廉政建设视域中的干部交流制度的完善

梁曦之　陈宏彩

摘要：随着反腐败斗争的不断深入，反腐的维度和手段需要不断拓展和创新。深化干部交流制度改革是预防腐败的新维度，文章提出应当注重顶层设计和多方协作，充分发挥干部交流制度的廉政建设功能。

关键词：干部交流;预防腐败;廉政建设

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1009-5381（2020）01-0081-07

我国党政领导干部交流制度始于1990年代，1990年7月7日中共中央作出《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，要求从党中央和国家机关各部委及各省、自治区、直辖市做起，实行各级党和国家机关领导干部的交流制度。根据相关文献，干部交流制度的目的大体可以分为两类：一是锻炼和培养干部，提高干部能力，从而加强领导干部队伍建设;二是因亲属关系而产生的任职回避。专门从防止腐败的角度来研究干部交流制度的文章几乎没有，只是关于反腐败的观点零星出现在有关干部交流的文章中。一般的观点认为，干部交流制度有助于破除地方官员因“地缘”而形成的“人情网”“关系网”，从而减少腐败现象。[1]本文从廉政建设的角度来研究干部交流，并从中思考完善干部交流制度的途径。

一、队伍建设和任职回避：干部交流制度的二重维度

《公务员法》第十一章“交流与回避”中明确提到公务员交流的方式有调任、转任以及挂职锻炼三种，同时公务员不得担任与其法定亲情关系有直接关联的职务，需要进行任职回避。2006年出台的《党政领导干部交流工作规定》的第二章、2019年3月中共中央修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》中的第五十一条都提到交流的对象和目的，即需要通过交流锻炼提高领导能力的、在一个地方或者部门工作时间较长的、按照规定需要回避的等成员需要进行干部交流。从这些规定可以看出，在交流制度中干部能力、队伍建设和任职回避是提的比较多的，可以说，相当一段时期以来，干部交流制度的主要目的是队伍建设和任职回避。

（一）干部交流制度：加强干部队伍建设的路径选择

干部交流的重要目的之一是加强干部队伍建设，无论是调任、转任还是挂职锻炼，起初的目的都是加强干部能力培养，提高干部队伍素质和水平。实行领导干部交流，对流入地来说，有利于为领导班子注入新的血液，给领导班子带来新思想、新办法和新气象，从而优化领导班子整体结构;对流出地来说，干部交流加强了地区之间、部门之间的联系，促进不同地区、不同部门之间的协作合作;对交流干部来说，可以跳出原有的圈子，摆脱固有的人情圈子的束缚，以新面孔来适应新的工作和新的环境，不断突破自己的潜能，不断增强综合素质，开阔自己的眼界，从而提高才能，增强各种本领。

实行干部交流一方面可以激发干部活力，让干部在更广阔的空间中得到锻炼，开阔眼界，增长才干;另一方面也可以打破僵化的官僚制的固有格局，为干部晋升提供不同的发展渠道。美国学者库克认为为了激发工作人员的创造力，应该及时变换工作部门和研究课题，即要进行相应的人才流动，人的一生应该要在不断变化的新工作领域中来激发自己的创造力。[2]从组织行为学的角度说，组织核心成员的调入或调出都会影响一个组织的运转，新的成员提供了新的组织血液，这有利于调整组织的结构，优化组织成员配置，使组织保持活力。[3]同时，根据“卡兹组织寿命曲线”原理[4]，组织寿命的长短与组织内的信息沟通情况有关，当组织成员相处时间超过五年，由于大家过于了解和熟悉，在思维上会形成定势，从而导致反应迟钝和认识趋同，这时组织会呈现出“老化”状态，实行干部交流制度可以让党和政府组织保持生命力、持久力。因此，干部交流是符合人才成长、组织成长规律的，能让干部和组织都处于和保持“活力”状态。

