高新区政府服务模式转型：从“机械流程式推送”到“组态靶向式供给”

李春成 李梦琰

内容提要 完善高新区政府服务模式是推动高新区高质量发展的内在要求，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前，高新区政府服务的主导模式是“机械流程式推送”，这是一种“对口式”“套餐式”“机械式”的政府服务，有其供给侧结构上的合理性，却不能契合服务对象发展的需要。因此，应着力推动政府服务模式转向“组态靶向式供给”，这种模式基于需求管理而差异化、基于闭合循环而系统化、基于回溯复检而动态化，能够弥补“机械流程式推送”模式的局限与不足。政府服务模式迈向“组态靶向式供给”，是一个“重新定位”的过程，虽已具备良好现实基础，但仍需要通过转变服务理念、打造专业服务队伍、完善服务组织体系等予以推进。

引 言

创新政府服务模式是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求①，党的十九届四中全会提出，必须“创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。以孵化和集聚高新技术产业为基本职能的高新区，本身就是政策集成的产物，处在创新政府服务模式、建设服务型政府的最前沿。当前，关于高新区政府服务模式转型的研究主要集中于简化服务流程、优化服务资源、深化制度改革等方面，并没有清晰阐明新时代高新区政府模式转型的目标取向和实现路径。近年来，网络信息技术在政府治理领域的广泛运用，为优化政府服务模式提供了有力的技术支撑。为此，本文借鉴“组态”软件的有关思想，将“组态靶向式供给”作为高新区政府服务模式转型的目标取向，并探讨其实现机制。

当前高新区政府服务模式的特征与困境：基于“机械流程式推送”模式的分析

(一)“机械流程式推送”模式的特征

建设高质量的高新技术产业园区，为高新技术企业提供良好的营商环境和其他必要的支持，是服务型政府的应尽之责。发展至今，政府对高新区企业的引进和扶持已经形成了一套标准流程，它为高新区及其企业发展的方方面面提供帮助，并在实施过程中不断完善服务流程、扩大服务范围。本文将这种既定流程式的服务模式称为“机械流程式推送”模式。

首先，“机械流程式推送”模式提供的是一种“对口式”服务。政府根据以往经验总结出高新区企业发展的几大关键要素，如人才招募、发展规划、展示平台等，并将每种要素的供给职责分给特定的部门。例如，高新区管委会负责入驻企业的发展管理，组织部负责人才政策及评估引进，科技局负责科学技术扶持，金融办负责资本对接，发改委负责产品展示平台，工信局负责企业资质评估等。各部门之间具有高度的独立性，各项服务之间也因供给部门间的相对独立而各自分流。

其次，“机械流程式推送”模式提供的是一种“套餐式”服务。为了保障企业入驻之后能尽快得到扶持和服务，各政府部门深入挖掘企业从入驻到扎根发展的各方面需求，事先制定包括组织场所、发展规划、人才引进、资金投入、平台建设、技术激励等多个方面的优惠政策，并将它们“拼盘”成政府服务“套餐”。例如，C市高新区自成立以来，出台了12项针对高新技术产业的优惠政策(图1)，涉及税收优惠、科创鼓励金、科技成果激励、智能生态圈建设、人才落户安家等，并不断进行完善和补充，力求全方位、无遗漏地为入驻企业提供服务。

图1 C市高新区科技创新产业支持政策体系

第三，“机械流程式推送”模式提供的是一种“机械式”服务。与固定的责任分工和相同的服务内容相对应的是一套既定的服务推送流程。企业入驻后，各部门将其既定的扶持政策文件推送给企业，文件中说明了扶持政策的适用条件、扶持范围、优惠内容、申请流程等。企业需对照政策规定和自身实际情况提出申请。政府收到申请后，对企业进行资质评估，若符合标准，则按照文件中既定的标准实施服务。

