后厂”模式奠定了粤港澳区域分工的基础[2]，伴随着改革开放的启动，以深圳特区为代表的珠江三角洲地区（以下简称珠三角），传统农业快速萎缩，工业化和城市化进程以超乎寻常的速度展开。最初，港澳地区特别是香港，通过充当连接海内外商品和信息的集散地，促使珠三角逐渐形成加工贸易和出口导向的经济发展模式，制造业蓬勃发展。在发展模式上，珠三角依靠“内引外联”，对内引进丰富廉价的劳动力，对外联合港澳台资本为主的外资共同开发;在开发主体上，政府积极引导鼓励民营企业和外资企业投资设厂，共同推动地方产业升级和结构调整以获得经济的持续高速增长。整体而言，粤港澳三地的协作以垂直分工为主，在产业链条的不同环节相互配合，最终达致双赢。

（二）粤港澳大湾区的当前发展态势

经过近四十年的精诚合作，大珠三角地区实现了长足发展，为今日的粤港澳大湾区奠定了坚实基础。自20世纪末“湾区经济”概念提出以来，湾区已经成为经济和社会发展、技术和体制革新的增长极[3]。无论是从人口集聚还是城市分布来看，湾区及其直接腹地都是承载现代文明的核心区域，粤港澳大湾区为这一论断做出了新的注脚。通常认为，粤港澳大湾区涵盖11个城市，包括香港和澳门两个特别行政区，以及9个珠江三角洲的城市：深圳、东莞、惠州、广州、佛山、肇庆、江门、中山和珠海。大湾区总面积达5.6万平方公里，人口总数6 800万人，人口密度为988.73人/平方公里[4]。2015年，大湾区经济总量达到1.36万亿美元，人均经济总量20 419美元，位居世界第四大湾区，仅次于纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区。从国内来看，大湾区不仅是中国区域经济和社会发展的先行区域，更是推动中国经济和社会持续向前发展的核心带动力量;从国际来看，粤港澳大湾区的整体发展趋近世界前沿，核心城市诸如香港、澳门、深圳、广州的国际化水平业已达到或接近世界一流水准，对高端人才、精密科技、跨国资本、总部经济等现代经济和社会发展要素的吸引力日益加强。

三、粤港澳大湾区面临的挑战和机遇

（一）新时代粤港澳大湾区面临的挑战

粤港澳合作初期，广东腹地极其落后，欧美地区则是高度发达，从而为港澳发挥（特别是香港）“中转站”“中间人”角色创设了条件。但是，粤港澳近四十年的合作发展道路呈现出两个鲜明的特征：一是持续扩大的区域分化，二是核心城市的同质化竞争趋势愈演愈烈。一方面，先行一步的粤港澳地区和后发的中西部地区的差距仍然巨大，粤港澳湾区不同城市之间的发展差距同样巨大，城乡之间的贫富分化趋势仍未在根本上得到逆转;另一方面，核心城市之间的趋同性导致竞争多于合作，甚至引发了谁是龙头城市的纷争[5]，两地之间的争议也越来越多，这对粤港澳湾区的深度合作显然是不利的。

新时代下，粤港澳大湾区的持续发展首先面临国内其它高速增长地区的竞争，其次面临欧美发达地区经济持续低迷的市场限制，传统协作发展方式不再可行。已经发展到一定高度的粤港澳大湾区不得不在面临国内外双向竞争的背景下，争取进一步深化分工格局，一方面在更高价值环节获取竞争优势，另一方面也要扩大市场规模，寻求新的合作与发展空间。