（二）干部交流制度：任职回避的必然要求

干部交流的另一个目的是任职回避。公务员任职回避制度是指为了保证公务员廉洁地履行职责，防止公务员因亲属关系滥用权力，谋取非法利益，从而设定一些法定事由禁止其在某地担任某职务的任职管理制度。根据《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，国内学界一般把回避制度分为公务回避、地域回避、任职回避三种。从横向上根据公务员类型可将任职回避划分为行政任职回避和司法任職回避，从纵向的“进”“管”“出”环节可以分为公务员就职回避、职务变动回避以及离职回避。由于任职回避需要将当事人调离原来的工作岗位，因此就产生了回避性的交流。回避是以亲属回避为核心的一种人事管理制度，回避性交流是为了让干部避免因亲属、地缘等关系而影响其正常工作。[5]

改革论坛梁曦之，陈宏彩：廉政建设视域中的干部交流制度的完善受我国传统习俗和传统文化的影响，家族观念、宗法宗族观念仍然影响着我们的行为方式。人们一直处于也习惯处于“熟人社会”，这种对“熟人”的依赖感影响着人们的日常生活和我国政治生活，任人唯亲现象层出不穷，托关系、走后门似乎成为一种常态化的存在，这对公务员正常工作、依法行政等产生了不良影响。根据布坎南的“公共选择理论”可知，政治市场也能用经济人假设来解释，在政治市场中人也会通过自己的理性计算去选择自己利益的最大化，公共组织并不是神圣的、无私奉献的组织，很多时候也有自己的利益考量。[6]这就说明不能纯粹地去信任政府，政府也是由人组成、靠人去运行的，因此必须要有制度、机制去预防、约束政府的行为。绝对的权力会导致绝对的腐败，必须预防这种常态化病态的存在，其中任职回避制度就是一种有效的预防性措施。实行回避性交流一来有利于干部本身能避免这种“亲情网”的约束，全心全意做好本职工作，从而减少后顾之忧;二来能减少徇私舞弊现象，打造一个公平公正的政治环境，使老百姓心安，从而增进百姓对政府的认同感和信赖感，增强政府的合法性基础。

二、深化腐败预防：干部交流制度的新维度

长期以来我国对腐败的态度更多的是事后惩戒，这样使得很多腐败分子都抱有侥幸心理，不断地以身试法，不断地出现腐败现象。因此，我们对待腐败不能仅仅只采取单一的事后惩戒方式，更要注重事前预防。2005年，以《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》为标志，我国反腐工作从被动防御转向了主动进攻，由治标转向了标本兼治、综合治理。为此，党的十六届三中全会提出建立健全标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的惩治与预防腐败体系。[7]党的十八大提出，我们必须坚持中国特色的反腐倡廉道路，把党风廉政建设工作纳入经济社会发展和党的建设总体布局，以推进作风建设为重点，发挥自身示范带头作用，全面推进惩治和预防腐败体系建设。[8]习近平总书记在党的十九大报告中强调，“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石”[9]67。反腐败是一个长期的过程，不可能一蹴而就，我们需要有坚定的决心和毅力，反腐败永远在路上。

目前关于预防腐败的文章不少，大部分都是在阐述腐败的定义、预防腐败的理论、我国现有的预防体系、国外预防腐败的实践与经验、我国预防体系的不足和建议等，都比较宏观，从干部交流这个视角来讨论预防腐败的文章相对较少。因此，本文旨在已有研究的基础上，开辟聚焦干部交流与腐败预防和廉政建设的新视角。

大量的案例表明，干部若长期在一个地区任职，就很容易在地方上横行霸道，实行“上有政策，下有对策”，对上搞地方、部门保护主义，选择性、扭曲性执行政策，从而阻碍中央政策的落实;对下容易搞“山头”，拉帮结派、近亲繁殖，甚至利用职权便利做一些损害百姓利益之事。[3]以习近平同志为核心的党中央高度重视预防腐败，在十九大报告中指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”[9]67-68;2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法修正案》，在《宪法》第三章“国家机构”中增加了“监察委员会”，各级监委会的成立是预防腐败的重要措施。目前预防、打击腐败的措施主要有廉政教育、制度建设、加强监督等，笔者认为除了传统的手段，还应该寻找新的切入点和突破口，从源头治理、多管齐下，可以考虑通过干部交流，打破他们固有的小圈子、小天地，阻断“人情网”带来的个人私利，进而减少腐败行为的发生。