(二)“机械流程式推送”模式的现实困境

“机械流程式推送”模式基本上是政府机构部门制结构的功能性延伸，是基于供给侧思维设计的。对于高新区政府部门来说，这种服务模式易操作、易适应，分工明确、责任明晰，同时也实现了一种基于“简单平等”②的公平。然而，真正的服务应该采用需求侧思维，以需求导向、“顾客”导向为指针，因此，服务型政府的职能是为公众需求服务而不是“掌舵”③。显然，“机械流程式推送”模式的“定位”出现了偏差，致使其难以充分有效地满足高新企业多样化、差异化和动态化的需求。

1.自上而下的机械服务

在“机械流程式推送”模式下，政府与其说是“服务者”，不如说是“掌舵者”“立法者”“裁判者”“独白者”。无论是服务政策的制定，还是服务内容的推送，都是一种自上而下的“公差”，既不肯“俯下身子”，也不愿“放下架子”。园区政府在政策制定的过程中，往往满足于转发落实上层政府的指导意见，或者照搬照抄其他园区的经验；基层行政人员循规蹈矩、缺乏创造热情，把政府服务当作行政任务和“照章办事”，机械化地处理管理流程。

在这种服务模式下，企业只能被动地接受来自政府的既定服务，对高新区的政策持“既来之则受之”的策略，只关心自身资质是否符合政策要求，有时甚至会为了迎合扶持政策而强行扭曲自身的发展路径。

2.适配性不足的僵化服务

在“机械流程式推送”模式下，政府事先制定了服务“套餐”，“一视同仁”地推送服务，而不是“因企施服”，为企业提供差异化和定制化的服务。高新区企业的技术和发展方向包罗万象、各不相同，它们对政府服务的需求重点也不尽相同。例如，对于一家拥有新兴技术产权和产品但缺乏销售平台的公司，和一家拥有成熟平台和生产销售渠道的公司，若只用同样的优惠政策(如减免税收)来予以帮助，虽然也能起到一定的帮扶效果，但其适配度、精准度和效度会大打折扣。

“机械流程式推送”模式的适配性不足集中表现在其僵化的企业评定标准上。为了套用优惠政策，一些企业不惜“削足适履”扭曲本身的发展特性来迎合判定标准。例如，在N市人才政策中，要求招募到博士以上人才的企业才能申请人才鼓励政策，如落户、资金补贴等。为此，某些企业为了享受优惠政策不惜花费较高代价来引进挂名博士甚至院士。

3.专业性缺失的外行服务

“机械流程式推送”模式的专业性缺失主要体现在两个方面：一是管理人员的专业性缺失。高新区的管理人员往往不是技术背景出身，缺乏对高新技术的理解，无法精准把握入驻企业的需求，只好倚重于“短平快”的行政措施，在招商引资、园区建设、人才引进等方面急功近利。二是难以制订总体性、长远性的规划，园区的前期规划和发展路径欠缺科学性和可行性。专业性缺失的政策制定者在规划园区发展时往往闭门造车、不顾自身发展特色、照搬其他园区的经验，导致“别人发展什么，我也发展什么”的“蹭热度”“赶场子”现象较为普遍，甚至不同园区的宣传口号都高度相似。

4.缺乏反馈的碎片化服务

“机械流程式推送”模式还是一种碎片化服务模式。预先制定的政府服务“套餐”尽管表面上已经涵盖了企业发展的方方面面，但是彼此之间缺乏有机衔接，存在不少“裂隙”。不同部门负责不同的政策项目，缺乏沟通合作和整体统筹，未能形成系统性的政府服务体系。

政府服务与企业需求之间理应是一种动态调适的关系。政府在提供相应的公共服务之后，不仅要时刻监管园区内各企业的发展动态，更要建立服务监测反馈机制，及时查漏补缺，有效地调整服务要素的形式与内容。然而，“机械流程式推送”模式却采用了事先规划、“一次性”推送的方式，因此，缺乏动态反馈—调适机制，年中或年终的满意度测评结果，最快也只能反映在下一轮的服务推送中。

高新区政府服务模式转型的目标取向：“组态靶向式供给”