（二）“一带一路”倡议赋予粤港澳大湾区的机遇

在后全球化时代，伴随着地方保护主义和民族主义的抬头，全球化进程开始遇阻，全球分工体系和治理秩序面临新的变化[6]。以开放为命脉的粤港澳大湾区必须因应形势，整合区域力量，以新的姿态更好地推进全球化和区域一体化进程。“一带一路”倡议的提出，正是中国主动重塑全球治理体系，寻求全球可持续发展的重要举措。粤港澳近四十年的融合发展经验印证了开放与合作对于区域繁荣的重要性，珠三角从封闭走向开放与合作，走向与国际市场紧密融合，其成长与世界环境息息相关。国际市场分工格局演变为珠三角的发展创造了条件，开放、年轻、包容的珠三角抓住了这次机遇，通过积极融入国际市场，承接国际产业转移，自身产业体系逐渐得以建立、发展，区域分工体系日趋完善，地区融合发展程度不断提高，这也是粤港澳大湾区在未来实现跨越式发展的关键。随着资源禀赋和国内外发展环境的变化，粤港澳大湾区还要着眼于世界分工格局演变，适时转变发展策略，抢抓先行机遇，发挥本地的比较优势，争取占据世界分工体系的更有利位置。

改革开放近四十年来，中国在经济领域的成绩举世瞩目，但经济高速增长的同时，增长模式的外生性根深蒂固，资源粗放利用，环境污染加剧，区域分化严重。随着现行制度红利和人口红利的逐渐耗尽，经济下行的压力加大。为了实现经济和社会的持续发展：对内，中国需要进一步深化改革，加强制度体系和治理现代化建设;对外，中国需要承担更多的大国责任，应对保守主义兴起和全球化收缩的趋势，平衡国际秩序，促进世界持续和平发展，特别是与发展中国家的互联互通。粤港澳大湾区就是在中国内部经济转轨以及外在国际压力骤增的背景下，提升为总理政府工作报告中的国家策略之一。适逢“一带一路”倡议从理论走向实践，这就为粤港澳大湾区的深度融合提供了绝佳的历史机遇。粤港澳大湾区有能力，更有必要主动融入国家整体发展战略，寻求对内发展和对外开放的新平衡，实现可持续的发展。

四、粤港澳大湾区融入“一带一路”倡议的独特优势

（一）“一国两制”的制度优势

如果从策略融合视角重新审视粤港澳大湾区对国家整体发展的作用，一个国家、两种制度下的区域差异，就成为粤港澳大湾区的独特优势。与其他区域相比，粤港澳大湾区独特之处首先体现为“一国两制”的制度优势，香港特区和澳门特区实施有别于内地的“制度”，基于两种制度基础的区域协作为“一带一路”沿线多个国家、多种制度的合作提供了参考。随着中国整体经济發展到一定高度，硬环境已经得到大幅改善和提高，新时代下的中国需要加强软实力建设，特别是现代化国家治理和法治化建设，粤港澳大湾区恰好具备在此方面探索和先行先试的条件。探索过程中，香港和澳门正好可以发挥积极作用，弥补内地制度、文化等软实力的弱势。

（二）“先行一步”的创新优势

作为中国改革开放的起点，粤港澳地区在20世纪80年代初率先突破了传统体制的束缚，从计划经济向市场经济的制度转型促进了粤港澳地区在20世纪的飞速崛起。通过深化改革形成适应性的制度变迁是广东率先打破传统僵化的发展方式的关键，也是广东之所以成为全国试验窗口的原因所在。新时代下，为了进一步实现有效的制度供给，通常需要社会大多数成员的共同努力和合作才能实现。如果社会和民间凝聚力较强，资源高效、合理使用的均衡条件将会大大放松，社会大多数成员更有可能通过合作实现新的有效制度供给[7]。例如，香港和澳门都具有强大的社团组织等非官方机构，广东独特的宗族文化也为社会凝聚提供了条件。强大的市民社会和社会力量也有助于约束掠夺式政府，有助于约束特殊利益集团对市场的垄断，促进要素的自由流动和跨部门再配置。当大湾区合作到达一定高度并面临可持续瓶颈时，就有必要率先创新制度安排，以社会领域的制度变革为突破口，继而带动经济和政治制度改革的全面深化，从而优化制度供给，并为全国其他地区提供示范效应，这是粤港澳大湾区有别于其他地区的又一独特优势。

