林业产业生态扶贫的实践及长效运行机制研究——基于江西省的调研

周丙娟，陈胜东

(1.江西农业大学 国土学院，江西 南昌 330045；2.江西财经大学 经济学院，江西 南昌 330013)

2015年11月29日发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出要坚持保护生态，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将生态保护放置于优先位置，通过实施生态脱贫让贫困人口从生态建设与保护及修复中得到实惠。综观国内外，在反贫困治理实践中，林业生态扶贫模式能把林业经营的生态效益转化为经济效益，并给贫困户带来直接或者间接的经济增收，进而达到促进贫困户脱贫的目标。世界银行2001年发表的报告显示，全球有2.4亿农村人口居住在世界高森林覆盖地区，占世界贫困总人口的1/4，全球最贫困人口的90%主要依赖森林经营维持生计[1]，森林覆盖率与贫困率、贫困密度之间存在显著的相关性[2]，森林覆盖率越高贫困率越高、贫困密度则越低，林业通过其绿色发展潜力及所提供的商品和服务为全球扶贫实施发挥着重要作用。国家林业局扶贫办则把近年来的生态扶贫经验总结为生态保护脱贫、生态建设脱贫、生态产业脱贫等三种模式[3]。

江西省林地面积1079.9万公顷，占国土总面积的64.49%，森林覆盖率高达63.1%。全省2014年公布的21个国家级贫困县①中除余干县(20.9%)、鄱阳县(29%)、吉安县(63.2%)外森林覆盖率均在70%以上，拥有丰富林业资源同时也是制约经济发展的主要因素，因此发展林业生态产业实现农户脱贫重要途径。目前已正式脱贫摘帽的8个县充分利用林业资源优势走出各具特色的“林业生态产业脱贫”之路。

一、林业生态扶贫是实现全面脱贫的重要举措

(一)林业是生态扶贫的物质载体

生态扶贫通过生态建设与扶贫攻坚结合全面推进绿色发展，是贯彻落实“五大发展理念”的具体实践。以往“先发展、后治理”的粗犷发展模式已让人类付出了惨重的代价，在当下脱贫攻坚工作中，再不能以牺牲生态环境为代价，而是要努力促进生态环境的可持续发展，使脱贫工作能经得住时间、历史实践检验，从而被广大人民群众所认可。在全国各地脱贫攻坚实践中，山区开发建设中由于坚定不移地实行林业产业扶贫与林业生态扶贫有机结合，从而实现了“荒山绿了，农民也富起来了”，通过生态扶贫，贫困地区生态治理得到不断加强。

国内外诸多关于扶贫和林业的研究表明林业资源作为贫困山区生态环境建设的重要载体，是改善生产条件、实现可持续发展和改善人民生活水平的重要保障[4]。通过林业这个载体实施森林资源管护、建设林业工程、发展林业产业、参与生态建设和生态补偿等途径吸纳贫困农户参与，带动农户增收实现脱贫目标。

(二)生态扶贫是林业发展的延伸

绿水青山就是金山银山。现代林业融合了一、二、三产业，能够吸纳大量就业人员，具有较强就业带动效应，通过发挥林业劳动密集型、要素聚集型特点，对社会稳定和民生福祉的支撑和保障将发挥重要作用。通过实施国家生态安全屏障保护修复、天然林资源保护、湿地保护与恢复、濒危野生动植物抢救性保护等重点工程[5]，将生态保护与扶贫攻坚结合起来，按照国家乡村振兴战略总要求建设森林小镇、森林乡村、森林人家，推动乡村绿化美化，增进绿色惠民。

深度贫困地区通过发展林业产业、森林特色旅游等生态扶贫模式，既能够有效促进林业产业发展，又能发挥生态扶贫作用，因此生态扶贫是林业发展的重要延伸，加强林业建设改变贫困地区落后面貌是新时期扶贫开发战略必然选择[6]。

(三)林业生态产业有效促进扶贫攻坚战略的实现

林业生态产业能够有效促进贫困地区人均收入水平增加。贫困山区林业生态产业建设，需要吸纳大量农户参与，林业生态产业经营体系中聘用护林员、产品种植生产人员、种植维护人员等，农户以劳动形式获取劳务工资增收家庭收入；国家扶贫攻坚政策优惠补助、贫困人员参与林业生态产业建设享受的额外补助也能促进贫困地区人均收入水平的提高。