为了提高政府服务效率、实现资源优化配置和精准投放，应将靶向化供给和动态化需求纳入高新区政府服务的流程，构建一种能够先分析、再服务、不断回溯复检的“组态靶向式供给”模式。

(一)“组态靶向式供给”的理论内涵

“组态(Configuration)”原是一个软件工程术语，是指多个不同模块间可以进行任意组合的程序。将“组态”理念应用到政府服务中，政府不再通过固定僵化的流程来提供服务，而是要在闭合的服务流程中，依据对象需求对不同服务要素进行组合，实现最优化的资源配置，实时监测和优化阶段性成果。组态式服务是一个靶向式动态化的系统过程，能通过不断调整行动要素组合提高服务的精确性，实现服务效果的螺旋上升。

(二)“组态靶向式供给”的运作机理

“组态靶向式供给”模式是一种更加灵活的“复合式服务”模式，它在提供服务的同时更加注重“动态分析”“追踪复检”和连续性，政府从企业入驻之后持续提供动态化、精准化的服务，其基本流程可分为四步(图2)：

图2 “组态靶向式供给”服务模式基本流程

1.六大要素分析，生成发展规划

政府服务政策的制定必须基于充分且精确的需求分析。“组态靶向式供给”的第一步就是对入驻企业按照六大要素(组织、规划、人才、资金、技术、平台)进行分析，判断企业的发展类型，确定企业目前最需要的、由政府扶持后将达到效率最大化的要素，协助企业优化其发展规划。

企业是最了解自身发展现状和未来规划的，因此，要构建开放多元的政府服务需求表达路径，鼓励企业在科学分析自身发展优劣的基础上对政府服务提出个性化要求。但是，由于企业的趋利性和主观性，它们对自身的评价可能并不客观，所以还需要引入第三方评估，以确保要素分析的科学性、全面性、严谨性和准确性。

2.案例采集分析，制订服务计划

“组态靶向式供给”的第二步是将要素分析的结果进行整合，输入到服务决策系统中，生成具体服务计划。服务计划的制订是连接需求方(企业)、决策方(政府)和供给方(政府各部门及其他社会组织)的关键环节。制订服务计划的工作要点有二：一是采集园区企业的要素分析结果和企业发展规划，对其进行个案剖析，明晰企业发展所需的政府服务，形成企业服务需求图谱。二是将企业服务需求与园区整体发展规划、当地经济发展特点以及政府服务能力等相结合，形成可行性的企业服务蓝图(计划)。

3.提供靶向服务，得到阶段性成果

将服务计划转化为服务项目，切实提供具体的靶向服务是“组态靶向式供给”模式的核心环节。在服务计划的指导下，政府首先从既有的优惠政策和服务项目中选择适合企业需求的服务，如有必要还应对服务政策进行适当修改和调适，“靶向式”地提供给特定企业。其次，对于既有政府服务“篮子”中没有而企业又确有需求的服务，要进行专门研究决策，查漏补缺，以全面、精准地服务于企业的发展。

4.结果回溯，定期复检

回溯复检是“组态靶向式供给”模式区别于“机械流程式推送”模式的关键举措之一，旨在解决原先“机械流程式推送”模式中单次机械服务不能长期适用的问题。回溯复检是指在单次政府服务政策或项目完成后，对该企业进行一次回溯、多次复检，查看企业发展是否仍有服务要素缺失、在解决现有问题之后是否有新的问题与需求出现。它既要关注是否有服务要素的缺失，以便及时调整服务政策，更加全面地帮扶企业，又要监测已实施服务的效果，使相关服务按照企业的动态发展循序渐进，在一个闭合的模型中实现政府服务的可持续供给和精准投放。