（一）传统反腐措施的效能与缺陷

教育在预防腐败的手段中是一种成本最低、潜移默化、不可缺少的手段，随着对反腐败的不断深入，我国的教育宣传机制也在不断走向成熟。学习教育在党内一直发挥着重要的作用，是我党保持先进性的重要途径。党的十四大以后，党中央开始加强了对广大党员的反腐教育工作，但是，廉政教育的经常化、制度化与实效化始终是个难题，廉政教育的效果因人而异，能够真正达到内化于心、外化于行有着一定的难度。

随着反腐败的不断推进，我国逐渐建立了反腐败的相关制度。根据立法主体的不同，可以将我国现行的预防腐败的法律分为法律、法规以及党内规范性文件。[10]关于反腐败的法律有《中华人民共和国监察法》《公务员法》《行政诉讼法》等;关于反腐败的法规分为行政法规和地方法规，行政法规有《信访条例》《政府信息公开条例》，地方法规如《汕头经济特区预防腐败条例》等;党内规范性文件有《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》等。这些都能起到预防腐败的作用，但从中可以发现，反腐败的法律比较分散，缺乏综合性立法，同时党内规范性文件多于法律法规。

监督，从宏观上来说可以分为国家机关监督和党内监督。在国家机关的监督中，最重要也最有效的是上级对下级的监督、监察委员会的监督等。党内监督在监督中占有很高的地位，现在为了增强监督机构的职能，纪委监委从政府机构中独立出来，处于与政府、监察、法院平等的地位，就是现在的监察委员会，因此，监委会是最主要的监督机构。随着监察体制试点工作的开展，纪委监委的独立性不断增强，但是与香港的廉政公署或者国外的其他监察机关相比，它的独立性还是不够。在当前的体制机制下，纪检监察属于双重领导，特别是在基层，纪检监察在工作上过于依赖同级纪委，被监督者领导监督者，这样使得监察职能很难真正得到落实。

（二）干部交流对廉政建设的影响

干部交流根据交流的跨地区来看可分为中央调任、跨省交流以及省内交流[11]。理论上，交流可以冲破长时间形成的关系网、人情网，从而阻断权力寻租的链条，为预防腐败提供一条新路。为什么说干部交流具有预防腐败效应？这可以从逻辑推理上进行论证。

从横向上看，首先，干部交流使干部调离原来的岗位，这在客观上限制了官员在同一个地方的任期，进而打破干部因利益和时间而形成的人情关系网，从而减少腐败现象的发生;其次，对于流入地来说，新鲜血液有可能打破现有的利益格局，从而减少腐败的可能;最后，干部在跨地区或跨部门之间交流，可以复制反腐经验，从而推进反腐败建设。

从纵向上看，首先，干部交流可以搭建一个中央与地方信息交流的平台，减少了中央与地方之间的信息不对称，从而提高中央反腐败工作的效率。在一些情况下，由于地方利益和中央利益的不完全一致，地方官员可能會为了维护自身利益而向中央隐瞒一些不好的信息，但是对于交流过来的干部来说，他们没有继续隐瞒这些不好信息的激励机制，或许还可能会为了自身的利益，将流入地的真实信息传递给中央，从而降低中央与地方之间的信息不对称。其次，干部交流可以强化地方官员之间的“晋升锦标赛”，从而增进地方官员的反腐败激励。《党政领导干部交流工作规定》中指出，县级以上地方党委和政府领导成员在同一职位上任职满10年的，必须交流。同时，中央还在同一时间颁布的《党政领导干部职务任期暂行规定》中提出，党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任同一层次领导职务。这就说明，领导干部在一个岗位最多只能待10年，就必须去其他地方任职，若是在5年中没有能够晋升，就不能再继续担任领导职位。这样规定可让干部在这个时间段为了减少晋升的风险而专心投入本职工作，洁身自好，进而减少腐败行为的发生。

