国家级公益林区划成果落界探讨——以兰州市为例

刘 勇，金万洲，王志红

(国家林业和草原局西北调查规划设计院，西安 710048)

国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的防护林和特种用途林[1]，其区划落界既是国家级公益林保护管理的重要基础性工作，也是保障落实和评价中央财政森林生态效益补偿制度及补偿基金绩效的依据[2]。

兰州市为了适应新形势下国家级公益林保护管理需要，按照国家的相关部署，要求各地进一步做好国家级公益林区划落界工作，纠正区划界定工作中的错误，切实将国家级公益林落实到山头地块，并建立规范的国家级公益林基础信息数据库，保持国家级公益林与最新的林地“一张图”等成果相衔接，依据新修订的《国家级公益林区划落界办法》《国家级公益林管理办法》以及《甘肃省公益林区划界定办法》《甘肃省公益林管理办法》[3]等，开展了国家级公益林区划落界工作。

1 兰州市地理及森林资源概况

兰州市是中国陆地的几何中心，地处青藏高原向黄土高原的过渡带、陇西黄土高原西部、甘肃省中部，坐标北纬35°34′20″～37°07′07″，东经102°35′58″～104°34′29"。地势西部和南部高，东北低，黄河自西南流向东北，横穿全境，切穿山岭，形成峡谷与盆地相间的串珠形河谷。峡谷有八盘峡、柴家峡、桑园峡、大峡、乌金峡等；盆地有新城盆地、兰州盆地、泥湾——什川盆地、青城——水川盆地等。还有湟水、庄浪河、苑川河、大通河等谷地。辖城关、七里河、西固、安宁、红古等5区和永登、榆中、皋兰等3县，全市总面积13 085.6 km2。境内大部分地区为海拔1 500～2 500 m的黄土覆盖的丘陵和盆地,石质山地是祁连山余脉，分布在市境的南北两侧。榆中县南部和永登县西北部的石质山地海拔都在3 000 m以上，其中马衔山海拔3 670 m、兴隆山海拔3 021 m、奖俊埠山主峰海拔3 455 m。

自然植被垂直分布，有云杉林、油松林、辽东栎林、山杨林，以及灌丛。根据2017林地变更调查成果，兰州市林地面积341 173.33 hm2，占国土面积的28.26%。森林面积160 613.33 hm2(含有林地面积42 033.33 hm2，国家特别规定灌木林面积118 580 hm2)，占林地面积的47.08%，全市森林覆盖率13.30%。

表1 兰州市林地概况

注：灌木林地均属于降水量400 mm以下地区的灌木林地，全部为国家特别规定的灌木林地，全计入森林面积，参与森林覆盖率计算[4]。

根据《甘肃省公益林区划界定办法》，兰州市公益林区划落界涉及江河两岸、国家级自然保护区、荒漠化和水土流失严重地区等3类区划范围，与区划范围相对应的具体生态区位分别为黄河、庄浪河、湟水河两岸，连城国家级自然保区和黄土高原丘陵沟壑区(图1)。

图1 兰州市生态区位图

2 兰州市公益林区划落界方法

2.1 落界方法及要求

以兰州市2013年公益林落界国家成果为依据，以国家确认的最新林地变更数据(截止2016年12月31日)为基础，在林地“一张图”中林业部门管理的林地范围内，以林地变更确定的公益林面积为控制数，将森林(包括乔木林、国家特别规定的灌木林)作为主要区划对象。本着实事求是原则，全面梳理并纠正国家级公益林前期区划错误；切实维护国家级公益林区划落界成果的严肃性，严禁擅自调整，变更国家级公益林范围。

2.2 工作流程

2.2.1 资料收集 收集兰州市各县(区、单位)2013年公益林区划界定数据、图表、文字等相关资料；2012年林地保护利用规划及2016年林地变更资料，相关遥感影像数据、电子地形图(1∶1万比例尺或1∶5万比例尺)等。

2.2.2 提取国家级公益林图形库 依据2013年公益林区划界定成果，使用甘肃公益林区划落界软件，加载各矢量图层，在现有的林地落界数据基础上，利用转换软件，通过相关字段提取国家级公益林图形库。确保全省林地落界图形库与公益林落界图形库的完整性、准确性，做到无缝拼接[5]。