(三)“组态靶向式供给”的特征与优势

“组态靶向式供给”模式弥补了“机械流程式推送”模式的前述不足，重构了政府服务的决策体系和实施过程，其特征和优势主要体现在以下三个方面：

1.基于需求管理的差异化服务

与现有的“机械流程式推送”模式相比，“组态靶向式供给”模式最明显的优势在于它提供了一种基于需求分析的精准化服务。“机械流程式推送”模式只有一套标准流程和服务“套餐”，企业只能被动接受固定服务，不仅不能“对症下药”，反而可能造成入驻企业“水土不服”以及资源浪费等后果。然而，“组态靶向式供给”模式却能够“化被动为主动”，尊重企业发展的多样性，将不同企业间的差异性需求作为差异化供给的重点。在服务决策阶段充分了解企业需求和要素基础，针对企业实际需求精准地提供服务，使得政府提供给企业的服务项目针对性强、相关性高，有助于提高政府服务的有效性、适配性和企业满意度。

2.基于闭合循环的系统性服务

“组态靶向式供给”模式还有助于解决“机械流程式推送”模式存在的碎片化、孤立化问题。它将政府服务纳入到一个从前期服务计划、中期服务实施到后期回溯检验的闭合循环系统当中，环环相扣、“步步为营”，将科学分析、细致实施、实时反馈等要素和环节有机结合成全面且系统的政府服务体系。其系统性主要体现在闭合循环流程上，其全面性贯穿要素分析、服务计划和服务供给等各个环节。

3.基于回溯复检的动态化调适

反馈机制是动态系统的必要环节，闭合循环系统中的动态监测是政府服务模式变革的重点。“组态靶向式供给”模式通过反馈机制，不仅实时监测政府服务供给情况、企业对服务的享用情况，而且还监测服务之后企业发展的效果和需求动态变化。借助回溯复检，不仅可以实时查漏补缺、调整和优化服务“组态”，还可以促进政府和企业之间的良性互动，增进相互信任。

高新区政府服务“组态靶向式供给”模式的实现机制

从“机械流程式推送”到“组态靶向式供给”实际上是政府服务的重新定位。“重新定位需要时间”④，需要条件。顺利实施“组态靶向式供给”模式并充分发挥其优势，需要利用现有政府服务模式的优势、补充实现变革所需的基础条件，逐渐建立政府服务新模式。

(一)现实基础

20世纪90年代以来，我国政府服务在简化办事程序、完善服务范畴、加快信息化建设等方面取得了重大进展，这为高新区政府服务模式的变革与创新创造了条件，奠定了构建政府服务“组态靶向式供给”模式的现实基础。

首先，多年来不断发展的政府服务为模式变革提供了宝贵的经验。高新区政府服务经过长期的实践探索所总结出来的经验成果，为服务模式的变革奠定了基础。例如，“机械流程式推送”模式总结出的高新区政府服务的六大要素，构成“组态靶向式供给”模式要素分析的基础；政府部门既有的职责分工体系，仍适用于“组态靶向式”服务供给的具体运作。另外，“一站式”“一窗式”政府服务体现了简化办事程序的诉求，有利于将不同部门的业务整合到一起实施“组态靶向式供给”模式。因此，政府服务“组态靶向式供给”模式不是“空中楼阁”，它以过去的实践经验为基础，致力于去粗取精地提高服务的适配性和效率，是对现存政府服务模式的进一步优化。

其次，政府服务信息化建设的逐步完善为模式变革提供了便利的信息采集方式。“组态靶向式供给”模式本身就是计算机技术与政府服务相结合的产物，从对企业进行具体的要素分析，到运用大数据采集案例，再到最后的回溯复检，都离不开信息技术的支持。电子政务发展愈加完善、电子化办公逐渐普及，以及大数据、云计算等高科技技术的发展⑤，都为“组态靶向式供给”模式的实现提供了技术手段和平台支撑。

第三，高新区企业高质量发展的紧迫性使其迫切需求政府服务模式转型，而高新企业的特殊性和特有的创新力也使其能够更快地适应政府服务的“组态靶向式供给”模式。高新区内聚集了大量的创新资源，内部的科创活力和水平也相对较高，且高新区作为高科技产业集聚区对技术性的变化和改革也有较好的适应能力，因此，选择高新区作为“组态靶向式供给”模式先行先试的场域是非常合适的。