从任期上看，干部交流在客观上限制了官员在同一个地方同一岗位的任期，过长的任期就容易导致腐败。官员任期与腐败程度之间呈U型的曲线关系，随着官员任期的不断增加，腐败程度从较高往下降，在过了拐点后，随着任期时间的拉长，腐败程度就不断加深。[12]因为意志不坚定者多在任职初期就被腐化，随着任期渐长，地方官员被拉拢和腐化的几率就会降低，但是这种降低也是有界限的，大概在7年的时候就会停止，因为随着任职时间的延长，其晋升压力会越来越大，人也容易懈怠，因此腐败的几率会变大。[11]

三、通过交流预防腐败：实践中的主要问题

目前在重点领域、高风险岗位已经有交流制度，其中不乏一些有力的措施。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确，交流的重点是县级以上地方党委和政府的领导成员，纪委监委、法院、检察院、党委和政府部分工作部门的主要领导成员。地方党委和政府领导成员原则上应当任满一届，在同一职位上任职满10年的，必须交流;在同一职位连续任职达到两个任期的，不再推荐、提名或者任命担任同一职务;同一地方（部门）的党政正职一般不同时易地交流;对担任不同层次的公务员，国家规定了其任职的最高年龄，当担任领导职务的公务员年龄超过其所任职务最高年限时，应免去其所担任的领导职务，任命为非领导职务或交流到其他机关去。在《党政领导干部职务任期暂行规定》中，对党政领导职务的任期规定为5年;党政领导干部在同一职务连续任职达两个任期时，不再推荐、提名或者任命担任同一职务;在同一层次领导职务累计达到15年的，也不再推荐、提名或任命。但是，这些交流制度在预防腐败方面还存在一定的不足之处。

（一）交流制度的局限性

交流制度的缺陷主要体现在以下几个方面。其一，交流的人员范围过广。现阶段，被交流的对象并没有进行一个系统的分类，比较笼统，交流对象及交流层次分类不具体，就会影响到实施操作。从预防腐败的角度来看，干部交流应主要在两类人群中进行，一类是县处级以上领导干部，特别是领导班子成员，尤其应该通过交流摆脱复杂人际关系的干扰，进而避免权力滥用和权力腐败;另一类是担任公检法、纪检监察的领导干部，这一类可以说是实现政治清明、国泰民安的最后一道防线，只有保住了他们的清正严明，才可能在工作上做到铁面无私，防止腐化。确定了重点交流对象，才能有针对性地出台相关的具体举措。其二，重点岗位的领导干部任职时间过长。在《黨政领导干部职务任期暂行规定》中，对党政领导职务的任期规定为5年，可以连任两个任期，两个任期就是10年。众所周知，我国的政治体系是金字塔型，干部需要一直沿着体系往上爬，而且越到后面晋升就越难，所以担任党政领导干部的人员年龄普遍会比较大，甚至接近快退休的年纪，加上在官场呆的时间一长，容易染上体制内一些不好的风气，很有可能因为多种因素而进行腐败。德国一个公务员组织的一份调查报告显示，一个岗位3年最容易出事，5年最容易犯错误。因此，任职10年对一个人来说时间太长了。其三，交流的区域范围较小。从预防腐败的角度来说，如果交流的区域偏小，就不利于领导干部摆脱原单位的人际关系圈，反而还可能扩大已形成的关系圈。现阶段，我们很多县乡领导干部的交流都囿于自己所属的乡镇之间，缺乏必要的区域跨度。另外，由于体制的约束，基层领导干部区域间的工作交流并没有得到很好的开展，省级干部之间的交流也缺乏组织领导和明确的规章制度，很多跨区域的交流也因经济、社会环境或家庭因素的影响受到阻碍，这些问题需要进一步妥善解决。