（三）“协同竞争”的分工优势

从区域分工与合作的角度来看，粤港澳大湾区也是区域协同发展的典范，内生发展的动力很强。20世纪80年代初，产业结构继续向高级化发展的分工形势使得东南亚国家迫切面临将劳动密集型产业以及加工、制造和装配等低附加值的生产工序转移至生产成本更加低廉的地区，广东腹地恰好满足了这种需求。随着世界分工格局不断调整，粤港澳大湾区发展初期以商业和加工贸易为先导的产业结构对后来带动工业发展，迅速建立外向型经济起到了关键作用。20世纪90年代，深圳进一步提出建立国际市场-深圳-内地“三点一线”的经济格局[8]，目的也在于进一步充分利用腹地资源优势服务国际市场[9]。经过近四十年的协同发展，粤港澳三地经济和社会都有了长足的进步，伴随着产业结构不断升级调整，粤港澳产业趋同步伐加快，例如香港和深圳、广州在现代服务业、金融业、港口等领域的竞争日趋激烈。但是在总体上，贸易和服务业在港澳经济体系中占据支柱性地位，广东的主导产业则是现代制造业和科技创新型产业，粤港澳三地在经贸、技术、金融等方面的深度合作交流并未中断，反而进入了全面、深层次的合作阶段。

粤港澳之间的分工协作不仅是广东省积极融入世界分工体系，实现经济起飞的重要前提，也是其实现跨越式发展的关键。但是，早期的分工基础并不能保证长期的持续发展，无论是港澳还是珠三角，新形势下都面临着转型发展的迫切要求。随着资源禀赋和国内外发展环境的变化，大湾区也要着眼于世界分工格局演变，适时转变发展策略，深化协同关系，抢抓先行机遇，发挥本地的比较优势，争取占据世界分工体系的更有利位置。

五、粤港澳大湾区区域协作的进路

（一）协作原则从“为市场而生产”向“为市场而竞争”转变

供不应求和短缺现象是粤港澳大湾区早期面临的主要问题，因此只要能够引进先进的技术，将更多的产品更快地生产出来，就能够获得丰厚的收益，竞争性市场的缺乏使人们很少有进行深层次技术自主革新的积极性。但是随着经济和社会发展程度的提高，大部分领域逐渐面临生产过剩和投资效率下降局面，就有必要强化人们为市场而竞争的积极性，打破行业和地区之间的垄断格局，在更加广阔的领域鼓励人们加强市场竞争，实现对生产的投资向对竞争的投资的深刻转变，从根本上提高要素的使用效率。

随着湾区特别是广州、深圳等城市实力的迅速增强，经济总量已经接近甚至超过了香港，趋同性开始显现。与改革开放初期相比，粤港澳大湾区城市之间的竞争逐渐增多，合作的空间似乎遭到挤压。一些学者对粤港澳进一步深化合作的可能性持悲观态度，亦有学者在区分粤港合作与竞争主体的基础上指出，新时期下粤港竞争的领域多为政府和国有企业层面，而民营企业和社会领域仍然是合作多过竞争。实际上，两种争论都刻意回避了粤港之间基于市场竞争基础的合作可能性。事实上，充分的市场竞争对于经济运行效率的提升不可或缺。改革开放初期，恰逢世界分工格局演变和产业转移，粤港之间的互补性极强，迅速形成了“前店后厂”的分工合作模式，尽管粤港两地都从这种分工合作模式获益匪浅，产业迅速发展，技术不断革新，但是竞争的缺乏也导致技术效率较低，经济发展的外生性特征非常明显。随着珠三角经济和社会发展程度的提高，粤港之间的竞争不可避免，这种竞争恰好能够激发并迫使经济与社会各界人士注重提高经济运行效率，基于竞争的深化合作对于粤港澳各地人民都是利大于弊，是新常态下经济和社会转型发展的应有之义，也是粤港澳大湾区肩负的新使命。