2.2.3 补充完善国家级公益林相关因子 将提取出的公益林图形库落界小班与各县(区、单位)已有公益林图形库做对照比较，确定其生态区位等合理性，根据各级公益林不重叠的原则，将符合各级公益林区位条件的小班与提取图层的小班对应上。依据各小班实际情况填写补充完善相关字段，并通过逻辑检查。

2.2.4 形成上报成果 根据公益林落界软件形成上报成果，通过“国家公益林基础信息省级管理平台”检查，建立小班基础地理信息数据库，并汇总统计表。根据统计表生成数据检查各县区单位公益林数据，依据检查结果修改相关属性，直至修改完善。在确保各项录入因子准确无误后，再按统计表格式一一进行统计，最后整理图、表、数据、文字形成上报数据。兰州市国家级公益林落界工作详细流程如图2。

图2 兰州市国家级公益林区划落界流程

3 兰州市国家公益林落界成果

3.1 落界国家级公益林按地类、权属的面积结构

兰州市本期区划落界国家级公益林面积132 611.07 hm2，其中，按权属统计，以国有占比最大，占到了国家级公益林面积的63.86%；按地类统计，以灌木林占重最大，占到了国家级公益林面积的71.91%(表2)。

表2 兰州市按权属落界国家级公益林概况

3.2 落界国家级公益林按生态区位的面积结构

按生态区位统计，以黄土高原丘陵沟壑区国家级公益林所占比最大，占到了国家级公益林面积的69.13%；其他两个区位，江河两岸和国家级自然保护区国家级公益林面积之和占30.87%(表3)。

表3 兰州市按生态区位的国家级公益林概况

3.3 本次国家级公益林区划落界与2013年基础数据对比

3.3.1 面积 2013年区划上报国家级公益林面积148 715.53 hm2，本期落界国家级公益林面积132 611.07 hm2，两期数据对比，剔除了16 104.46 hm2。其中，天保外享受国家级公益林补偿基金面积剔除最多，剔除面积12 629.80 hm2，占剔除面积78.42%(表4)。

表4 兰州市国家级公益林两期区划落界数据变化

3.3.2 剔除出国家级公益林的原因 兰州市本次区划落界共剔除国家级公益林16 104.46 hm2，其中前期错判为非林地者8 529.73 hm2、占剔除总面积比例最大(52.97%)；不符合区划条件者6 393.26 hm2、占比39.70%，即2013年地方上报时将不符合国家级公益林区位、地类要求及林权有争议或权利人愿纳入者等的林地列入(其中地类不符合有林地、疏林地、灌木林地者5 581.47 hm2)；林地用途因征占而改变者970.67 hm2、占比6.02%；因两期小班界线不重叠而调整引起，面积210.80 hm2、占比1.31%(表5)。

表5 兰州市不同原因剔除的国家级公益林概况

4 结论与讨论

(1)兰州市国家级公益林本期区划落界132 611.07 hm2，剔除了2013年上报中的16 104.46 hm2，在林地类型、区位、权属等方面更符合国家级公益林的条件要求。本期国家级公益林区划落界，与林地“一张图”、森林资源规划设计调查、天保工程规划等衔接，达到了国家级公益林区划落界的“一张图”“一套数”“一盘棋”目标，国家级公益林数据更准确，也解决了各级各类公益林数据、资料不一致的问题。

(2)国家级公益林区划落界工作是林业分类经营的首要基础工作[7]，可为国家级公益林基金补偿提供可靠的基础数据。在目前林地变更调查常态化的情况下，建议国家级公益数据亦实行“一年一报一审核”，充分有效发挥其数据“现势性”强的特点，使补偿工作真正落到实处。

(3)根据国家相关要求，国家级公益林区划落界工作的责任主体为县级林业主管部门、国有林业局(场)、自然保护区、森林公园等经营单位。但该工作政策性强、责任重大，须由各级政府主导，提供政策、资金等支持保障。国家级公益林区划落界之后，实际管理中还要做进一步的界定工作，即要在规定的时间、地点、范围予以公示，调整和完善管理管护合同[6]。县林业主管部门任务艰巨，责任重大，要完善制度措施，确保国家级公益林界定工作稳步推进。