（二）交流机制的局限性

干部交流的对象过于笼统，缺乏对特殊岗位的规定，因此干部交流对纪委监委来说容易造成一种尴尬。纪检监察人员以前的办案对象有可能在交流的过程中成为自己的同事或领导，纪检干部自己在交流后也有可能成为之前所查对象的下属或同事，这些情况使得纪检监察人员在工作中有所顾虑，进而影响反腐败效果。

由于干部工作的保密性原则，干部交流过程并不透明，一把手的意志突出，其他人特别是人民群众很少能够参与其中，这就使得领导干部交流缺乏制度化和法治化。另外，对于领导干部交流后的效果评估，现在并没有具体的措施，《党政领导干部交流工作规定》中也只是对交流考核的相关问题作了比较笼统的叙述——“实行交流工作责任追究制度。对违反纪律或者执行纪律不严格的，应当严肃批评教育”。在我国领导干部交流的过程中，并没有成套的法律法规，有些法规依附于其他法规章程，有些则是简单的处罚手段，干部交流监督考评机制的不完善容易使干部交流成为某些人排除异己的武器，更遑论预防腐败。

（三）交流体制的局限性

组织部门是单项行动主体。领导干部交流工作的组织和评估主体基本上还是以组织部为主，组织部门主要考察和考虑的是这个干部的工作绩效，缺乏对反腐败这方面的考虑，因此很有可能导致一些尴尬局面的出现。同时，组织部门是根据被评估者所在单位的领导对评估者的考评而进行判断的，这种单一的评判依据缺乏民主性、灵活性、客观性，当评估者掌握了绝对的判断权时，交流制度容易发生变异，同时评估主体也容易产生腐败和不公正。

监督主体缺乏独立性。在干部交流中要想达到预防腐败的效果需要一个独立的监督主体。2017年，全国人大常委会通过了在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，将监督机关从过去政府的职能部门独立出来，与政府、法院、检察院相平行，但是在具体的实践过程中，纪委监委还是受到体制的限制，独立性较弱。比如，县纪检监察机关科级以上干部的选拔和任用都是由县组织部决定的，经费由县财政局核拨，而且在具体的办案中，纪检机关不仅要向上级纪检机关报备也要征求同级党委的同意。纪检机关实行的是同级党委和上级纪委的双重领导制，但是在实际的运作中，纪检机关由于晋升、经费等种种考虑还是会依赖于同级党委的领导，这种依赖性越往基层越是明显。监督独立性不强无疑会影响干部交流制度中反腐败的作用。

四、顶层设计与多方协作：完善干部交流制度的路径

干部交流关涉领导干部的成长、干部队伍建设和腐败预防，应从以下方面进一步完善干部交流制度，以发挥预防腐败的作用。

（一）对重点领域的干部交流进行具体规定

我国现有关于干部交流的文件，如《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》等，对领导干部的选拔、考核、任期、交流、回避等方面作了大致的规定，保障了领导干部交流制度的平稳运行，但是没有更多从预防腐败的角度来考虑干部交流。当前，我国领导干部数量多、分类广，对于一些腐败危险系数较低的岗位可以适用当前的政策，但是对于县处级以上领导班子和公检法、纪检等重点领域人员，就应该从预防腐败的角度另外制定专门的干部交流制度条例或法规。对于县处级以上领导班子成员，在交流时既要保持流出地的稳定性，又要达到预防腐败的目标，因此被交流的领导干部数量不能超过其班子成员的三分之一，同时被交流出去的地方最好要与原工作地有一定的地理距离，且经过纪委监委的审查，这样才可以达到双重目的。对于被交流的公检法人员来说，由于其工作性质的特殊性，在交流时应更加考虑预防腐败这个因素。公安、监察、法院、纪委监委这四个机构的法律地位是平等的，也是分工合作、相互制约的，因此交流时应考虑到这个因素，尽量不要跨部门交流，保持这四个机关的独立性。