（二）协作重点从“硬实力”向“软实力”转变

寻求新的合作基础之外，粤港澳大湾区不同构成部分的差异化发展事实必须得到重视，这也是大湾区差序格局形成的原因。新的发展阶段和发展环境中，各个城市面临相应的问题和困境，调整的重点因而有所不同，能够率先创新突破制度瓶颈，转变经济和社会发展方式的城市必将获得新一轮的发展优势。

1.第一梯队：香港、澳门

作为中国最早进入发达社会的经济体，香港和澳门的发展程度远远领先内地，尽管在经济总量上，中国沿海一些城市已经接近甚至实现了赶超，但在人均收入水平上依然显著落后。此外，这种领先并不局限于产业和经济发展方面，同时也体现在社会和政府治理等更加广泛的领域，例如在专业服务和公共治理等体现软实力的方面，香港和澳门更是独具优势，而这恰恰是一个经济体从外延式增长转向内涵式发展的关键，也是经济与社会持续发展的必然要求。

2.第二梯队：广州、深圳

广州和深圳的人均收入水平已经接近甚至超越一般的高收入国家，相对于大湾区其他城市，这两个城市的技术高度显著占优。由于产业层次业已达到相当高度，通过承接发达国家和地区产业转移的空间已经很小，也就意味着广州、深圳继续提高“硬实力”的空间没有早期那么大，进一步的发展一方面依靠技术边界的外移，实现新的技术突破，可以与世界其他发达国家和地区展开直接的竞争;另一方面，技术边界的外移却并不容易实现，且较为缓慢，这就需要着力提高该地区的“软实力”，包括社会治理体系、公共政策供给、文化环境等方面，以此吸引更多优质要素的集聚。在提升软实力的过程中，香港和澳门（尤其是香港）在专业服务、城市治理、公共政策等领域，无疑将为粤港澳大湾区开拓新的合作空间。

3.第三梯队：珠海、东莞、惠州、佛山、肇庆、江门、中山

相比于以上梯队的四个城市，第三梯队城市的经济和社会发展水平略为滞后，但与国内其他许多城市相比，其产业层次并不逊色。这几个城市的主要问题在于较低的经济运行效率，也就是外生性的技术进步。这意味着这些城市仍然具备一些承接发达国家和地区产业转移的空间，尽管空间并不如早期那么大。更为关键的是，由于过分追求产业高级化而忽略了產业合理化，导致产业之间的互补性不足，无法发挥协同效应。因此，对于这些城市而言，继续追求产业高级化并不可行，通过产业合理化实现产业之间的协调互补才是关键。这些城市需要重点推动资源要素的跨部门流动，通过技术外溢效应增加各个行业的技术强度，最终提高整个经济体系的技术水平，这也是该类型城市继续追求高新技术产业和技术边界外移的基础和前提。

因此，为了实现粤港澳大湾区的深度合作，经济结构调整首当其冲，尽管调整的重点有所不同。对于大湾区的大部分城市而言，更为妥善的发展策略并不是一味加大技术研究与开发力度，有限的资源更应该用于提高企业治理水平、教育、人力资本、生产和生活环境和医疗等“软”的方面，以吸引更多优质人才，提高当地经济运行效率。即使较为发达的地区也需要结合自身实际，在提高当地经济运行效率的同时，有选择的、有针对性的实施技术创新活动[10]。值得注意的一点是，合作并不意味着排斥竞争，高度发达的大湾区更要主动展开竞争，倡导当地企业主动走出国门，在水平市场与其他国际企业展开竞争，只有依靠激烈的世界范围的市场竞争才能真正实现内生性技术进步和内涵式发展。

（三）协作领域从“经济领域”向“社会和行政领域”全方位扩展

中国经济发展正面临一些长期积累的机构性及体制性矛盾，引致了经济增速下降、实体企业盈利下降以及经济风险上升等问题。广东作为经济大省，如何化解困难将在全国起示范作用，广东政府也在积极研究推进结构改革，使供给体系更适应需求结构的变化。