林业生态产业能有效促进贫困地区生态文明发展。扶贫攻坚战略中，通过建设林业生态产业，引进先进的林业种植技术、维护技术及保护技术促使生态林业种植产品健康生长；不断增加的贫困山区退耕还林、封山育林等林业工程建设进一步扩大了我国生态林业总面积、提高林业保护力度，使林业生态系统高效循环，强化了贫困地区的社会效益和生态效益[7]。

林业生态产业促进扶贫攻坚战略实现的效率提升。林业生态产业由多个产业形成产业链条，每个环节都需要较多劳动力参与实施；另一方面，多样化的林业生态产业能吸引更多社会资源进入贫困地区，开拓贫困地区经济市场，有效促进扶贫攻坚战略实现效率的提升。

二、江西省林业生态扶贫实施方式

(一)发展特色林业产业增加农户经营性收入和财产性收入

为充分发挥林业在脱贫攻坚战中的重要作用，把资源优势转化为增收优势，助力贫困山区将绿水青山转变为金山银山，2017年底江西省人民政府印发《关于加快林下经济发展行动计划》通知，指出要重点打造油茶、竹类、香精香料、森林药材、苗木花卉、森林景观利用六大林下经济产业，提升林下经济对区域经济的拉动功能、对生态建设的支撑功能、对农民增收的促进功能。明确到2020年全省林下经济新增规模1000万亩以上，经营林地累计达到4600万亩；新增林下经济产值800亿元，年总产值达到2000亿元以上，参与农户达到230万户以上[8]，在全省大多数山区林农实现“不砍树，能致富”的目标。

立足资源环境承载能力，发挥贫困地区湖泊水面、森林等生态资源优势，结合各项林业工程，贫困农户采取土地流转、入股分红、合作经营、劳动就业、自主创业等形式以参与者身份加入林业工程建设，通过利益联结机制完善各参与主体之间收益分配，以增加贫困农户财产性收益实现脱贫目标。

(二)落实公益林管护和生态护林政策促进贫困农户稳定增收

为促进生态扶贫和资源管护，2016年江西省林业厅印发《江西省林业厅办公室关于下发生态护林员选聘指标和<江西省建档立卡贫困人口生态护林员选聘细则>的通知》(赣林办发[2016]105号)文件，明确生态护林员是利用中央财政资金购买劳务，经选聘承担集体天然林和退耕还林的生态林管护任务的建档立卡贫困人员，主要职责是对管护区森林资源巡护、依法制止各类乱征滥占林地、乱砍滥伐林木、森林火情监控及林业有害生物危害情况监控。

生态护林员管护员报酬根据拟管护区域的管护难易程度及面积确定，每人每年管护补助报酬为8000-12000元。2016年全省生态护林员指标共计为7000人，近两年每年新增3500人，2018年合计14000人。通过实施生态护林员政策，让能胜任岗位要求的贫困人口参加生态管护工作，拥有稳定收入，在加强贫困地区生态保护的同时，精准带动贫困人口稳定增收脱贫，实现家门口脱贫。

(三)实施生态保护和修复工程为贫困农户提供劳动报酬

为保护好贫困地区生态环境，促进生态价值向经济价值转换，推动绿色共建共享，提高贫困群众收入水平和获得感，江西省发展和改革委员会联合省扶贫移民办、省林业厅下发《江西省推进生态保护扶贫实施方案》通知(赣办发[2016]14号)指出，通过开展人工造林、天然林保护、湿地保护与恢复、提高森林质量等林业生态系统保护与修复工程，通过森林生态补偿、流域生态补偿、废弃矿山生态恢复治理等生态补偿工程向省内25个贫困县(包括21个国家级贫困县)倾斜，重点向扶贫开发任务重、贫困人口较多的乡镇进行了倾斜。

政府投资的重大生态工程采取以工代赈方式吸收有劳动能力的贫困人口参与生态工程建设中，支付参与者合理劳务报酬，日工资平均为90～150元，以劳动报酬形式增加贫困人口收入实现脱贫目标。