（二）缩短重点领域干部的任期

在现有的规定中，一般的任期都是5年，在同一个岗位最多可以任职10年。10年，对于重点领域的干部来说，时间过长，不利于预防腐败。县处级以上领导班子成员是当地的绝对权力拥有者，而公检法、纪检又是掌握检查、监察、审判等特殊权力的群体，这两类群体若是在一个地方或同一个岗位呆的时间一长，极其容易滋生腐败。因此，对于这两类群体，应该缩短其任期，可以考虑任期一届，若是需要继续连任，必须上报理由，且任职时间最长不能超过7年。对于非重点领域的领导干部在任期方面可以按照常规，无需另作安排。

（三）扩大交流范围

对于市级及市級以上的跨区域交流的干部不需要太多考虑腐败问题，但是对于县级以下的基层领导干部的交流应该更多地从预防腐败的角度来作考虑。中国自古以来就是人情社会，基层干部接触百姓的机会多，比起中高级领导干部他们更加直接地影响百姓的利益，影响政府的权威，也更容易产生腐败问题。因此对基层领导干部的交流应该扩大交流范围，不能仅局限于同一个县的镇或乡，应跨县进行交流，尽量从根本上打破腐败的温床，预防人情网的扩散。由于跨区域交流、跨县交流，涉及到县多个领导主体，因此应至少从市级层面进行统筹安排，合理规定每个县交流的人数，可进行自由报名或领导推荐，最终人选由组织部和纪委监委共同决定，这样就可以兼顾到干部能力和预防腐败两个因素。

（四）完善干部交流考核机制

现阶段，我国并没有一个系统的、专门的干部交流考核机制，交流的预防腐败功能不能很好地体现出来。为此，应根据实践情况建立政绩科学考核体制。比如要考虑到交流地方的环境差异，沿海地区在很多方面如基础设施、人文环境等比中西部地区好，这样交流到东部地区的干部容易做出成绩;西部地区由于受到自然环境和经济环境的影响，可能付出很多努力也不能达到想要的结果，或成果出来的比较慢，因此就不能采用一个僵化的考核标准，要因地制宜，灵活运用，在同一情况下，应优先考虑西部地区的领导干部。再比如，由于干部交流层级的不同，每个层级对干部的能力要求会有所差别，可以根据被交流的层级进行分类和制定考核标准，从而完善干部交流考核机制。

（五）改变组织部门单向行动模式

打破单一评估模式，建立二元主体考核机制。当前干部交流工作的推行主体和考核部门是党委组织部，组织部门主要考虑的是交流者的政治绩效和交流者所在地领导对其所作的评价，这种单一的评价模式，没有考虑到预防腐败的因素，容易出现一些前文提及的尴尬现象。从另一方面来说，单向部门的考核，将权力集中在一个部门或“一把手”上，这样容易使“一把手”在干部交流上权力过大，从而滋生腐败，因此应改变组织部门的单向行动模式，由纪委监委、组织部门共同协调商议干部交流问题。同时，可以考虑将干部交流的选拔、决定分为两个环节，首先让组织部对交流对象进行考核，确定其是否能胜任交流岗位，将名单送往纪委监委，由纪委监委从预防腐败的角度考虑此人能否到被交流的岗位任职，最终给出通过或不通过的理由和决定，如不能通过，由组织部重新进行人员选择。

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Liang Xizhi，Chen HongcaiAbstract： With the deepening of the fight against corruption， the dimensions and means of anti-corruption need to be expanded and innovated.Deepening the reform of the cadre exchange system is a new dimension to prevent corruption.The article puts forward that we should pay attention to the top-level design and multi-party cooperation and give full play to the function of the cadre exchange system.

Key words： The cadre exchange ;Corruption prevention;The cultivation of clean government

责任编辑：王廷国 孔九莉 李祖杰 邓卫红 刘遗伦 余爽悦