总体来看，有了以往政府服务经验累积的基础，辅之以快速发展的信息化技术，在高新区内推动向“组态靶向式供给”模式转型完全可行。它不仅能够推动高新区经济的高质量发展，也能为以后将“组态靶向式供给”模式推向更广泛的适用领域提供先行经验。

(二)“三步走”实现“组态靶向式供给”模式

1.树立正确的服务理念

为了完成从“机械流程式推送”模式到“组态靶向式供给”模式的转变，政府需要从多个方面进行变革和准备。变革的第一步是转变政府服务理念。这要求政府首先要从观念上认识到服务的高精确性必然导致服务工作量的加大，对高新区内企业的帮扶不可能一蹴而就，它需要大量反复的检查、分析和调整，服务模式的转变需要时间和耐心来试错和改进。其次，高新区政府管理部门不应该把自己置于高高在上的位置，比起身为高新区“管理者”的权力，更重要的是认识到自己作为“服务者”的义务。“组态靶向式供给”模式的核心前提是对入驻企业有充分的调查和了解，这要求高新区政府管理人员深入园区企业内部实地考察，确保要素分析的可靠性。因此，园区管理者不应继续单方面地制定服务政策、确定申报流程后等待企业的申请，而是应该承担起“服务者”的责任，深入园区了解情况。第三，政府应该明白企业发展的六大要素也不是一成不变的，要抱有与时俱进的观念，警惕固步自封的懒政行为，密切关注高新区企业发展的新态势。

2.打造专业的服务队伍

“组态靶向式供给”模式的运行需要人才队伍的支撑。建设由专业技术人才和统筹管理人才组成的服务队伍，是实现变革的重要条件之一。首先，“组态靶向式供给”模式的起点是政府对企业进行要素分析和整合，这要求相关工作人员不仅要熟悉公共管理和政策制定方面的专业知识，更要对高新企业的技术知识有所了解，这样他们才能在与企业交流过程中不主观盲从，而是客观地从科学技术和企业发展的角度进行分析。目前高新区内的管理人员大多由原本政府体制内行政人员转岗而来，缺乏有关企业技术前景、发展瓶颈、产业拓展等方面的专业知识，难以胜任企业要素分析和需求调查工作，因此，亟须补充相关专业人才。其次，管理人员也要具备依据分析结果将服务需求转化为服务项目的能力，而不是“拍脑袋”凭经验去制定政策。所以，为了实现政府服务的“组态靶向式供给”，高新区政府必须实现技术人才和行政人才同时到位、相互合作，由专业技术人才进行要素分析和需求调查等，得出分析结果后再由行政人才制定政策并落实。

3.构建完善的组织体系

政府服务的“组态靶向式供给”需要一个整合的协调的政府系统。⑥首先需要有一个部门(例如高新区管委会)统筹负责“组态靶向式供给”模式的实施，包括组织调查、生成发展规划和服务计划，然后再交由相应的部门实施针对性的扶持服务，并时刻保持对企业后续发展的监测和复检。同时，还要建立起部门间的信息共享机制、沟通协调机制和动态监测机制等。建立由一个部门牵头、多个部门协助、专职部门监测的全方位、系统化的服务组织体系是实施“组态靶向式供给”模式变革的当务之急。

①赵琼 ：《创新政府服务模式 提升国家治理现代化》，《中国行政管理》2016年第11期。

②迈克尔·沃尔泽 ：《正义诸领域：为多元主义与平等一辩》，译林出版社2002年版，第15～19页。

③罗伯特·B.登哈特、珍妮·V.登哈特 ：《新公共服务：服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第134页。

④杰克·特劳特、史蒂夫·里夫金 ：《重新定位》，机械工业出版社2015年版，第125页。

⑤谢雨宸 ：《云模式助推政府服务能力提升》，《人民论坛》2016年第32期。

⑥Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer, and Gerry Stoker,TowardsHolisticGovernance:TheNewReformAgenda, Basingstoke: Palgrave, 2002, p.9.