三、江西省林业生态产业扶贫实施成效

(一)江西省大力发展林业特色产业助力脱贫攻坚

全省各地市在认真贯彻落实省政府《关于加快林下经济发展的行动计划》过程中，将发展林下经济与脱贫攻坚相结合，通过多渠道发展林下产业，吸纳贫困农户参与生产过程从而带动农户增收，产业扶贫取得明显成效。2016年脱贫攻坚战开始，江西省林业产业扶贫力度进一步加大，图1显示，2016年全省林下经济产值达469.53亿元、2017年为435.41亿元，参与农户分别为76.73万人、69.64万人，共吸纳贫困人口22.73万人、18.02万人，其中建档立卡贫困人口21.31万人和14.6万人。

图1 2012-2017年江西省林下经济扶贫成效

林下种植、养殖和采集加工、景观利用是发展林下经济主要形式，在脱贫攻坚中所发挥作用各不相同。图2、图3数据显示，林下养殖作用最为广泛受益农户最多，2016年带动贫困人口142031人、2017年为65416人，建档立卡贫困人口则分别140422人和61561人，占贫困人口比重为98.67%和94.11%，表明在精准扶贫政策下林下养殖扶贫模式发挥了重要作用；林下种植对贫困农户的带动规模则进一步增强，带动贫困人口数由2016年66812人增加到2017年100262人，超过林下种植的带动效果，带动建档立卡贫困人口数则由58713人增加到72734人，占贫困人口比重分别为87.88%、72.54%；采集加工业2016年带动贫困人口增收数为16969人，其中建档立卡贫困人口为12959人，2017年分别为13034人和10369人。

图2 2016-2017年江西省林下经济带动贫困人口脱贫数量

图3 2016-2017年江西省林下经济带动建档立卡贫困人口脱贫数量

发展林下经济产业关键是发展有特色的种植业、养殖业，江西省利用自然资源优势，大力发展特色种植、养殖业，带动贫困农户脱贫取得良好成效。

(1)特色林业产业种植业成效。

油茶产业一直是江西省特色林业产业，在省内种植规模较大，尤其是近几年来政策支持下的高产油茶林改造，油茶种植规模进一步加大。图4显示2012-2015年间全省油茶种植面积138.7万亩，参与农户42万人；2016年全省种植面积为49.76万亩，参与农户14.21万人，带动贫困农户40107人，其中建档立卡贫困为38824人，人均增收3568元；2017年新增油茶林面积41.12万亩，参与农户12.30万人，带动贫困农户41148人，其中建档立卡贫困为38067人，人均增收为3804元。油茶产业对贫困农户带动直接达到脱贫目标。

图4 2012-2017年江西省油茶产业扶贫成效

花卉苗木产业主要是以场主承包经营为主，通过吸纳有劳动能力的贫困人员参与场地劳作并获取相应劳务工资带动贫困人口实现脱贫，日均工资80-100元。5显示2012-2015年间江西省花卉苗木种植面积86.55万亩，参与农户17.33万人；2016年全省种植面积为22.64万亩，参与农户64655人，吸纳贫困人口5183人，其中建档立卡贫困人口3862人；2017年全省种植面积17.65万亩，吸纳贫困人口3039人，其中建档立卡贫困人口为2257元。花卉苗木产业带动贫困人员脱贫成效比较直接，只要有劳动能力、愿意参加田间劳动，达到脱贫目标很容易实现。

图5 2012-2017年江西省花卉苗木产业扶贫成效

香料香精产业在江西种植新增面积呈现逐步缩小趋势，但从2017年开始作为扶贫的特色产业作用突显。图6显示2012-2015年间，全省香料香精种植面积18.17万亩，农户参与人数14882人；2016年种植面积为1.84万亩，农户参与人数1957人，吸纳贫困人口344人，其中建档立卡贫困人口330人；2017年始香料香精产业开始在脱贫攻坚中发挥作用，全省种植规模1.7万亩，但却带动贫困人口32468人，其中建档立卡贫困数为17196人。与花卉苗木一样，香料香精产业主要是通过支付有劳能力贫困人员参与田间种植并支付劳务工资的形式带动贫困农户实现脱贫。