港澳政府对于市场的管理并非直接管控和行政干预，而是通过明确的法律、规章去引导企业自律，企业在法律留白的广大范围中完全自主，企业一旦有出现违反法律的行为，则根据法律对之进行明确的惩戒，以维持健康的市场秩序。这些制度经验皆有利于广东推进供给侧改革、深化行政体制改革。广东近年积极推进政府转型，探讨如何更好地提供公共服务，这方面香港的多元社会治理经验对广东有重要的借鉴意义。例如，在社会治理方面，香港和澳门一直保持着较为自由的社会形态，拥有丰富的社会协同治理经验，高度自治的社会组织、行业协会成为了社会治理的重要组成部分，行业自律的同时也为社会提供很多公共服务。香港也是世界上非政府组织（NGOs）最密集的城市，非政府和社会组织的发展可以缓解政府有限资源的限制，更能可持续地应对复杂的社会治理需求，这些都是粤港澳三地政府未来协作过程中可以思考的方向。

六、结 语

粤港澳大湾区既作为一种区域发展战略存在，亦是中国整体道路的有机组成部分。因此，粤港澳大湾区发展战略与“一带一路”倡议具有内在的统一性。作为中国整体发展道路的一部分，粤港澳大湾区给全国其他地区带来的不仅仅是可供简单复制的经验，也是作为全国整体先行一步的局部区域存在的。当经济和社会发展到一定高度后，国内外经济形势业已发生了重大变化，粤港澳大湾区需要相应的调整发展策略，粤港澳湾区的协作基础也要进行适应性调整，这种调整至少包括两个方面：一是港澳和广东腹地必须寻求开拓新的合作领域和空间;二是强化港澳与深圳、广州等核心城市的市场竞争，通过积极的竞争（而不是斗争）推动广东经济和社会发展的内生化转型，以竞争倒逼体制、机制创新和技术创新，进而拓宽发展可能性曲线，激发创新能动性，实现可持续的发展。总之，随着“一带一路”倡议的全面推进落实，中国全方位、多层次、宽领域对外开放新格局逐渐形成，粤港澳大湾区的“一国两制”实践为“一带一路”的“多个国家，多个体制”的实践奠定了基础，做出了典范，在对内发展战略和对外开放战略的融合过程中，粤港澳大湾区将会继续为中国整体经济发展战略提供新的引领。

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[9] 王天义.中国经济改革的理论与实践[M].北京：中共中央党校出版社，2005.

[10] 李靜晶， 庄子银. 知识产权保护对我国区域经济增长的影响[J]. 科学学研究，2017（4）：80-87.

Abstract： Under the new era， China's opening up to the outside world and its regional coordinated development have entered a completely new phase. The strategies of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei， the strategy of building the Yangtze River economic zone and the Belt and Road Initiative jointly constructed China's development System. Its internal structure is mainly embodied in the unique strategic role of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area for the Belt and Road construction. To further examine the development of Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area under the strategic integration perspective， it is found that， on the one hand， the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， known for its international character， openness and pluralism， is an integral part of the Belt and Road Initiative. On the other hand， the unique advantages of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area are also key resources for the Belt and Road Initiative to develop from "initiatives" to "operations". Specifically， this unique advantage is reflected in the following three aspects： （1） the institutional advantages of one country， two systems;（2） the innovation advantage of "one step ahead”; （3） the division of labor advantage of collaborative competition. In the new era， the strategy of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is the first time that Hong Kong and Macao have been integrated into the overall development plan of the country. This marks a major change in the division of labor between Guangdong， Hong Kong and Macao. The role and the historical mission of the district has undergone significant changes. The future development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area needs to find new space for division of labor and balanced development model in order to achieve the transformation of the endogenous development mode， as well as the strategic integration of internal development and opening to the outside world.

Key words： the Belt and Road Initiative; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; regional cooperation; market vompetition; strategic integration

（责任编辑：张积慧）