图6 2012-2017年江西省香料香精产业扶贫成效

(2)林下养殖业助推脱贫成效。

现阶段扶贫过程中江西省林下养殖产业扶贫主要集中在鸡鸭鹅家禽养殖、猪牛羊牲畜养殖和蜜蜂特色养殖。图7显示2012-2015年间，全省鸡鸭鹅养殖规模3140.49万羽，产值718.88亿元，农户参与人数17.83万人；2016年开始，家禽养殖作为一种重要的产业扶贫方式在全省范围内广泛开展，2016年全省养殖规模达2393.22万羽，产值304.81亿元，带动贫困人员93649人，其中建档立卡贫困人口92059人，占比为98.30%；2017年养殖规模进一步增加，达2494.16万羽，产值312.66亿元，带动贫困人员新增17957人，其中建档立卡贫困人员17060人，占比95%。数据分析表明，鸡鸭鹅养殖产业扶贫目标比较明确、精准，建档立卡贫困户是主要扶贫施策对象。

图7 2012-2017年江西省鸡鸭鹅养殖产业扶贫成效

牲畜养殖产业一直以来保持在稳定水平。图8显示2012-2015年全省猪牛羊养殖规模达96.19万头，产值60.93亿元，；2016年全省养殖规模为37.73万头，产值59.89亿元，带动农户参与103846人，贫困人口40224人，其中建档立卡贫困人口39752人，占比达98.83%；2017年全省养殖规模为37.79万头，产值49.22亿元，农户参与数101612人，带动新增贫困人口39755人，其中建档立卡贫困人口39066人，占贫困人口数的98.23%。

图8 2012-2017年江西省猪牛羊养殖产业扶贫成效

利用江西省自然资源优势发展蜜蜂养殖是江西省林业特色养殖产业一个重要产业。图9数据显示2012-2015年间，江西省蜜蜂养殖规模为21.16万箱，产值为1.01亿元，参与农户13314人；2016年全省养殖规模为16.17万箱，产值1.36亿元，农户参与人数为18975人，带动贫困人口6269人，其中建档立卡贫困人口5013人，人均增收7167元；2017年全省养殖规模为16.08万箱，产值1.90亿元，农户参与人数为15568人，带动贫困人口5156人，其中建档立卡贫困人口3488人，人均增收12204元。数据分析表明，参与蜜蜂养殖的贫困人口通过自身劳动付出已经完全能够达到脱贫标准实现产业脱贫。

图9 2012-2017年江西省蜜蜂养殖产业扶贫成效

(二)毛竹产业扶贫成效

毛竹是江西省重要的经济树种，全省竹林总面积达100万公顷，毛竹总数达25亿株，在林业产业扶贫中发挥着重要作用，主要通过毛竹低改、新建笋材两用林和种植雷竹基地等项目进行。图10数据显示2016年全省贫困户毛竹低改面积9964公顷，涉及148个贫困村，涉及贫困户2396户，其中建档立卡贫困户2240户，户均增收6899元；2017年贫困户低改面积7920公顷，涉及276个贫困村，涉及贫困户5320户，其中建档立卡贫困户2279户，户均增收3122元；至2018年贫困户低改面积财达9467公顷，涉及244个贫困村贫困户3486户，其中建档立卡贫困户3067户，户均增收4434元。

图10 2016-2018年江西省贫困户毛竹低改增收成效

受生长环境影响，雷竹种植局限于一定区域。图11显示2016年全省贫困户种植雷竹面积为13.13公顷，均享受扶贫政策项目补助，主要涉及3个贫困村11户种植户，其中建档立卡贫困户为3户，户均增收1818元；2017年种植面积25.2公顷，主要集中于4个贫困村15户贫困农户，其中建档立卡贫困户为6户，人均增收为1600元；2018年种植规模及带动效益有所增加，种植面积36.8公顷，涉及20个贫困村214贫困农户，建档立卡贫困贫困户为166户，户均增收达2190元，扶贫效果日趋显现。

图11 2016-2018年江西省贫困户种植雷笋基地增收成效

近两年来在扶贫政策大力支持下新建笋村两用林对贫困户的增收效果更加明显。图12数据显示，2016年全省贫困户新建两用林面积397.93公顷，集中于20个贫困户，其中建档立卡贫困户为2户，户均增收为10596.90元；2017年全省贫困户新建两用林面积78.8公顷，涉及6个贫困村24个贫困户，其中建档立卡贫困户为22户，户均增收为25229.17元；2018年全省贫困户新建两用林面积80.57公顷，涉及8个贫困村29个贫困户，均为建档立卡贫困户，户均增收为30537.93元。数据分析显示，通过新建笋竹两用林完全实现贫困农户脱贫目标，且人均收入远高于脱贫标准。

图12 2016-2018年江西省新建毛竹笋用林(笋材两用林)增收成效

(三)生态护林员扶贫成效

从2016年起江西省在全省范围内开始实施生态护林员扶贫措施，实现生态扶贫和资源管护二者兼顾，生态护林员工资待遇为人均1万元。图13数据显示2016年全省招聘生态护林员共7000名，其中赣州市分布于11个县3460名，吉安市分布于5个县1581名，上饶市分布于4个县714名，抚州市分布于乐安、广昌2个县393名，九江市修水县650名，萍乡市莲花县202名；2017年全省新增3500名共计10500名，其中赣州市新增2394名为5854名分布于17个县中，吉安市5个县新增440名共计2021名，上饶市新增449名为1163名分布于6个县中，抚州市2个县新增83名计476人，九江市修水县新增50名共计700名，萍乡市莲花县新增84名共计286名；2018年又新增3500名使全省生态护林员总数达14000名，其中赣州市17个县新增1634名达7488名，吉安市新增520名达2541名分布于6个县，上饶市6个县新增284名共计1457名，抚州市新增420名共计896人分布于6个县，九江市修水县新增173名共计873名，萍乡市新增159名共计445名分布在莲花和芦溪2县，新增景德镇浮梁县100名、宜春市靖安县100名、铜鼓县100名。

图13 2016-2018年江西省生态护林员助力贫困农户脱贫人数分布

生态护林员扶贫政策实施以来，江西省累计投入3.15亿元生态扶贫资金，在林地资源得到管护的同时实现1.4万户建档立卡贫困户脱贫目标。

(四)森林旅游产业带动贫困农户实现脱贫

近年来江西省出台《进一步推进全省森林旅游发展意见》，制定全省森林旅游推进脱贫攻坚的普惠政策与措施，通过大力发展森林旅游产业，因地制宜打造森林旅游特色产品，有效拉动了区域经济发展，助推了农民脱贫致富增收。

全省建有森林公园182处(如图14所示)，其中国家级50处，省级121处，建有27处“省级森林体验基地”和“省级森林养生基地”，全省森林旅游产值达到937.19亿元。

图14 2018年江西省森林旅游产业发展情况

全省通过发展乡村旅游安排68万个就业岗位，助推45万农民致富增收，带动了3.3万建档立卡贫困户、10万建档立卡贫困人口实现脱贫。

图15 2018年江西省森林旅游产业带动农户脱贫人数

在森林旅游产品上主要包括森林人家、森林庄园、森林特色小镇和森林康养。图16数据显示，2018年全省范围内森林人家实现产值18609万元，带动农户参与3712人，贫困人口306人、其中建档立卡贫困人口222人实现脱贫；森林庄园实现产值12197万元，带动农户参与3117人，贫困人口452人、建档立卡贫困人口370人实现脱贫；森林特色小镇实现产值26000万元，带动农户参与1460人，贫困人口500人、建档立卡贫困人口200人实现脱贫；森林康养实现产值11000万元，带动农户参与3792人，贫困人口142人、建档立卡贫困人口418人实现脱贫。

图16 2018年江西省不同森林旅游产品带动农户脱贫成效

四、江西省建立林业生态产业扶贫长效运行措施

(一)建立可持续林业生态产业扶贫政策保障制度林业生态扶贫政策必须与林地经营客观规。律精准融合，形成国家生态建设与贫困户可持续脱贫的共赢的反贫困综合治理机制。扶贫工作要继续加强组织领导，落实“片区为重点、精准到村到户到人”的工作机制，各级部门要按照职能分工，密切协作配合，制定支持贫困地区生态保护的具体政策措施，各市县结合实际加强对生态保护工作的组织领导，制定实施方案、机制，落实扶贫工作中生态保护任务；加大统筹支持力度，将生态扶贫纳入相关专项规划，通过整合各项财政支农及扶贫资金，优先支持贫困地区环境治理、生态保护和生态补偿，生态环境保护领域相关重大项目、重大政策以及先行先试等优先向贫困县倾斜；强化林业生态扶贫项目监督考核，加强对生态扶贫工作任务完成情况的监督检查，对林业生态扶贫项目实施、效益情况和政策性补助资金兑现落实情况的跟踪督查，切实将生态扶贫的政策措施落实到位。

(二)构建可持续的林业生态产业扶贫渠道。森林资源丰富的贫困地区大都在生态红线之内，被划为限制性开发区，更加重视生态建设。现阶段实施林下种植业、林下养殖业等林下经济产业以及森林康养和森林旅游等林业第三产业能带动贫困地区农民增收脱贫，但是如果传统林业产业没有转型升级，单纯实施生态建设在一定程度上会出现林地的经济产权与生态产权相互侵蚀，极大影响林业产业扶贫项目实施成效。生态护林员、生态修复及生态补偿等扶贫项目，其本质是国家和地方政府公共财政投入直接转化为贫困户增收，属于国家财政转移支付的再分配范畴，短期内能够实现脱贫目标，其可持续性受各级政府财政支持力度的限制、取决于国家财政转移支付的可延续性。

因此，创新林业生态产业扶贫方式，树立“生态产业化”和“产业生态化”意识，探索新形势下林业“生态产业化”以及林业“一二三产业融合”发展的产业扶贫新途径。世界银行对发展中国家实施的扶贫实践表明，要提高贫困山区的林业生态扶贫功能，必须充分激发林业社区扶贫模式，大力加强贫困户的林业发展能力建设，大力加强森林资源开发利用培训，加强对林业合作社小型基础设施、设备的支持，对贫困林农开展实用农林技术、林业产业发展等培训[9]，增强贫困林农可持续生计能力，建立稳定、可持续的增收渠道。

(三)构建汇聚林业生态产业全产业链扶贫扶持机制。在林业生态产业扶贫项目实施中要进一步延长产业链，提升价值链，实现林业生态产业全产业扶贫。积极发挥农(林)业龙头企业带动作用，通过龙头企业将贫困农户吸纳进来从事种植、生产、销售各环节，通过龙头企业带动贫困户全产业链的脱贫，以带动广大农民共同致富；发挥生态资源优势，构建集特色农业、休闲旅游、观光采摘于一体的林业产业发展模式，特别赣南客家文化集中地以及少数民族聚集贫困地区，通过探索生态景观、森林景观与客家文化、民族文化融合综合开发利用的路子，发展民族生态旅游业。

(四)建立林业生态产业扶贫利益联结与共享机制。现阶段林业生态扶贫实践总体上是由政府自上而下主导实施，村集体和贫困户参与度较低，要建构由村庄社区、贫困户、各类市场扶贫主体及政府多方联动的利益共建共享扶贫机制。积极引导贫困农户积极参与各项林业产业扶贫工程，建立林业生态产业扶贫的贫困农户全面参与机制；建立林业生态产业扶贫的政府、企业(社区组织、农村合作组织)、金融机构、贫困农户的信息公开和分享机制；在产权制度上对贫困农户进行增权赋能，进一步深化林地“三权分置”制度改革，建立林业生态产业扶贫利益共享机制[10]，切实保障包括贫困户在内的各类林业经营主体投资林业能获得稳定可预期的回报。

注释：

①江西省21个国家贫困县：莲花县、修水县、赣县、上犹县、安远县、宁都县、于都县、兴国县、会昌县、寻乌县、吉安县、遂川县、万安县、永新县、井冈山市、乐安县、广昌县、上饶县、横峰县、余干县、鄱阳县。